組織文化視閾下的節約型機關建設

徐艷晴

組織文化視閾下的節約型機關建設

徐艷晴

（海南大學政治與公共管理學院，海南海口570228）

在構建社會主義和諧社會的進程中，節約上升為中國的一個重大議題，節約型機關的建立將起到一個很好的示范作用。組織文化研究已成為組織理論研究的關鍵領域之一，基于組織文化來加強節約型機關的建設能發揮節約文化導向作用、調控作用和衍射作用。

組織文化；節約型機關；制度文化

一、問題的提出

組織文化研究已成為組織理論研究的關鍵領域之一，基于組織文化來加強節約型機關的建設能發揮節約文化導向作用，使整個公共組織機關在這種組織文化所蘊涵的精神動力引導下向前發展，接受并認同構建節約型機關的這種共同價值、行為取向；發揮節約文化調控作用，利用約定俗成的規范或共同價值準則規范約束機關成員的行為、思想；發揮節約文化衍射作用，把這種優良的節約風氣輻射到整個社會，對全民構建節約型社會將產生積極的促進和推動作用。

二、組織文化和節約型機關的相關概念

（一）組織文化

關于組織文化的概念，迄今為止，眾說紛紜，莫衷一是。比特格瑞把組織文化定義為“信念、觀念、語言、禮儀和神話的聚合體”［1］。他認為組織是一個具有歷史延續性的社會系統，而這種延續性的維持主要依靠上述文化因素，這些文化因素對組織內部人們的行為具有強大的控制作用。斯蒂芬認為組織文化就是指共有的價值體系。“在每個組織中，都存在著隨時間演變的價值觀、信條、儀式、神話及實踐體系或模式，這些共有的價值觀在很大程度上，決定了雇員的看法及對周圍世界的反應。”［2］埃德加·沙因在其《組織文化與領導》一書中從組織中領導與文化的關系來闡述組織文化的重要性，他認為，“組織文化就是一個基本模式的假定，即某一組織在嘗試著解決外在適應和內部整合過程中出現的種種問題時，發明、發現或者開發出一種基本模式，并且這種模式相當有效，因此，它被作為一種正確的方法被傳授給新的成員，去思考或感受與之相關的一些問題。”［3］它是組織特色的價值觀念、團體意識、行為規范和思維模式的總和［4］。沙因的定義，被人們奉為比較經典的組織文化概念之一。

圖1 組織文化的三個層次

筆者認為組織文化是組織在其內外環境中長期形成的以價值觀為核心的行為規范、制度規范和外部形象的總和。包括組織的物質文化、行為文化、制度文化和精神文化四個層面的文化。組織物質文化是由組織成員共同創造的產品和各種物質設施等構成的器物文化，是一種以物質形態為主要研究對象的表層文化。組織行為文化是組織成員在工作、學習中產生的活動文化，它包括組織運轉、教育宣傳、人際關系活動等文化現象。組織制度文化是組織的規范層，包括領導體制、組織機構和管理制度三個方面。組織精神文化是受一定社會文化背景、意識形態影響而長期形成的一種精神成果和文化觀念，是組織文化的核心。

（二）節約型機關

節約型機關是一個包容性很強的概念，人們對其內涵的理解見仁見智。要對這一概念的內涵做出科學的界定，必須從機關及其限定詞“節約”兩個方面來把握。

“機關”一詞，原指整個機械的關鍵部分，后引申為周密的計謀。在公共管理中，機關泛指為實現其職能而組織的固定機構，即公共組織。在我國，根據公共組織在管理國家公共事務中所處的層次和所發揮的作用，再結合基本國情，把我國的公共組織劃分為：中國共產黨組織、人民政協組織、國家權力機關組織（全國人民代表大會和地方各級人民代表大會）、行政機關（狹義的政府組織）、司法機關（人民法院和人民檢察院）、事業單位、社會中介組織等七類。“節約”一方面是指減少不必要的或毫無效益的消耗，即擯棄浪費；另一方面是指在生產和消費過程中，用盡可能少的資源創造相同或更多的財富，即反對粗放。“節約型機關”是指與機關事務活動有關的各種投入一定要獲得某種收益，并盡可能以最少的投入獲得最大的收益，也就是說，機關事務活動應保持有效性和高效性。節約型機關的評價指標從總體而言指用能總量及下降率、人均耗能量、節能潛力。具體細分為：節約時間、充分利用人力、提高效率，即審批項目減少總量及比率、審批時間縮短程度、單位總人數、單位工作實際需求人數、崗位在編人員、崗位實際需求人數等；節約用電，即用電總量、人均用電量、用電下降率等；節約用水，即用水總量、人均用水量、用水下降率、循環利用率等；節約用車，即車輛使用率、車輛公用率、車輛維修費及下降率、公車油耗及下降率等；節約辦公經費，即辦公經費總數及下降率、人均辦公經費、行政公務開支比率、公共服務和管理開支比率、考察學習（含出國訪問）開支比率、辦公用品使用率、辦公用品使用壽命、辦公用品再利用率、辦公用品配備合理程度、人均接待費用及下降率、會務費用及下降率、招商引資費用及下降率、重要設備綜合利用狀況；節約用地，即土地使用效率和產出水平、土地閑置率、集約用地量、土地浪費量［5］。

