鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)建立“部門歸檔”模式的實(shí)踐

丁耀琪 夏建紅 張?zhí)@琦

（常熟市檔案局；常熟市虞山鎮(zhèn)人民政府；常熟市虞山鎮(zhèn)人民政府，江蘇常熟，215500）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案管理系統(tǒng)是一個(gè)具有獨(dú)特個(gè)性的系統(tǒng)，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案科學(xué)管理需解決多個(gè)重要環(huán)節(jié)，其中“歸檔模式”的科學(xué)建立是一項(xiàng)舉足輕重的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其決定著能否實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案的集中統(tǒng)一管理，影響著鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案收集、整理工作的質(zhì)量，甚至影響到鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案管理體系的強(qiáng)弱。常熟市虞山鎮(zhèn)在50多年中，針對(duì)機(jī)關(guān)性質(zhì)、規(guī)模、職能和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，根據(jù)形成文件材料的情況，對(duì)“歸檔模式”進(jìn)行了及時(shí)的調(diào)整，逐漸建立了一套“部門歸檔”的科學(xué)模式，有效推動(dòng)了鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案工作達(dá)到江蘇省五星級(jí)水平。

秘書歸檔模式

辦公室歸檔模式

部門歸檔模式

模式演變圖

鎮(zhèn)機(jī)關(guān)“部門歸檔”模式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案管理體制科學(xué)發(fā)展的必然要求。虞山鎮(zhèn)在1959年建鎮(zhèn)初始就建立了檔案工作，歷經(jīng)50多年發(fā)展，歸檔模式經(jīng)歷了從“秘書歸檔”、“辦公室歸檔”至目前的“部門歸檔”三種不同的模式。“秘書歸檔”模式出現(xiàn)于上世紀(jì)50年代到70年代，由于鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員少，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單，文件材料單一，需要?dú)w檔的材料經(jīng)鎮(zhèn)黨委秘書進(jìn)行整理歸檔。“辦公室歸檔”模式是根據(jù)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、人員和文件材料的增多，因歸檔文件數(shù)量多，內(nèi)容多元化，由鎮(zhèn)黨政辦公室進(jìn)行應(yīng)歸檔文件材料的收集、整理歸檔工作。“部門歸檔”模式是為了適應(yīng)當(dāng)下鎮(zhèn)機(jī)關(guān)職能復(fù)雜、機(jī)構(gòu)龐大的特性，而在本世紀(jì)初創(chuàng)立的一種鎮(zhèn)機(jī)關(guān)歸檔模式，這是鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案管理體制科學(xué)發(fā)展的結(jié)果。

一、鎮(zhèn)機(jī)關(guān)“部門歸檔”模式建立的必要性

常熟市虞山鎮(zhèn)地處蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)，列全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)第三名，城鄉(xiāng)一體化程度高。從1992-2004年進(jìn)行了四次行政區(qū)劃調(diào)整，八鎮(zhèn)合一。實(shí)行“一級(jí)政府，兩級(jí)管理”的管理模式。2006年，鎮(zhèn)機(jī)關(guān)又進(jìn)行了精簡(jiǎn)改革，一級(jí)掛牌機(jī)構(gòu)有黨委、政府、人大、政協(xié)，下屬共設(shè)6個(gè)綜合辦公室及2個(gè)所，即黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、農(nóng)業(yè)辦公室、村鎮(zhèn)建設(shè)管理和環(huán)境保護(hù)辦公室、民政和勞動(dòng)保障辦公室、教衛(wèi)文體辦公室、司法所、財(cái)政所。6辦中包括了文秘、組織、宣統(tǒng)、紀(jì)委、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、民政、勞動(dòng)、教育、衛(wèi)生、計(jì)生、司法、財(cái)政、工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)、人武部等二十多個(gè)條線部門。

