加快法治國家建設 提高執法人員素質

李星洲

WTO要求的是以規則為基礎的市場經濟，而市場經濟的本質就是法制經濟。所以，中國加入WTO將加快法制建設現代化的進程，實現真正意義上的從人治社會向現代的法治社會轉型。“公開、公平、公正”是WTO的基石，也是法治社會最高原則的體現。但是，目前我們的執法人員離“公開、公平、公正”執法的要求差距較遠。因此，加入WTO對我國走向法治社會中的執法人員道德素質造成巨大的挑戰。為了更好地應對人世的挑戰，筆者認為，應該先正確分析執法人員道德素質不適應加入WTO的現狀，指出存在問題，找出不適應的原因和影響，然后再論證應對入世挑戰所采取的對策，并進一步闡述對策中的理論創新。

一、加入WTO對我國執法人員道德素質的挑戰

（一）我國執法人員道德素質不適應加入WTO的現狀

主要存在以下五個方面的問題：

1、執法人員普遍沒有形成現代的法治觀念

首先，沒有形成職權法定觀念，也就是說由法律規定執法人員職權行使的權限范圍、方式和程度必須履行、不得越權履行，更不得濫用職權。第二，沒有樹立不得為自己設定權力和免除義務的觀念。第三、沒有確立無法律依據不得為他人設定義務的觀念。第四，沒有確立除法律特別授權，不得享有行政執法終局裁決權的觀念。第五，沒有樹立權利與義務統一的觀念。這個觀念是法治有別于人治、法律不同于政策的最重要的觀念。

2、執法人員的法治意識普遍不強

執法人員由于受幾千年“人治”傳統的影響，再加上執法體制存在問題，造成法治意識不強，在執法過程中一是習慣按政策（紅頭文件）辦事，不重視依據法律行事；二是只重視對上級負責，不重視對法律負責；三是寧可違法，也不敢違背領導旨意。其結果必然是服務意識不強，服務質量不高，甚至在執法中常有“權大于法”、“情大于法”、“私大于法”的事件發生。

3、執法人員的“官本位”思想根深蒂固

部分執法人員思想觀念陳舊，習慣用傳統思維看待人世的新形勢，對市場經濟、WTO知識知之不深，存在嚴重的官本位思想。他們普遍缺少參與社會流動的意識，不愿意放棄職位走出機關大門從事其他職業。在執法人員心目中，職位、級別也自然成為地位象征、能力的體現，受到競相追逐，這又反過來成為滋生“跑官、要官”、“吏治腐敗”的土壤。

4、執法人員在執法中常見的違法與不當

公開、公平和公正是WTO最根本的原則，但是，由于執法管理體制的原因，嚴格、公正、文明執法的要求還未完全規范執法人員的執法行為。執法人員由于道德素質偏低，在具體執法中缺乏公開意識，透明度不夠，未能向公眾公開辦事程度和辦事結果，未能自覺接受新聞媒體曝光，未能自覺接受社會監督。結果造成執法中常見違法與不當的情況：一是執法失職，沒有履行或拖延履行法定職責；二是執法越權，超越自己的管轄權和自由裁量權；三是執法濫用職權，以權謀私；四是證據不足情況下而作出的具體執法行為；五是執法里有適用法律、法規錯誤；六是違反法定程序，而出現的步驟違法和方式違法；七是執法侵權、執法不當或處罰顯失公正。

5、目前我國執法人員道德素質主要存在問題

首先是政風政紀方面存在道德素質的突出問題：一是以政容風紀不整為特征的內務不統一、作風稀拉等比較普遍。表現在著裝不整潔，行為不文明，語言粗俗，甚至打罵群眾。二是以作風不純為特征的形式主義、官僚主義嚴重。表現在只做表面文章，報喜不報憂，鋪張浪費，講究排場。三是以宗旨觀念淡化為特征的特權思想等問題比較突出。表現在執法中吃拿卡要。四是以執法隨意性為特征的執法不嚴、執法不公。表現在變相亂收費、亂罰款、亂攤派；辦人情案、關系案、金錢案；為罪犯當“保護傘”，導致貪污受賄等現象發生。