三、組織文化視閾下的節約型機關建設

（一）組織精神文化視閾下的節約型機關建設

盡管是白天，但別墅里的光線卻格外晦暗。羅恬只感覺陳洋的眼睛灼灼地閃著光芒。陳洋輕輕撫著她的臉頰說：“那么多人死了，你不害怕嗎？”

組織精神文化是相對于物質、行為和制度而言的，是更深層次的文化現象，在整個組織文化系統中處于核心位置。建設節約型機關，首先要從精神文化入手。

首先，促進和諧發展，堅持“科學發展觀”的理論指導。2003年10月，黨的十六屆三中全會在黨的文獻中正式公開完整地提出了“科學發展觀”的概念，指出要“堅持以人為本，樹立全面協調可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。科學發展觀的核心是發展，本質是以人為本，基本內容是全面協調可持續發展，是經濟發展、社會發展和人的全面發展的統一，是經濟社會與人口、資源、環境的統一，是物質文明、政治文明、精神文明建設的統一，也是過去發展、現在發展和未來發展的統一。建設節約型機關要以“科學發展觀”的理論指導，把節約資源的意識與行為滲透于機關管理與建設的方方面面，正確處理機關與自然之間的關系，實現和諧共生的理想目標。

其次，堅持可持續發展，倡導“節約光榮，浪費可恥”的價值觀。由于自然資源的有限性，人口增長的無限性，導致了資源的銳減趨勢，20世紀80年代提出了可持續發展。人們對可持續發展的理解度不同，對達到可持續發展的途徑看法不同，但基本共識是，可持續發展至少包含三層含義，即生態持續性：不超越生態環境系統更新能力的發展，使人類的發展與地球承載能力保持平衡；經濟持續性：在保護自然資源的質量和其所提供服務的前提下，使經濟發展的利益達到最大限度；社會可持續性：資源在當代人群之間以及代與代人群之間公平理性地分配。總之，它是一種在保護自然資源基礎上的可持續增長的經濟觀，人與自然和諧相處的生態觀，以及對當今后世公平分配的社會觀。節約型機關建設不但契合可持續發展的背景，更應堅持可持續發展的要求。節約型機關建設還要倡導“節約光榮，浪費可恥”的節約價值觀，樹立崇尚適度物質生活和豐富精神追求的人生觀價值觀，努力構建一種健康文明、節約資源的消費模式，把節約當成一種習慣，貫穿于機關日常事務之中。

再次，強化成本意識，樹立節約理念。長期以來，一些機關及其工作人員形成了一種“公家的消費都是正當的”觀念，造成“公地悲劇”效應：公地是公共的，誰都可以使用，收益是自己的，問題是大家的，公共事務無人關懷，公共牧場必然遭受過度放牧。對于公共組織機關來說，買單永遠是公家，個人只是使用者和享受者。正是受益者與承擔者的無限分離，導致在機關事務活動中，不計成本，不講實效。因此，建設節約型機關必須強化機關及其工作人員的成本意識，促使其樹立節約理念。

（二）組織制度文化視閾下的節約型機關建設

制度是一系列規則及其組合的系統化。康芒斯認為，制度是集體行動控制個體行動［6］，而集體行動與所謂的制度密切相關。華民則認為，制度是決定人們相互關系而設定的一些行為規則，這些規則涉及社會政治及經濟行為［7］。總之，制度是在特定范圍內由一個集體或組織制定的、對其成員的個體行為起引導和約束作用的一系列規則的總和。對于制度的重要性，鄧小平同志早就論述過：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”［8］組織的制度文化是與由價值觀而形成的不成文的軟約束相對的，制度文化是組織文化的重要組成部分，是一定精神文化的產物，從各個方面體現精神文化的要求。建立和完善制度，加強節約型制度文化的建設，從體制上遏制機關的各種浪費，是建設節約型機關的根本。