此前由鎮(zhèn)黨政辦或鎮(zhèn)檔案員歸檔的模式已無法優(yōu)質(zhì)地完成全鎮(zhèn)機(jī)關(guān)文件材料的整理歸檔任務(wù)。一方面各部門條線產(chǎn)生文件數(shù)量巨大，隨著工作職能的拓展，各部門條線的工作重點(diǎn)、歸檔重點(diǎn)也發(fā)生了相應(yīng)轉(zhuǎn)變。另一方面，鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案部門不但要負(fù)責(zé)本鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案的收集、管理和開發(fā)利用，同時(shí)還要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各類組織檔案人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，檔案法律法規(guī)的普及與宣傳，負(fù)責(zé)對(duì)鎮(zhèn)屬企業(yè)、事業(yè)單位以及行政村檔案工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。機(jī)關(guān)檔案室工作繁重，加上對(duì)各部門在工作過程形成文件材料程序不熟悉、不了解，致使檔案材料的齊全完整得不到保證。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案的集中統(tǒng)一管理，達(dá)到優(yōu)質(zhì)的檔案工作標(biāo)準(zhǔn)，建立一個(gè)先進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案管理模式成為必然。因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案科學(xué)管理需解決多個(gè)重要環(huán)節(jié)，其中“歸檔模式”的建立最為關(guān)鍵。機(jī)關(guān)檔案工作的業(yè)務(wù)模型核心是“歸檔”，解決好了“歸檔模式”對(duì)整個(gè)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案工作能起到畫龍點(diǎn)睛的作用。以前僅在會(huì)計(jì)檔案、紀(jì)檢檔案等少數(shù)種類檔案實(shí)現(xiàn)“部門歸檔”，結(jié)果表明此部分檔案質(zhì)量明顯優(yōu)于文書檔案。2002年前后我鎮(zhèn)機(jī)關(guān)全面推行“部門歸檔”模式，實(shí)現(xiàn)了檔案管理內(nèi)涵的跨躍式提升。

二、鎮(zhèn)機(jī)關(guān)“部門歸檔”模式的建立

鑒于機(jī)關(guān)檔案工作上等級(jí)和加強(qiáng)檔案法制建設(shè)的要求，我鎮(zhèn)在上級(jí)檔案部門的建議和指導(dǎo)下，決定對(duì)歸檔模式進(jìn)行改革，實(shí)施“部門歸檔”的模式。為保證新方式的順利實(shí)施，檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織機(jī)關(guān)各部門分析原有方式的不足，分析造成檔案工作質(zhì)量下降的原因，學(xué)習(xí)檔案法制建設(shè)的新要求，宣傳講解省市機(jī)關(guān)中業(yè)已成熟的“部門歸檔”模式，統(tǒng)一思想，克服畏難情緒，形成改革機(jī)關(guān)檔案歸檔模式的共識(shí)，為“部門歸檔”模式的建立進(jìn)行了思想鋪墊。

“部門歸檔”模式的重點(diǎn)在于讓各部門認(rèn)真負(fù)責(zé)地完成本部門應(yīng)歸檔文件的收集整理和向檔案室移交的任務(wù)，其難點(diǎn)在于職責(zé)任務(wù)的落實(shí)和部門兼職檔案員的業(yè)務(wù)水平。我們一開始就瞄準(zhǔn)這兩個(gè)節(jié)點(diǎn)，在內(nèi)部定編定責(zé)工作中，把部門收集整理應(yīng)歸檔文件材料并向檔案室移交列入部門職責(zé)，并納入到機(jī)關(guān)內(nèi)部考核條目中，檔案工作的任務(wù)完成情況與部門年度考核掛鉤。重修鎮(zhèn)機(jī)關(guān)文件材料歸檔制度，細(xì)化各部門的歸檔范圍、歸檔要求、歸檔時(shí)間。對(duì)部門兼職檔案員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，收集歸檔任務(wù)重的部門兼職檔案人員送檔案局舉辦的上崗培訓(xùn)班深造。兩項(xiàng)措施的落實(shí)，使歸檔新模式有了組織、人力資源的保證。

