新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中集體建設(shè)用地有效利用問題淺析

□ 崔留森 邵麗 陳金庫

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中集體建設(shè)用地有效利用問題淺析

□ 崔留森 邵麗 陳金庫

加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄭州都市區(qū)，要以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以建設(shè)國家區(qū)域中心城市、形成中原經(jīng)濟(jì)區(qū)核心增長極為總目標(biāo)，以強(qiáng)市富民為中心任務(wù)，強(qiáng)調(diào)把城鎮(zhèn)化擺在更加突出的位置，力爭到2020年，實(shí)現(xiàn)建成區(qū)人口規(guī)模達(dá)到1500萬，建成區(qū)面積達(dá)到1000平方公里，全市生產(chǎn)總值達(dá)到2萬億元，經(jīng)濟(jì)總量占全省1/4的現(xiàn)代化大都市宏偉目標(biāo)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，民生福利指標(biāo)提高，幸福感增強(qiáng)。然而，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何保護(hù)好耕地、妥善安置好群眾、保護(hù)好農(nóng)民利益、集約高效利用好集體土地引發(fā)了諸多思考。

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題

（一）集體土地上集中安置房土地的確權(quán)登記發(fā)證問題

1.土地登記中用途、權(quán)屬性質(zhì)和使用權(quán)類型的確定。集體土地上集中安置房既不屬于城鎮(zhèn)住房，又不屬于農(nóng)村宅基地上的房屋。土地性質(zhì)是集體所有，土地用途是住宅用地，對照《土地利用現(xiàn)狀分類》的二級類，只有城鎮(zhèn)住宅用地和農(nóng)村宅基地兩種。集體土地使用權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)三種。集體土地的使用權(quán)類型有荒地拍賣、批準(zhǔn)撥用宅基地、批準(zhǔn)撥用企業(yè)用地、集體土地入股、聯(lián)營等。集體土地上集中安置房土地的用途、權(quán)屬性質(zhì)和使用權(quán)類型與現(xiàn)行規(guī)定都對照不上。

2.每宗土地都是共有共用的問題。《土地登記辦法》第五條規(guī)定，土地以宗地為單位進(jìn)行登記。宗地是指土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間。集體土地上集中安置房土地，不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地，每戶都有具體的封閉地塊可明確，而是在一個(gè)確定的范圍內(nèi)有多個(gè)權(quán)利人，且各個(gè)權(quán)利人之間無法明確劃分區(qū)間的界線，各個(gè)權(quán)利人不能單獨(dú)行使權(quán)利，這樣的地塊或空間，成為共有宗地或者共用宗地，只能共同共有或是按份共有。

3.土地變更登記問題。集體土地上集中安置房如何規(guī)范管理，是按宅基地上的房屋管理，還是按城鎮(zhèn)保障住房管理。實(shí)際上被安置農(nóng)民最關(guān)心的問題是安置房能否上市交易，包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，每戶房屋及分?jǐn)偟墓灿泄灿猛恋啬芊褶k理變更登記。

（二）征收環(huán)節(jié)存在的問題

1.規(guī)劃不銜接，發(fā)展空間小。因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃修編已基本結(jié)束，尤其是基本農(nóng)田已上報(bào)國土資源部，而新型城鎮(zhèn)化社區(qū)建設(shè)才剛剛啟動(dòng)，導(dǎo)致兩個(gè)規(guī)劃無法銜接。同時(shí)，由于我市基本農(nóng)田27.54萬公頃，基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)85%，個(gè)別地區(qū)保護(hù)率達(dá)96%以上，大多數(shù)新村選址不符合土地利用總體規(guī)劃，無法避讓基本農(nóng)田，發(fā)展空間有限，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的首要難題。

2.政策支持少，用地審批難。一是由于年度計(jì)劃和補(bǔ)充耕地指標(biāo)的限制，安置區(qū)占用新增建設(shè)用地報(bào)批困難，制約了“城中村”改造和合村并城工作的推進(jìn)。二是采用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式報(bào)批，受每年周轉(zhuǎn)指標(biāo)限制，周期較長，加大了安置區(qū)用地審批的難度。三是二次聽證程序復(fù)雜，補(bǔ)償方式過于單一。

3.拆遷成本高，復(fù)墾難度大。面對近幾年宅基地審批的收緊，群眾對建設(shè)新農(nóng)村的熱情比較高漲，但大多數(shù)沒有考慮整合“空心村”、復(fù)墾舊宅基地的問題，建新容易拆舊難。目前，拆舊成本較高，每戶達(dá)10萬~30萬元。如果沒有強(qiáng)大的資金支持，制訂合理的補(bǔ)償方案，很難做通農(nóng)戶思想工作，復(fù)墾難度很大。

（三）集體建設(shè)用地的有效利用問題

1.根據(jù)《河南省工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》要求：工業(yè)項(xiàng)目的容積率應(yīng)不小于0.7，建筑系數(shù)應(yīng)不低于30%。然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目中，容積率一般為0.2~0.5，建筑系數(shù)在20%左右，遠(yuǎn)低于國家要求的控制指標(biāo)，利用率低。

2.項(xiàng)目小、占地少、布局分散。其中，10畝以下建設(shè)用地占總量的42%，且普遍分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

