市場經(jīng)濟條件下政府與市場的關(guān)系

高尚全

歷史和現(xiàn)實已經(jīng)證明，“好的市場經(jīng)濟”一定是與有限政府和責(zé)任政府相聯(lián)系；經(jīng)濟體制改革要順利推進，必須加快政府改革。

在當下中國，政府改革尤其具有特殊意義，它既聯(lián)接經(jīng)濟體制改革，又聯(lián)接社會體制改革和政治體制改革，處于改革的中心環(huán)節(jié)。以政府改革為突破口，可以帶動全面改革，包括經(jīng)濟體制改革、社會體制改革、文化體制改革、教育體制改革乃至政治體制改革。

2020年的目標有兩個：一是建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，二是要建立惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。還有不到九年時間了，怎么實現(xiàn)這兩個宏偉目標？我們必須有緊迫感，真正拿出更大的決心和勇氣推進改革，同時要加強改革的頂層設(shè)計，不然有落空的危險！

我國雖然初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)濟運行市場化的基礎(chǔ)已經(jīng)確立，但計劃經(jīng)濟的思維和管理方式仍然在現(xiàn)實中存在一定“市場”。現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制是不排斥政府干預(yù)的體制，這一點很容易成為復(fù)歸或強化舊體制的根據(jù)。因此，改革的成功與否，關(guān)鍵在于能否處理好政府與市場的關(guān)系。

一、在計劃經(jīng)濟條件下沒有市場，只有政府與企業(yè)的關(guān)系

我們過去認為社會主義就是國有化，計劃經(jīng)濟是社會主義制度的基本特征，所以長期執(zhí)行計劃經(jīng)濟。在計劃經(jīng)濟時代，政府和人民這兩個主體錯位了，是把國家作為創(chuàng)造財富的主體，把老百姓即納稅人的錢集中起來，然后通過財政投入到各行各業(yè)，認為這就是搞社會主義，認為國有的比重越高就越是社會主義。人民和企業(yè)是被動的，是“你要我干，我就干”，是國家制訂計劃，大家來執(zhí)行。中央和地方政府的經(jīng)濟部門直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，單純依靠行政手段和指令性計劃來管理經(jīng)濟，企業(yè)失去了自主權(quán)和活力，不是商品生產(chǎn)、價格規(guī)律和市場在起作用，結(jié)果宏觀經(jīng)濟決策沒搞好，微觀經(jīng)濟活動又管得死，使企業(yè)缺乏競爭力和應(yīng)變能力，使社會主義經(jīng)濟失去了活力，嚴重束縛了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。

1978年以前我們也搞過改革，但是沒有找對方向，沒有對計劃經(jīng)濟進行改革。計劃經(jīng)濟一個基本特征就是“統(tǒng)”，通過中央部門來搞集中統(tǒng)一的經(jīng)濟，結(jié)果是一統(tǒng)就死。1978年實行改革開放后，就開始在計劃經(jīng)濟的基礎(chǔ)上逐步實行市場調(diào)節(jié)，所以我們十二大提出了計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔。為什么提計劃經(jīng)濟為主，因為當時認為計劃經(jīng)濟作為基本經(jīng)濟支柱必須要堅持，不能動搖。到了十四屆三中全會覺得沒有商品經(jīng)濟不行了，就提出了“有計劃的商品經(jīng)濟”。但是還是有爭論，有的說，有計劃的商品經(jīng)濟主要是強調(diào)“有計劃”，不是指商品經(jīng)濟，應(yīng)該加強國家配置資源的作用。到了十三大提出來，“國家調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)，計劃和市場是內(nèi)在統(tǒng)一的”，又進了一步。但是90年代初又回潮了，有些人開始批判市場化改革的方向，認為不是搞社會主義，是資本主義的。最后小平同志到南方談話，講到計劃和市場不是社會主義的本質(zhì)屬性，是方法和手段，社會主義也應(yīng)當可以搞市場經(jīng)濟。于是黨的十四大就明確提出來，我們改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。經(jīng)過了這么多年才明確改革的方向，這是不容易的，所以我們不能動搖。