抓住檔案整理方式的改革契機(jī)，將推行以件歸檔方法作為建立“部門歸檔”模式的切入點(diǎn)。檔案整理是檔案管理最基本的工作，具有很強(qiáng)的技術(shù)性、業(yè)務(wù)性。2003年適逢江蘇省《歸檔文件整理規(guī)則》實(shí)施，傳統(tǒng)裝訂成卷的歸檔整理方法改為以件為單位裝訂，一件給予一個(gè)流水號(hào)，簡(jiǎn)化了建檔程序。我們抓住機(jī)遇，組織培訓(xùn)，加強(qiáng)指導(dǎo)，兼職檔案人員迅速掌握歸檔整理方法，年度歸檔任務(wù)完成質(zhì)量大幅提高，“部門歸檔”模式取得推進(jìn)。

三、“部門歸檔”的系統(tǒng)質(zhì)量控制過程

“部門歸檔”模式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的建立運(yùn)行是全新的嘗試，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的檔案管理環(huán)境遠(yuǎn)不如省市級(jí)機(jī)關(guān)，所以推行“部門歸檔”不能一蹴而就，是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過程，特別要重視對(duì)其運(yùn)行質(zhì)量的控制。為此，我們采取了多個(gè)方法進(jìn)行了全面質(zhì)量控制。

一是構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的合格的兼職檔案員隊(duì)伍。部門歸檔的業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)在各部門兼職檔案員，全面控制人員具有合格的素質(zhì)和隊(duì)伍穩(wěn)定是檔案室的重要任務(wù)。鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員調(diào)動(dòng)頻繁，兼職檔案人員年年有更新，檔案室要堅(jiān)持對(duì)新任兼職檔案員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以考核其掌握“歸檔范圍、歸檔要求、歸檔時(shí)間、歸檔手續(xù)”作為基本合格標(biāo)準(zhǔn)。檔案室要重點(diǎn)指導(dǎo)難點(diǎn)部門，及時(shí)貫徹上級(jí)業(yè)務(wù)建設(shè)新要求，盡力提高兼職檔案人員的整體素質(zhì)，保持檔案隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定，保持部門歸檔方式的有序推進(jìn)。

二是嚴(yán)控文件材料的重復(fù)歸檔等技術(shù)難點(diǎn)。鎮(zhèn)機(jī)關(guān)歸檔工作中許多業(yè)務(wù)難點(diǎn)，如特殊載體檔案的歸檔、防止文件材料的重復(fù)歸檔、歸檔文件的著錄標(biāo)引等。對(duì)此我們積極采取措施，如在照片檔案、電子檔案形成多的部門，在負(fù)責(zé)攝影的宣傳部門增設(shè)照片檔案兼職檔案員，以強(qiáng)化照片檔案的歸檔質(zhì)量；檔案室在整理編目前進(jìn)行控制把關(guān)，及時(shí)掌握全局，審核歸檔目錄，防止機(jī)關(guān)文件材料重復(fù)歸檔；在年度歸檔開始前，檔案室與各兼職檔案員分析上年度歸檔文件目錄著錄標(biāo)引上的得失，提高檔案人員著錄水平。

三是檔案室對(duì)檔案整理質(zhì)量進(jìn)行總體把關(guān)。機(jī)關(guān)檔案室要對(duì)各部門檔案進(jìn)行事前、途中、移交驗(yàn)收三次把關(guān)。在年度歸檔工作開始前布署好工作要求和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，各部門初期整理結(jié)束時(shí)檔案室要進(jìn)行初目錄的審改，其中發(fā)現(xiàn)收集不全的要提出補(bǔ)充意見，價(jià)值確定不準(zhǔn)、著錄不規(guī)范等不符合歸檔標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行修改、完善，通過質(zhì)量評(píng)定后才準(zhǔn)予正式確定檔案號(hào)。確保歸檔質(zhì)量是推行“部門歸檔”模式的根本目標(biāo)，也是新模式生存和發(fā)展的動(dòng)力源。

