民間投資 開啟市場之門

蔣澤中

公有制經濟基礎上的民間投資應該而且可以成為與政府投資、國有企業投資并行不悖的資源配置方式。

一些民營汽車企業如今已成為汽車產業標桿。

近期，有關落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（“新36條”）的實施細則陸續出臺，再次將發展非公經濟、鼓勵民間投資問題引入社會公眾視野。

從2005年的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（“舊36條”）到2010年的“新36條”，再到目前有關部門陸續出臺的實施細則，能否實質性改變多年困擾中國非公經濟健康發展的市場準入與資源配置歧視問題，沖破“玻璃門”、“彈簧門”的阻礙，開啟經濟科學、協調發展的大門？

或許從改革開放30余年非公經濟恢復發展的歷史與近期政府部門不斷加大力度推動民間資本進入市場的舉措結合來看，我們會有自己的判斷。

30年非公經濟有發展有爭議

改革開放30多年，以恢復個體經濟為起點，以發展私營企業為后續，以建設有中國特色的社會主義市場經濟為導向，中國非公有制經濟有發展也有爭議，發展歷程基本上可以劃分為三個階段。

第一階段，“個體戶”的投資曾為非公經濟發展試水。

1979年到1988年的十年，“個體戶”是中國社會共同關注的對象。這十年，它經歷了質疑，也得到了恢復和穩定的發展。

國家通過落實政策促使個體經濟逐步恢復。城市里允許原來被遣散到農村的城鎮個體勞動者回城重操舊業；為解決大批返城知青急需解決的就業問題，允許個人或家庭投資從事一定規模的經營活動。

據統計，1979年到1988年間，我國城鄉個體經濟的從業人數逐年穩定增長，這在當時對緩解勞動就業、搞活流通、保障社會治安管理起到了重要作用。

這一時期，對以個體戶個人或家庭投資為代表的民間投資的質疑聲不絕于耳。對此，胡耀邦同志曾在1982年全國個體勞動者先進代表表彰大會上作出明確回答：“從事個體經營是一項光彩的事業”，這有力推動了當時個體經濟的發展。

在國家沒有給予法律認可的情況下，農村聯產承包產生的一些農業大戶，一些城鎮工商業呈現規模性特征的經濟組織以“個體大戶”的形式隱身于個體經濟行列，在內部構成上為非公有制經濟的形成奠定了基礎。

第二階段，私營企業投資充實非公經濟實力，但受到資本性質的質疑。

1989年到1998年的十年，是中國經濟發展路線之爭明朗化的階段。關于是否繼續鼓勵非公有制經濟發展的問題曾被上升到是選擇資本主義的路還是邁社會主義的步的高度（當時，國內一些個體戶和私營企業或停業觀望，或開始目光向外，尋找國外發展機會）。現在被很多人提起的“民營”概念，就是因為當時要躲開“私營”的“私”字而在南方某地區被“創造”出來的。由于全國范圍內的政治氣候和經濟形勢出現微妙變化，關于姓“資”姓“社”問題的爭論備受關注，中國非公有制經濟發展一度受阻。

這一階段的后期是國內私營企業數量增長迅速的階段。在鄧小平同志南方談話引發的建設有中國特色社會主義市場經濟的熱潮推動下，國內個體戶與私營企業投資出現快速增長。1998年全國城鄉個體工商戶達到3120多萬戶，就業人員達到6114.4萬人，私營企業達120.1萬戶，從業人員達到1705.4萬人。盡管經營戶數與人數低于個體工商戶，但實際投入資金與產值已經超越或接近個體戶的運營總量，其在行業內的影響在總體上開始超越個體戶。私營企業與個體戶的投資在中國經濟改革的歷史舞臺上共同構成了對非公有制經濟發展的主要支撐。

對于當時民間資本性質與道路選擇的質疑，鄧小平同志用“不爭論”和“發展是硬道理”進行了回答，也就是在這樣的市場經濟條件下，非公經濟發展才有了制度保障。

第三階段，市場經濟建設中市場化競爭的矛盾逐漸顯露。

1999年至今，除去非公有制經濟內部個體、私營經濟之間存在的發展不協調問題，國有企業與非公經濟組織之間的市場化競爭矛盾逐漸顯露。

新世紀前后，黨中央明確提出并不斷強化“兩個毫不動搖”（即“毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟”，“毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”）。對于我國社會經濟發展而言，一方面需要著力推動社會經濟制度變革，提高競爭效率；另一方面，也提出了對原國有企業經營領域進行市場化改革、市場行為主體待遇平等、資源配置合理化的問題。