二、在改革探索中逐步認識市場和政府的作用

從現(xiàn)實來講，實踐證明我們搞市場化改革的方向是完全正確的。為什么今天中國有那么大變化，三十年來，我們的經(jīng)濟社會發(fā)展取得了輝煌的成就。這些變化就是改革開放帶來的，就是市場化改革帶來的，是讓市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用帶來的。

但在推進社會主義市場經(jīng)濟的過程中，我們也逐步認識到了市場不是萬能的，要將市場經(jīng)濟與政府監(jiān)管有機結(jié)合。市場也有失靈的時候，也有失靈的地方。我們搞市場經(jīng)濟必須要加強政府的監(jiān)管，沒有一個嚴格的政府監(jiān)管，不可能是一個完善的市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟跟政府監(jiān)管必須是有機統(tǒng)一的。必要的政府干預(yù)是應(yīng)該的。但是不能說主要是政府干預(yù)，不能主要靠行政的辦法調(diào)節(jié)經(jīng)濟，配置資源。社會主義市場經(jīng)濟概念是我們黨從十四大、十五大、一直到十六屆三中全會，經(jīng)過反復(fù)的爭論才確定的。十四大的時候提出來，“社會主義市場經(jīng)濟就是在社會主義國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用”；到十五大是“在國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用”，“社會主義”四個字去掉了；到十六屆三中全會時表述為“更加充分地發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用”。為什么有這個變化？就說明一方面宏觀調(diào)控很重要，但是不是一個前提條件，不是任何時候、任何情況都要宏觀調(diào)控。有的認為計劃手段就是宏觀調(diào)控，但我認為宏觀調(diào)控主要還是要用經(jīng)濟的手段、法律的手段。政府的干預(yù)，政府的作用必須發(fā)揮，但是不能夠干預(yù)微觀經(jīng)濟的東西。有人說市場化過了頭了，因此要加強政府的行政管控。我們的要素市場到位了嗎？我們的行政壟斷行業(yè)打破了嗎？還沒有，還需要加強市場化的改革。現(xiàn)在我們總體上說不是市場化過了頭，而是市場化還不足的問題。所以必須毫不動搖的堅持市場化改革的方向。

三、政府職能的缺位、錯位、越位

近些年來，盡管在走向市場經(jīng)濟的過程中，政府職能已經(jīng)發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，但這種轉(zhuǎn)變還僅僅是初步的，甚至在有些方面是滯后的。政府在不同程度上充當了市場中一個重要的競爭主體的角色。目前經(jīng)濟生活中出現(xiàn)的無序競爭乃至惡性競爭現(xiàn)象，其背后或多或少有著政府競爭的影子。政府過多介入市場的微觀層面，就難以站在全局的立場上實行全面統(tǒng)籌，就難免會削弱其宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能，甚至導(dǎo)致某些管理職能的扭曲。

在改革與發(fā)展中出現(xiàn)的一些深層次的矛盾和問題。是市場不足呢？還是市場失靈呢？我認為，主要還是市場不足，改革不到位。政府和市場的關(guān)系沒有擺正。主要表現(xiàn)在：一是“越位”。政府管了不少本來應(yīng)由市場或企業(yè)管的事情，本來應(yīng)該當“裁判員”的，它去當了“運動員”。二是“缺位”。政府本來應(yīng)當有服務(wù)功能，搞好公共服務(wù)，提供公共產(chǎn)品。服務(wù)是沒有什么權(quán)，也沒有什么利的，所以往往不愿意干。它愿意干審批，因為有權(quán)也有利。三是“錯位”。擴大就業(yè)渠道，創(chuàng)造就業(yè)機會，理應(yīng)是政府的職責(zé)，但有的政府部門卻分片包干企業(yè)，直接管理企業(yè)的下崗分流，至于投資主體錯位的現(xiàn)象也不少。