首先，建立組織領導機制，加強統一領導。為加強對建設節約型機關工作的組織領導，必須成立建設節約型機關建設領導小組，對建設節約型機關工作實行統一領導。領導小組的主要任務是：部署節約資源工作，組織、指導、協調解決工作中的重大問題，督查和考核節約資源工作。其職責是:會同有關部門研究提出機關年度節約工作計劃，并組織實施；綜合協調資源節約重要事項；開展機關節約考核考評工作；協調資源節約宣傳活動；承辦領導組交辦的其他事項［9］。

其次，完善目標責任制，建立統一的能源報告制度。各級公共組織要對本部門本單位能源消耗現狀，包括建筑、照明、制冷、辦公設備、車輛等能耗設施、設備和產品，以及水、電、燃油消耗、辦公經費支出等進行一次全面清查，建立相對統一的機關能源消耗標準和有效的能源體制報告制度，建立機關能耗統計體系，明確能耗、水耗定額，重點抓好建筑物和采暖、空調、照明系統節能改造以及公務車節能意見，制定切實可行的資源節約目標、管理制度和措施，建立資源節約的長效機制。同時，要研究制定機關單位資源消耗定額和考核辦法，定期開展資源節約檢查、考核工作，對資源節約成效顯著的部門或個人給予獎勵，對重大資源浪費行為或現象，要及時制止、通報批評、予以糾正，并追究有關人員的責任，使節能成為考核機關和工作人員工作的一項指標，將資源節約責任和實際效果納入各級黨政機關目標責任制和干部考核體系。

再次，完善財政管理體制，增強財政預算的剛性約束。降低成本的核心是財政問題，不管制定什么樣的規范和制度，都要統一到財政預算上來［10］。而目前我國的財政預算制度卻存在著大量的財政資金游離于預算之外，基本建設預算資金截留、挪用、閑置，虛報人員、造假項目套取預算資金等問題。要建設節約型機關，必須完善財政管理體制，增強財政預算的剛性約束。

最后，全面推行政府采購制度，提高財政資金使用效益。政府采購制度是市場經濟條件下政府加強財政支出管理的一項基本制度。過去由財政部門下撥經費，由各預算單位自行購買的方式，實質上是一種分散的政府采購方式，容易出現盲目采購、重復采購、浪費嚴重、滋生腐敗等問題。推行政府采購制度，一方面可以強化預算約束，使國家少花錢，多辦事，降低行政成本，倡導良好的政風；另一方面又可以最大限度地防止“暗箱操作”和“權錢交易”等腐敗行為，使政府的采購在公開、公正、公平、透明的環境中運作［11］。

（三）組織行為文化視閾下的節約型機關建設

行為文化主要包括組織在生產、學習或娛樂過程中所產生的各種行為。建設節約型機關，要規范機關工作人員的行為，加強節約型行為文化的建設。

首先，加強節約型機關建設的教育、宣傳活動。建立電視、電臺、報紙聯合宣傳制度，大力宣傳節約資源、建設節約型社會、節約型機關的重要意義，宣傳國家資源節約的法律法規和方針政策，宣傳創建節約型機關活動中的先進典型，培養機關工作人員的艱苦奮斗意識，增強資源節約的緊迫感和責任感，把建設節約型機關的理念和要求貫穿到業務工作的各個環節中，樹立健康的生活方式和科學的消費理念，形成“節約光榮，浪費可恥”的良好風氣。

其次，規范機關公務人員職務消費行為。嚴格規范公務人員的職務消費，推進職務消費的制度化、公開化和適度貨幣化，是節約成本的一條重要路徑。要認真總結長期以來職務消費管理工作的經驗教訓，如過去在公車使用、會議接待安排、請客送禮等方面存在的公私界限模糊，公務消費變為私人消費的現象，主要原因還是管理失控、隨意性大，沒有嚴格執行相關制度［12］。對現有職務消費項目進行清理、分類，明確職務消費的范圍、項目、使用原則、審批程序、消費標準和監督處罰措施，凡是不合理的職務消費項目或不屬于職務消費的內容，都予以取消，保留下來的按照總額控制、限額包干、超支自費的總體思路，建立職務消費的合理機制。將模糊的職務消費標準具體化、公開化，對一些能夠以貨幣形式體現的職務消費項目，可以按照公務、職務的需要，實行適度貨幣化，量化給個人或計入工資之中，有效規范職務消費行為，減少職務消費的公款支出比重，達到節約成本的目的［13］。