其次是思想道德品質方面存在的顯著問題：一是口是心非，言行不一；二是只講待遇，不講奉獻；三是個人主義呈膨脹趨勢，缺乏團隊協作精神；四是以言代法，以權代法。

（二）我國執法人員的道德素質不適應加入WTO的原因及影響

主要原因有幾個方面

1、 歷史原因

執法人員道德素質不適應人世是有歷史原因的，因為中國人在長期的專制人治統治下形成的封建制觀念影響很深，對法律持特有的看法。主要表現在：第一，輕視法律。在許多中國人看來，法律與他們似乎沒有多大關系，對制定些什么法律，并不感興趣，遠離法律是一種理想境界。第二，法就是刑。在人們的觀念中，法律的職能就是鎮壓；對法律的調整和保護作用缺少認識。第三，權比法大。在人們的法律意識里，法受權力支配，看不到法律對權力的制約作用。第四，權利意識淡薄。人們只知道法律是規定并強制人們履行義務的。卻不知道它還有保護權利的功能。第五，鄙視訴訟。老百姓對“打官司”有一種本能的憎惡感和恐懼感，認為凡是打“官司”的人，多少都有些問題。

2、 現實原因

造成執法人員道德素質不適應入世的現實原因是多方面的。目前我們的執法體制存在弊端，難以滿足人們的法律期望值。例如，法院的獨立審判權難以行使，對那些有法不依、執法不嚴、徇私枉法、吃拿卡要、貪污受賄的現象缺乏制約、查處的手段和力度。我國司法實踐中，訴訟缺乏公正性，“打官司就是打關系”成為人們對訴訟的一種理解。法律效率的低下，體現在打贏官司也難以執行，勝訴判決書成了“法律白條”。這些使得人們對法律產生懷疑和缺乏信心。此外，我們立法、司法、執法只是重實體而輕程序的實際做法也嚴重地損害了法律的效率、公正和權威。

3、執法人員本身的原因

第一，在執法人員中，封建傳統文化的負面影響還有很大的市場，輕法、厭訴，人情大于王法，官本位、特權思想、人治觀念及人身依附的奴性思想還廣泛存在，整體法律意識水平不高。

第二，隨著改革開放利益格局的變化和不良社會思潮的涌人，部分執法人員道德堤防崩潰；拜金主義、享樂主義泛濫；以權謀私、貪污受賄愈演愈烈。

第三，我們對執法人員道德素質沒有給予足夠的重視。首先把關不嚴，讓一些道德素質差的人混進執法隊伍；其次素質培養不夠，許多執法人員是憑經驗進行執法的；再次監管不嚴，一些執法人員違法亂紀沒有受到應有的制裁。

4、行政體制原因

由于我國現行體制不適應WTO要求，這是造成執法人員道德素質不適應WTO要求的直接原因。因此，必須改革現行的行政體制，建設法治政府。

首先，要建立有限權力政府，建立法律規范行政權、人大監督行政權、司法審查行政權的權力制約體制。其次，要建立遵循正當程度政府。做到公民與行政機關平等、政務公開、行政執法公平公正。再次，要建立責任政府。實現公民從義務本位向權力本位、政府部門從權力本位向義務本位的轉變，要建立政治責任制度、行政責任制度、法律責任制度、道義責任制度。

5、執法人員道德素質不適應加入WTO要求所造成的影響

（1）影響整個社會的精神文明建設

執法人員是國家法律的執行者，他們的工作體現著黨的宗旨、政權的性質和法律的尊嚴，一言一行都代表著黨的政府的形象。執法人員在執法過程中所表現出來的道德素質，在整個社會道德體系中處于主導地位，很大種程度上代表和直接影響著整個社會的穩定。

其實，執法者的道德素質決定著執法者的形象，執法者形象又直接影響著社會公眾的心理。另外，執法者的道德水準還決定著嚴格執法還是貪贓枉法。總之，執法者的道德素質的確會影響整個社會的精神文明建設，所以，我們必須努力提高執法者的道德素質，使他們都成為職業道德的楷模，并通過他們的道德垂范和表率作用，影響社會公眾，促進社會風氣的好轉。