經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，我鎮(zhèn)機(jī)關(guān)“部門歸檔”模式運(yùn)行日趨成熟，檔案工作機(jī)制創(chuàng)新顯出巨大功效。具體表現(xiàn)為：

一是各部門檔案意識(shí)顯著提高。歸檔工作成為各部門的任務(wù)，檔案依法管理的要求、責(zé)任落實(shí)到各部門負(fù)責(zé)人、各兼職檔案員身上，各部門與檔案室形成了緊密關(guān)聯(lián)，在日常工作中十分重視文件材料形成的規(guī)范，保證應(yīng)歸檔文件的質(zhì)量。各部門主動(dòng)利用檔案解決工作難題，提高工作效率的意識(shí)也得到加強(qiáng)。全機(jī)關(guān)檔案意識(shí)得到前所未有的提高，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)應(yīng)歸檔文件材料少、雜、差的局面得到明顯改觀。檔案工作推進(jìn)了機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)和效能建設(shè)。

二是應(yīng)歸檔文件材料的收集齊全度大幅提高。部門歸檔方式使文件形成與整理編目主體達(dá)成統(tǒng)一，鎮(zhèn)機(jī)關(guān)文件材料歸檔齊全度全面提升；以前會(huì)議材料歸檔成套性差，統(tǒng)計(jì)表不全，調(diào)查報(bào)告、合同協(xié)議不歸檔的情況得到有效控制。

三是機(jī)關(guān)檔案歸檔質(zhì)量總體提升。部門歸檔實(shí)施以后，歸檔文件材料存在的文件格式不規(guī)范、歸檔用復(fù)制件、文件排序錯(cuò)亂、檔案價(jià)值鑒定不準(zhǔn)等常見問題大幅減少。例如以前很難歸檔的“農(nóng)戶建房材料”，實(shí)施部門歸檔后建房中的審批、建設(shè)許可證、設(shè)計(jì)圖、四鄰協(xié)議等文件材料做到了格式規(guī)范、簽署完備、排列有序，歸檔質(zhì)量顯著提高。2009年在市檔案局組織的“檔案監(jiān)審”中，取得了文書檔案歸檔完整率100%、準(zhǔn)確率99.8%的優(yōu)異成績(jī)。

四是機(jī)關(guān)檔案工作業(yè)務(wù)水平得到全面推進(jìn)。部門歸檔方法不僅促進(jìn)了機(jī)關(guān)檔案歸檔質(zhì)量，更重要的是建立了一個(gè)健康的工作機(jī)制，使檔案室有更多的力量去提升整體水平，全機(jī)關(guān)的集中管理程度得到提高，文書檔案以外的紀(jì)檢監(jiān)察檔案、基建檔案、會(huì)計(jì)檔案、特殊載體檔案等都得到了科學(xué)歸檔，鎮(zhèn)屬“關(guān)、停、并”企業(yè)檔案得到接收，到2011年11月底，庫(kù)藏檔案量達(dá)32057卷/37787件。機(jī)關(guān)檔案數(shù)字化程度達(dá)到新高度，編研成果不斷推出，檔案利用成效顯著提升。2006年12月，虞山鎮(zhèn)檔案工作在全省首個(gè)達(dá)到省五星標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過五年的發(fā)展提高，2011年底不僅通過了五星標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)查驗(yàn)收，一個(gè)現(xiàn)代化的虞山鎮(zhèn)檔案館也建成開館。

我鎮(zhèn)多年來的實(shí)踐證明，“部門歸檔”是針對(duì)當(dāng)下內(nèi)部機(jī)構(gòu)復(fù)雜性、工作綜合性強(qiáng)的鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行之有效的歸檔方法，是一種現(xiàn)代高效的鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案歸檔范式，也是全面提升鎮(zhèn)檔案工作效能，推進(jìn)鎮(zhèn)檔案館建設(shè)的重要抓手。