來自于民間的投資具有市場配置資源的天然屬性，對習慣于按照政府或部門意愿進行經營投資的國有企業來說，受其思維和行為的計劃經濟烙印影響，難免對市場化的經營競爭有所抵觸，也是其難以適應非公經濟組織與國有企業由主輔關系向平等市場競爭行為主體關系轉變的表現。由于與行政部門依然存在利益相關的淵源，國企的資源優勢明顯。壟斷行業的暴利與不作為，經濟危機應對中的政府資金流向和一些地方政府部門有意無意地在資源配置、市場準入方面的資金扶持與項目推動，開始被輿論演繹成“國退民進”或“國進民退”的取向。

在此背景中出臺的“新舊36條”，實質上意在詮釋政府對建設有中國特色社會主義市場經濟的態度——即堅持和完善以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義初級階段基本經濟制度，完善社會主義市場經濟體制，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，建立公平競爭的市場環境。

1982年，個體經營初興，女攤主怯生生地躲起來等待買主，也隨時準備躲避熟人。攝影/安哥

“新舊36條”的異同

比較而言，相繼出臺的“新舊36條”，具有不同的意義和作用。

2005年2月25日，國務院頒布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（“舊36條”），系統地提出了促進非公經濟發展的36條政策規定。它的象征意義明顯：

1.明確了允許進入領域和鼓勵方向。文件用6個允許與兩個鼓勵明確了在相應領域的市場開放政策，主要包括允許非公有資本進入法律法規未禁入的行業和領域；允許進入壟斷行業和領域（明確提出在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域進一步引入市場競爭機制，對其中的自然壟斷業務，積極推進投資主體多元化）；允許進入公用事業和基礎設施領域；允許進入社會事業領域；允許進入金融服務業；允許進入國防科技工業建設領域。鼓勵非公有制經濟參與國有經濟結構調整和國有企業重組；鼓勵、支持非公有制經濟參與西部大開發、東北地區等老工業基地振興和中部地區崛起。

2．要求在6個方面給予相關支持。在明確進入領域和鼓勵方向的8條之外，文件中以6個方面的24條內容要求對非公有制經濟發展予以政策配套支持，其中包括加大財稅金融支持；完善對非公有制經濟的社會服務；維護非公有制企業和職工的合法權益；引導非公有制企業提高自身素質；改進政府對非公有制企業的監管；加強對發展非公有制經濟的指導和政策協調等。

3.缺少約束性條款，有關部門配合不足。“舊36條”的內容側重于允許與支持，并沒有具體指明負責部門與對應的職責要求。因此，盡管頒布之后得到了輿論和非公經濟經營者的一致好評，被寄予了極大的期望，但政府部門積極響應的不多。

值得贊賞的是，2005年3月25日國家工商總局出臺文件：鼓勵私營企業涉足民航、石油等壟斷行業，要求全國工商部門清理限制個體私營經濟發展的部門規章，對個體私營經濟組織放寬市場準入條件——鼓勵、支持有條件的私營企業參與電力、電信、鐵路、民航、石油、公用事業、基礎設施等壟斷行業或經營領域的投資經營。

相比之下，2010年的“新36條”實質導向作用突出。

2010年2月，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》頒布，一個被形象地稱為“新36條”的文件問世。與“舊36條”不同的是，此次內容相對集中于市場準入的細化和政府投資與國有資本布局的約束，導向性更加明確。

1.細化準入領域。文件通過8個方面中的22條內容強調對民間資本投入領域的具體導向。鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫療等領域。提出政府投資主要用于關系國家安全、市場不能有效配置資源的經濟和社會領域；調整國有經濟布局和結構，在一般競爭性領域為民間資本營造更廣闊的市場空間，以其他條款構成對民間投資環境改善的整體支持。

2.明確職責分工。基于“舊36條”的政策措施難以落實，為爭取使“新36條”盡快落到實處，國務院于2010年7月22日專門發出《國務院辦公廳關于鼓勵和引導民間投資健康發展重點工作分工的通知》（以下簡稱《通知》），明確劃分有關部門的職責分工，指定了細則制訂的牽頭部門與參與部門，要求相關政府及部門根據職責要求予以落實。