（2）影響我國走向法治社會的進程

加WTO就意味著中國開始走向法治社會。在走向法治社會的進程中，誰在首先從事法治工作呢？是國家公務員，是司法人員，是一切依法行政工作人員。他們是執法者，不是機器，他們有自己對法律的理解、有自己的價值和對社會的認識，他們這些道德素質必然反映到他們執法過的過程中。更重要的是，幾乎所有的法律都會保留出自由裁量的余地，以適應多變的社會現實。自由裁量權的行使使執法者的地位和作用顯得尤為突出。老百姓對法律的認識和評價須很大程度上是從執法者的行為中獲得的，如果執法者的道德素質差，權力行使不規范，以權謀私，就會損害老百姓利益，造成市場混亂，阻礙經濟發展，嚴重影響社會法治化。

總而言之，執法者的道德素質和執法活動效果可以說直接決定著法律的命運，有了完備、良好的法律只是一個社會可能實現法治的前提，更重要的是執法人員執法活動效果好。在這個意義上說：執法人員的道德素質將直接影響中國走向法治社會的進程。

二、提高我國執法人員道德素質的對策與措施

（一）應對加入WTO提高我國執法人員道德素質的理論創新

l、建設能提高執法人員道德素質的法治文化

建設社會主義法治國家的過程，歸根到底，是國民特別是執法人員道德素質為基礎的法治意識根本轉變的過程。從終極意義上說，取決于以人的法治意識為核心的法治文化。而建設好法治文化，不僅有利于維護適應WTO要求的市場秩序，而且有利于提高公民特別是執法人員形成誠信、平等、公平、公正等新的市場道德觀念。

法治是一種理性的法律精神，能提高執法人員道德素質的法治文化精神應包括：(1)法律至高無上，法大于權。(2)善法之治應公平地分配各種利益。(3)法律適用不承認個別情況，只承認普遍規則的效力，即無差別適應。(4)制約權力，濫用權力應當受到追究。(5)公民權利是基本的，應占立法、執法和司法的各個環節的主導地位、即權利本位。(6)正當程序是實行法治的關鍵。

2、樹立公民特別是執法人員對法律信仰的道德大廈

權利是法的核心，沒有對權利的要求，也產生不了對法律的渴望。權利意識與法律信仰是一種互動的關系，權利意識的增強導致對法律的認知，有利于人們法律信仰的生長；反之，對法律的信仰也必將推動人們權利意識的擴張，從而又推動法律意識的增強，因此，立法部門必須由注重群體權利的保護轉到對公民個體權利保護的軌道上來，從此不斷強化公民的權利意識和法律權威信念，以內心的原動力撐起法律信仰的道德大廈。

增強執法人員的守法觀念，是法律尊嚴得以維護的重要保障，也是培養公民法律信仰的有效保證。如果執法者知法又犯法，就會損害公民的利益，動搖法律信仰道德大廈的根基。

3、 建立一種能提高執法人員道德素質的法律與道德的關系

第一，法律必須以道德為基礎。道德是人們心中衡量是非的準則，是對人們行為的內在制約的引導，是社會和諧有序的第一道屏障。失去了道德基礎，法律勢必蛻變為立法者的執法的專橫任意。我們需要的是良法，是體現公平和正義、體現道德準則、符合WTO要求的法，是社會公從能夠接受并能從內心產生共鳴的法。第二，法律和道德必須相對分離。法律要以道德為基礎，但絕不是道德的附庸。第三，法律就當成為主要的社會調整手段。第四，執法人員的道德素質建設必須納入法制軌道。第五，社會主義道德和社會主義法律必須相互配合、協調發展。