出路是什么？出路就是“讓位”。市場和企業(yè)能做而且政府不容易做好的事，政府應(yīng)該讓位于市場。總之，要牢固樹立人民是創(chuàng)造財富的主人，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體的理念，樹立群眾的主體地位，樹立“凡是法律不禁止，大家都可以干”的理念。有了這樣的理念，政府就容易轉(zhuǎn)變職能，百姓就會有更大更多的創(chuàng)新空間。雖然部分審批還有必要，但大量的審批應(yīng)撤除，讓市場去調(diào)整，讓群眾去創(chuàng)業(yè)。而政府必須依法行政，不能有隨意性，要成為有限政府、服務(wù)型政府。

四、如何正確理解宏觀調(diào)控

第一，如何理解宏觀調(diào)控。我感覺到有三點值得我們研究：一種說法，“目前進行的宏觀調(diào)控，是我國改革開放以來第X次調(diào)控”，把宏觀調(diào)控作為一種運動，好像除了這幾次以外其他時間就沒有什么宏觀調(diào)控了；另一種看法，認為宏觀調(diào)控就是砍項目，就是剎車；還有一種，把宏觀調(diào)控跟改革對立起來的，好像要宏觀調(diào)控就不要搞改革。我覺得以上三種都是對宏觀調(diào)控的一種誤解。首先，宏觀調(diào)控是市場經(jīng)濟的一個重要的內(nèi)容，我們要完善社會主義市場經(jīng)濟體制，必須要完善宏觀調(diào)控體系，經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的深層次矛盾必須通過改革來解決，因此不應(yīng)該把它和改革對立起來。應(yīng)該通過宏觀調(diào)控來深化改革，來完善社會主義市場經(jīng)濟體制，不是一調(diào)控就不要改革了。其次，宏觀調(diào)控是一項經(jīng)常性的任務(wù)，要不斷進行的，不能把它作為一種突擊運動，靠行政手段為主的運動是不能解決經(jīng)濟運行中的矛盾的。第三，宏觀調(diào)控不能搞一刀切，經(jīng)濟運行中有投資過熱的領(lǐng)域，也有不熱的領(lǐng)域，因此要根據(jù)不同的情況，該抑制的就抑制，該發(fā)展的就發(fā)展，該緊的地方緊，該松的地方松，不搞急剎車，不搞一刀切，宏觀調(diào)控的目的是促進經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，要從源頭上來改善政府宏觀調(diào)控的水平。源頭上就是我們原來講的對市場經(jīng)濟的含義，應(yīng)當與時俱進，原來的提法就是“市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性的作用”。這樣，把國家宏觀調(diào)控作為一個前提條件，好像配置資源的主體是政府而不是市場；好像資源配置在政府作用下發(fā)揮市場的作用，而不是資源在市場配置的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的作用。因此，必須從源頭上完善宏觀調(diào)控。

第三，宏觀調(diào)控要更多地運用間接調(diào)控，盡可能少用行政手段。政府如何改革宏觀調(diào)控方式、提高宏觀調(diào)控的有效性，是當前和今后必須解決的重大問題。一是隨著改革的深化，我國經(jīng)濟的市場化程度已經(jīng)較高，傳統(tǒng)的行政方式進行調(diào)控所起的作用不會很大。二是長期以來由于計劃經(jīng)濟體制所產(chǎn)生的主要是總需求膨脹的傾向，現(xiàn)在已經(jīng)讓位給由于市場經(jīng)濟體制所產(chǎn)生的供給過剩傾向。這就是說宏觀調(diào)控的背景和基礎(chǔ)發(fā)生了變化。因此，調(diào)控方式必應(yīng)發(fā)生變化。三是依靠行政審批制度和管制來加強宏觀調(diào)控，容易造成權(quán)錢交易，容易抬高企業(yè)的準入門檻，造成某些行業(yè)的人為壟斷，提高某些行業(yè)的利潤。管制越嚴，利潤越高，地方的積極性就越高。四是行政手段容易加大改革和發(fā)展成本。因此，要盡量少用行政手段。

五、如何正確發(fā)揮政府的作用

第一，政府在市場經(jīng)濟條件下要堅持科學(xué)發(fā)展觀。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，發(fā)展不限于經(jīng)濟范疇，提高人民物質(zhì)文化生活水平、普遍實現(xiàn)社會公正、制度文明與社會進步相適應(yīng)，都將成為發(fā)展的重要內(nèi)涵。因此，政府職能轉(zhuǎn)變不僅是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的制度前提，而且必然要求進一步調(diào)整政府與市場、政府與公民、政府與社會的關(guān)系。