民資政策劃時代組合拳

以“舊36條”的政策導向、“新36條”的內容細分與《通知》的部門職責分工要求結合，國務院打出了促進對非公經濟和民間投資開放市場的具有劃時代意義的組合拳。

在過去兩年時間內，“新36條”的多數實施細則遲遲不出臺，讓不少人頗為焦慮。

實際上，“新36條”實施細則的制定和出臺存在著明顯的阻力。按照《通知》，至少有11個分工領域需要提交40類實施細則，其中涉及20多個牽頭部門和30多個指定參與部門。難以想象的是，“新36條”頒布已經有兩年時間，實施細則的出臺千呼萬喚。2012年3月全國“兩會”期間，面對與會人大代表、政協委員對此問題提出的質詢，國家發改委會同有關部門再次就職責分工與實施細則出臺問題進行提醒敦促，并提出了2012年6月的最后期限。

“實施細則”，顧名思義應該是在涉及具體事項時民間投資者可以參照操作的具體做法。實事求是地說，目前出臺的有關細則所規定的內容仍然停留在鼓勵民間資本投資參與建設某些項目的原則性“意見”層面（以民間資本進入金融、鐵路領域看即是如此），與“新36條”的內容規定差別不大，與細則“可操作性”的要求差距不小，在質量內涵上不盡如人意。

自2003年10月十六屆三中全會明確提出“要大力發展和積極引導非公有制經濟，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”開始計算，已經過去近10個年頭，在社會輿論和一些民間投資者看來，政策的力度還應當更大。

當前，人們在思想認識上已經有歷史性、階段性、革命性的變化——認可計劃經濟時代成為過去，現在正進入市場經濟階段，非公有制經濟基礎上的民間投資應該而且可以成為與政府投資、國有企業投資并行不悖的資源配置方式，應該給予支持。

為此，我們有必要再為民間投資“鼓與呼”。開啟市場之門，責在政府，利在國家，功在當代。呼吁政府將這項工作的完成質量作為考核有關部門工作績效的關鍵指標，加大對未完成細則制訂任務的牽頭部門與責任人的處罰力度，使細則真正落到實處。

蔣澤中首都經濟貿易大學教授，中國社會科學院私營企業研究中心研究員，中國改革發展研究院民營經濟研究中心研究員。

責編:劉夢羽

溫家寶六論“新36條”

2011年3月14日

國務院總理溫家寶在十一屆全國人大四次會議中外記者見面會上表示，之所以出現“玻璃門”和“彈簧門”的現象，最重要的就是政策落實不夠。他表示，政府正在著手制定“新36條”的貫徹細則。

2011年10月13日

溫家寶主持召開外貿企業負責人座談會。溫家寶說：“我們正在研究，很快就會出臺落實關于鼓勵和引導‘民間投資36條’的細則。”

2012年2月6日至10日

溫家寶在中南海主持召開五次座談會，聽取社會各界人士對《政府工作報告（征求意見稿）》的意見和建議。他表示，促進民間資本進入金融、能源、交通和社會事業等領域，不僅能緩解經濟發展的困難，而且能夠推進整個事業的發展。“新36條”沒有落實，民間資本進入就遇到“玻璃門”、“彈簧門”。今年上半年，一定要把實施細則制訂出來。

2012年3月14日

溫家寶在十一屆全國人大五次會議中外記者見面會上談及“吳英案”時表示，中國政府應允許并引導民間資本進入金融領域，使其規范化、公開化，“既鼓勵發展，又加強監管。”

2012年3月16日

溫家寶主持召開國務院常務會議，確定《政府工作報告》重點工作部門分工，其中提出今年努力完成的任務中就包括出臺引導民間投資健康發展的“新36條”實施細則。

2012年5月28日

溫家寶在中國（北京）國際服務貿易交易會開幕式上稱，要堅持市場化、產業化、社會化的改革方向，堅決打破部門分割、地區封鎖和行業壟斷，充分釋放服務業的發展潛力和活力。建立統一、開放、競爭、有序的服務業市場，堅決破除阻礙民營企業投資的“玻璃門”和“彈簧門”。凡是法律法規沒有明令禁入的服務領域，都要向社會資本開放。

已發布“新36條”實施細則的部門及文件

截至2012年6月20日