（二）應對加入WTO提高人國執法人員道德素質的具體對策

1、提高執法人員道德素質必須以“三個代表”重要思想為指導

我們要培養一支具有“政治堅定、忠于國家、勤政為民、依法行政、務實創新、清正廉潔、團結協作、品行端正”的合格執法人員隊伍，就心須以“三個代表”重要思想為指導，加強對執法人員的行為規范教育和實踐。執法人員實踐“三個代表”，就是實踐全心全意為人民服務的宗旨，立黨為公，執法為民。堅定建設中國特色社會主義理論信念。這樣才能培養具有公仆意識、廉潔、勤政、高道德素質、專業化的執法人員隊伍。

2、執法人員的職業道德需要法律化

執法人員職業道德是其執法中應該遵守的行為準則。由于執法者具有雙重身份，因此“愛崗敬業、誠實守信、辦事公道、服務群眾和奉獻社會”的公民職業道德也是執法人員的重要內容。而執法人員職業道德的核心內容應該是：忠于職守、清正廉潔、辦事公道、服務社會、．甘于奉獻。

以上對執法人員職業道德雖然進行了規范。但是，道德規范不同于法律條文，它是一種自我約束。法律制約具有強制性，是一種硬約束。為了適應WTO要求，提高執法人員的道德素質，必須進行執法者職業道德的立法，使其法律化。這樣才能確保執法者職業道德規范實施，確保《行政訴論法》《國家賠償法》的實施。

3、建立能提高執法人員道德素質的監督制約機制

我國對權力的制約問題非常敏感，這是歷史和現實的原因造成。其實，凡是實行法治的國家，必然存在權力制約；凡是成熟的法治社會，人民的權利定會得到更大的保障。

目前執法監督存在著缺陷：一是只注重從上至下的監督，忽視平行監督和自下而上的監督。結果導致欺上瞞下；二是監督者受被監督者領導，結果造成“虛位”無力監督，而且監督只注重違法違紀監督，不注重決策監督，決策失誤不負責任；三是注重事后監督，忽視事前與事中監督。

以上諸問題的解決，必須建立一種能提高執法人員道德素質的監督制約機制；首先要處理人大、政府和司法機關之間的關系，權力機關要真正有權，實行議員專業化與職業化，司法機關要獨立，其人事權、財權要從行政手中獨立出來。其次要發揮政黨、社會對國家機關的監督。中國共產黨是執政黨，要建立一種的黨政策向法律轉化的機制，其他政黨是參政黨；可以建立一種黨派議案提案制。再次，改革政府政管理體制，建立公共行政管理體制，讓公民參與公共行政管理全程。

總之，這種機制必須以制約為取向進行改革建設，這樣才會根本上解決許多解決不了的執法監督問題。

4、要提高執法人員道德素質就必須構建適應WTO要求的現代化政府體制。

我們的執法人員之所以不適應參加WTO的要求，是因為執法人員長期在計劃經濟下的政府行政管理體制里進行執法工作，執法人員習慣了“紅頭文件精神”和按傳統方法開展執法活動。因此，要改變這種狀況，應在以下“九化”上實現政府體制的改革與創新。

一是行政理念現代化，樹立和強化法治理念、平等理念、公民理念、科學理念和效能理念；二是行政管理法治化，以在體制上實現與WTO順利接軌，做到健全行政法律規體系，實現行政機構設置法定化；三是行政決策科學化，做到健全科學決策體制，完善科學決策程序；四是政務活動公開化，做到公開政府的決策、法規、行政標準、辦事程序、辦事結果；五是行政運作效率化，徹底改革行政審批制度，完善政府績效考核機制；六是組織結構合理化；七是管理手段信息化；八是政府人員職業化；九是政府形象兼潔化。

通過構建適應WTO要求的現代化政府體制，才能從根本上逐步改變執法人員道德素質不適應加入WTO要求的狀況。

法律是社會的基石，法治是人類文明和進步的象征。加入WTO是中國走向真正意義上的現代的法治社會的開始。只要我們沉著應付加入WTO所帶來的挑戰，采取科學的正確的對策，真正提高執法人員的道德素質和執法水平，就一定能加快走向成熟的法治社會進程。

（作者系中國管理科學研究院研究員、燕趙法律專家服務中心專家）