要進一步調(diào)整政府與市場的關(guān)系，就必須明確政府與市場的邊界。必須認識到，經(jīng)濟發(fā)展的主體力量在市場，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來，主要通過保護市場主體的合法權(quán)益和公平競爭，激發(fā)社會成員創(chuàng)造財富的積極性，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。加快政府職能轉(zhuǎn)變，才能真正貫徹科學(xué)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展。

堅持科學(xué)發(fā)展觀，還要求正確處理好集中與分散決策的關(guān)系。改革開放以來，傳統(tǒng)體制高度集中的弊端雖然被認識，但集中體制“能辦大事”的認識誤區(qū)依然影響深遠。而科學(xué)決策和執(zhí)行存在多種約束條件，如信息對稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標是多重還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負面影響不小。市場經(jīng)濟客觀上要求分散決策，政府存在很強的“集中偏好”，就難于根據(jù)走向市場經(jīng)濟的實際進程切實轉(zhuǎn)變職能，反而會把不適當?shù)臎Q策“強加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

第二，要充分認識轉(zhuǎn)軌時期政府主導(dǎo)型經(jīng)濟的特殊性。政府與市場必須分野，但與成熟市場經(jīng)濟國家的政府相比，轉(zhuǎn)軌國家的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能，政府對經(jīng)濟的干預(yù)因此是不可避免的。對一個轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟體來說，更需要論證的是：政府的哪些干預(yù)是現(xiàn)階段必須但長遠是要“退出”的，哪些干預(yù)無論現(xiàn)階段還是長遠都要“退出”，哪些干預(yù)現(xiàn)階段很“弱”而長遠是需要加強的，哪些干預(yù)是現(xiàn)階段和長遠都是必須的。只有回答了這些問題，才能真正解釋和處理好轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中政府和市場的關(guān)系。

轉(zhuǎn)軌國家的政府與市場關(guān)系，遠不像成熟市場經(jīng)濟國家那樣基本“定型”，而是一個市場關(guān)系逐步發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動過程。但只要走向市場經(jīng)濟，就必須確立市場機制在資源配置方面的基礎(chǔ)地位，這是市場經(jīng)濟的基本特征。在從高度集中的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的這個歷史背景下，市場經(jīng)濟發(fā)育不成熟是必然的。現(xiàn)實中的諸多矛盾更主要的是由于市場經(jīng)濟不成熟、市場機制作用不充分所致，并非所謂的市場機制“缺陷”。“權(quán)錢交易”和公共領(lǐng)域的“缺失”恰恰是市場經(jīng)濟不成熟的表現(xiàn)，是市場“邊界”不清的結(jié)果，不能作為指責(zé)市場經(jīng)濟或市場機制的依據(jù)。問題的癥結(jié)在于，在處理政府與市場的關(guān)系方面，究竟是強化政府職能轉(zhuǎn)變，讓市場競爭和資源配置更充分地發(fā)揮基礎(chǔ)作用，還是強化政府對經(jīng)濟的直接控制力，這是根本方向問題。這個問題搞不清或方向反了，不僅無法最終確立和完善市場經(jīng)濟新體制，而且會對中國經(jīng)濟增長的可持續(xù)和穩(wěn)定形成重大障礙。

總之，歷史和現(xiàn)實已經(jīng)證明，“好的市場經(jīng)濟”一定是與有限政府和責(zé)任政府相聯(lián)系；經(jīng)濟體制改革要順利推進，必須加快政府改革。在當下中國，政府改革尤其具有特殊意義，它既聯(lián)接經(jīng)濟體制改革，又聯(lián)接社會體制改革和政治體制改革，處于改革的中心環(huán)節(jié)。以政府改革為突破口，可以帶動全面改革，包括經(jīng)濟體制改革、社會體制改革、文化體制改革、教育體制改革乃至政治體制改革。

（作者系原國家經(jīng)濟體制改革委員會副主任、中國經(jīng)濟體制改革研究會名譽會長）