再次，推行電子政務。電子政務是指利用信息通訊等相關技術，優化公共組織結構和業務流程，形成一個精簡、高效、透明的政府運作模式，以便為社會公眾提供優質、全方位的服務。電子政務通過技術創新與制度創新的有機結合，推動了組織結構的扁平化和業務流程的優化；改變了行政運行的傳統方式，提高了機關的應變和反應能力。在建設節約型機關的過程中，我們應該積極推行電子政務，創新管理手段，提高行政效率，降低行政成本，推動節約型機關的建設。

最后，加強對機關消費的監督。為了防止機關領導濫用權力而造成的浪費和腐敗，促進和保證節約型機關的建設，要加強對機關消費的監督。通過監督把機關管理中可能出現的揮霍浪費行為消滅于未發生之前，在重大支出決策通過或執行之前，由有關部門進行事前審查，以確保其合理性和合法性。具體監督活動包括：一是針對消費集中、容易浪費的重點領域如車輛管理、辦公用品采購、招待費管理要明確標準，讓節約做到有章可循，有據可依。二是定期公布機關消費情況，真正發揮好職能部門監督、輿論監督等有效手段，構筑強大的監督體系。三是財務、審計、監察部門要加強對機關辦公經費預算的審核和使用情況的監督審查，對明顯屬于不切實際的鋪張支出要在審批環節上堅決予以制止，對浪費現象嚴重的單位要予以通報批評［14］。使機關及其工作人員置于各方監督之下，才能遏制浪費和腐敗，控制和降低成本。

（四）組織物質文化視閾下的節約型機關建設

組織物質文化是組織文化的最外層，它是組織文化的外顯部分。物質文化建設是看得見、摸得著的，能通過各種形式表現組織精神，給人留下深刻的印象，引起人的反思，因此組織物質文化是節約型機關建設的基礎。由于公共組織機關的定位和那些生產實物產品的企業組織大不一樣，因此節約型機關物質建設主要體現在標志物、標語、房屋建筑格局、硬件設備等方面。首先，加強機關標志物的開發、宣傳，標志物的設計應該體現節約型機關的“節約光榮，浪費可恥”的價值理念，同時可以制做“打造節約型機關”、“節約光榮，浪費可恥”等標語以起到警示作用。其次，房屋建筑格局要體現工作便利、人本、整潔，堅決拒絕相互攀比的豪華建筑，盡可能地搜集本單位有特色的物、景，并加以巧妙利用，防止對已有資源的忽視、閑置、流失和破壞。最后，配備電腦、打印機、電話等必需辦公設備，按要求擺放，對影響外部形象的行為進行有效管理。●

［1］Edircd Dy Tcd Youm and Parricia B.Murny：Orgamzarionar studics in Highcr Educarion，Gartand Prblishung，Ine.1997.143.

［2］斯蒂芬·P·羅賓斯.管理學［M］.北京：中國人民大學出版社，1999.59.

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［5］［9］［14］鐘榮丙.節約型機關的評價指標設計和保障機制研究［J］.四川行政學院學報，2009，（2）：21，21，22.

［6］康芒斯.制度經濟學（上）［M］.北京：商務印書館，1962.87.

［7］華民.轉型經濟中的政府［M］.太原：山西人民出版社，1998.2.

［8］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1993.33.

［10］［11］查喬治.構建節約型政府的制度路徑［J］.社會工作（學術版），2006，（7）：21.

［12］朱文興，朱泳濤.對行政成本居高的經濟學分析與對策［J］.國家行政學院學報，2004，（3）.

［13］楊曉蔚，葉偉光.降低行政成本，關鍵在于制度改革［J］.研究與思考，2005，（21）.

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1009-6566（2012）03-0065-05

2012-03-26

徐艷晴（1980—），女，浙江寧波人，海南大學政治與公共管理學院副教授，南京大學政府管理學院組織文化研究所博士生，主要研究方向為公共管理理論與組織管理。