3.“無證用地”、“違法用地”現(xiàn)象仍然存在。由于歷史的原因，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或村集體（也包括有些個(gè)人），在沒有立項(xiàng)、土地、規(guī)劃和房屋等合法手續(xù)的情況下長期使用著一些建設(shè)用地。下一步，因沒有合法手續(xù)，房屋將無法進(jìn)行翻建和改擴(kuò)建，擴(kuò)大再生產(chǎn)或招商引資也因?yàn)闆]有用地手續(xù)而無法實(shí)現(xiàn)。

4、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)客觀存在。近幾年，隨著城鎮(zhèn)國有土地使用制度的改革，城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值越來越顯現(xiàn)，交易活動(dòng)已暗中存在，具體表現(xiàn)在：（1）農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)變化；（3）因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使農(nóng)村土地承包權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；（4）近郊農(nóng)民的宅基地以出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動(dòng)。現(xiàn)實(shí)證明，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的這種轉(zhuǎn)移已普遍存在并且符合市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要。現(xiàn)行的土地法律和政策對于農(nóng)村集體土地使用制度特別是集體建設(shè)用地使用有較多限制，行政干預(yù)也多，但一味地禁止和限制而忽視客觀存在的實(shí)際要求，不但難收實(shí)效，而且對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不利。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨成熟的條件下，正視農(nóng)民集體土地所有權(quán)，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范的流轉(zhuǎn)途徑已迫在眉睫，需要在法律法規(guī)和政策制度方面予以創(chuàng)新。

二、有關(guān)對策及建議

（一）適時(shí)修訂規(guī)劃，拓寬發(fā)展空間

以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)先行先試為契機(jī)，對土地利用總體規(guī)劃適時(shí)修訂，結(jié)合基本農(nóng)田劃定工作的開展及第二次土地調(diào)查成果的運(yùn)用，對我市基本農(nóng)田進(jìn)行核減，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)拓寬發(fā)展空間。

（二）爭取先行試點(diǎn)，加快用地審批與部門溝通

一是每年為合村并城安置區(qū)建設(shè)預(yù)留一定的年度計(jì)劃指標(biāo)，城市規(guī)劃區(qū)之外的可以只進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用，不進(jìn)行征收。二是建議省廳對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目由鄭州市進(jìn)行審批，在確保耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高的前提下，可由縣（市、區(qū)）自行調(diào)整，合理布局，自求平衡。三是對集體土地上集中安置房土地的確權(quán)登記發(fā)證時(shí)，做好與房管部門的溝通協(xié)調(diào)，由房管部門先為集中安置房辦理房屋變更登記后，國土部門再為每戶辦理土地分割變更登記。

（三）建立交易平臺(tái)，引進(jìn)“地票”機(jī)制

學(xué)習(xí)借鑒成都地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)民的主體作用和市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，彰顯農(nóng)民土地資產(chǎn)的價(jià)值和權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“還權(quán)賦能”，構(gòu)建城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的機(jī)制。

一是完善農(nóng)村土地綜合整治制度。鼓勵(lì)各類資金參與農(nóng)村土地綜合整治，立項(xiàng)和節(jié)余指標(biāo)歸屬由村集體和農(nóng)戶自主決定。

二是完善建設(shè)用地指標(biāo)交易制度。在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，認(rèn)真做好跨行政區(qū)的土地利用規(guī)劃，在鄭州都市區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，可成立“鄭州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”，建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)，將通過土地綜合整治節(jié)約出來的建設(shè)用地在全鄭州市范圍內(nèi)進(jìn)行交易，將“地票”作為國有經(jīng)營性建設(shè)用地首次出讓的“準(zhǔn)入”條件。

（四）制度創(chuàng)新

我市《關(guān)于服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（征求意見稿）正在修訂中，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，對于用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等新增經(jīng)營性用地的，由市土地儲(chǔ)備中心委托評估單位對出讓土地進(jìn)行評估并出具《土地評估報(bào)告》，提出出讓建議價(jià)并向市局申請實(shí)施土地招拍掛；對于有已建成建筑物并已入住的“城中村”土地出讓，市政府召集相關(guān)單位，紀(jì)檢、監(jiān)察部門派人參加，共同討論此類土地公開出讓問題，市政府針對此類土地出讓形成正式文件后，各相關(guān)單位據(jù)此執(zhí)行；對于村集體群眾安置房可在村集體建設(shè)用地范圍內(nèi)建設(shè)，凡屬興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)的項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)可使用集體土地，其他建設(shè)項(xiàng)目需依法征收使用國有土地；對于在集體土地上安置的，按照“按份所有、自主自愿”的原則，參與合并的村（組）采取“分?jǐn)偘l(fā)證、土地互換、共同享有”的辦法進(jìn)行土地所有權(quán)確權(quán)，確保參與合并村（組）的合法土地權(quán)益。

（五）立法上的突破

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，廣東、湖南、河北、廣州、大連、蘇州、無錫、成都、昆明等省、市都以省長令、政府文件等不同形式，分別出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》，核心內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：一是使用權(quán)人的突破，經(jīng)土地所有權(quán)人同意，使用權(quán)人不局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，誰都可以用。二是符合規(guī)劃，符合產(chǎn)業(yè)政策。三是用途管制，房地產(chǎn)開發(fā)用地，禁止使用集體建設(shè)用地。四是保證農(nóng)民利益，收益完全由所有權(quán)人獲得。五是流轉(zhuǎn)形式有出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等，都必須依法登記。我市用地矛盾如此突出，也可以借鑒外省外地成功經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)《鄭州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》，優(yōu)化集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，使其有效利用起來，從而保障國有建設(shè)用地指標(biāo)，保護(hù)耕地。

（作者單位：鄭州市國土資源局）