論大中型灌區改革用水管理的方向

王艷

（陜西省寶雞峽管理局寶雞總站 陜西 寶雞 721000）

農業的基礎在水利，水利的基礎在灌區；灌區是水利的脊梁、農業的保障，而用水管理又是灌區的基礎性工作。用水管理不善，不僅所控制面積的灌溉難以保證，灌區管理單位自身經濟效益也無從著落。現以寶雞峽等大中型灌區為例，就灌區改革用水管理問題作以探討。

1 目前大中型灌區用水量逐年減少

我省現有大中型灌區，大多運行四、五十年以上。由于耕地面積逐年減少，水資源日趨短缺，加上工程失修、設施普遍老化等原因，實際有效灌溉面積逐年銳減。據有關統計資料顯示，多數大中型灌區年用水量較過去減少三分之一以上，有的減少一半甚至更多。用水減少所帶來的面積萎縮現象日趨嚴重。

如寶雞峽灌區，歷年灌溉引水量遞減趨勢為：

1972年～1980年，年均5.26億m3；

1981年～1990年，年均4.59億m3；

1991年～2000年，年均3.39億m3；

2001年～2010年，年均2.04億m3。

寶雞峽與塬上開灌前9年相比，之后每10年年均分別減少0.67、1.87和3.22億m3；其近10年年均灌溉引水量僅占開灌前9年平均值的38.8%。用水減少導致灌溉面積銳減參見表1。

2 用水量減少所帶來的突出問題

（1）農業比較效益降低。近年來，灌區農村隨著農業現代化程度的提高，以及種子革命、施肥增加、政府補貼等措施的推行，糧食產量穩中有升，但灌與未灌的差距依然很大。據筆者最近赴寶雞峽灌區實際調查，一般灌過一水的小麥畝產在550kg左右，而未灌的畝產僅為350kg左右；凡冬春各灌一水的小麥，畝產高達650kg左右，足見灌溉的重要性。

（2）灌區管理單位自身效益下降，連年虧損經營。據調查，受用水量銳減、面積萎縮等主客觀因素影響，陜西大中型灌區農業供水長期處于虧損狀態。2010年全省13個大中型灌區水管單位農業供水實際平均成本費用每立方米0.72元，加上按正常經營管理水平缺欠的費用開支，平均成本費用每立方米達到0.96元，扣除財政補助及固定資產折舊以后平均每立方米為0.61元，水費收入平均每立方米0.18元。按13個水管單位農業供水總量8.39億m3計算，2010年水費總收入1.49億元，收入占成本費用支出比重24.6%。水費收入僅夠水管單位向在職職工每人每月發放1236.20元工資，實際虧損額達4.55億元。加上按正常經營管理水平要求所缺欠的費用開支2.02億元，虧損額達到6.57億元。如將灌區供水最終環節末級渠系經營者虧損也計算進去，2010年13個大中型灌區農業供水虧損總額達到7.26億元，長期累計虧損額約在30億元左右。

表1 寶雞峽灌區歷年實灌面積變化表 單位：萬畝

3 灌區農灌用水量銳減原因分析

以寶雞峽灌區為例，可將其主要原因歸納為七個方面。

（1）水源嚴重不足，制約灌溉用水。近幾年渭河河源來水急劇減少，以林家村斷面為例，多年平均徑流量20.4億m3,目前僅有多年均值的二分之一。河源來水量大幅度減少，且時空分布不均，灌溉期平均流量僅為多年同期平均流量的10%～30%，使得用水關鍵期供水能力不足，灌溉保證率顯著降低，導致灌區下游及支、斗渠末梢區域無水可用，從而制約灌區經濟發展，影響管理單位自我生存。這是導致灌區用水量下滑的主要原因之一。

（2）有效面積減少，影響用水效益。隨著經濟社會的迅猛發展，城市化進程加快，各種建設性占地增加。從1991年～2007年15年間，因招商引資、開發區建設、城鎮建設、公路鐵路等交通設施及農村莊基地建設，使寶雞峽灌區有效灌溉面積減少20.86萬畝。這是造成用水量滑坡的另一重要原因。

（3）產業結構調整，灌溉次數減少。隨著農業產業結構的調整，灌區農作物種植結構比例發生了重大變化，糧經面積種植比例由過去的9∶1變為現在的7∶3。灌溉制度也相應發生變化，用水次數減少，致使用水量下降，農灌效益下滑。

（4）井灌發展較快，井渠爭地矛盾突出。寶雞峽灌區純井灌面積已從1991年的26萬畝增加到2007年的73萬畝，對渠灌市場沖擊力很大。

（5）資金投入不足，渠道輸水能力降低。目前寶雞峽干支渠輸水能力降低20%～30%，退水渠退水能力降低40%以上，部分機電設備老化，帶病運行。斗以下末級渠系工程老化失修，過水能力下降嚴重，不能正常發揮效益。

（6）管理體制不順，水價成本不到位。末級管水組織缺位，終端水價操作難度加大，用水管理無人組織，故而形成渠灌面積減少，效益下滑。

（7）自身管理粗放。用水管理缺乏創新精神，經營觀念落后，服務意識不強，工作不細、不實，與現代水利管理不相適應。

4 灌區用水管理改革的方向

目前我省國有灌區體制改革基本完成，推行管養分離政策后，灌區的經營狀況雖有所改善，但用水管理仍然是大頭，是灌區的重要支撐。只有把用水量促上去，灌區這步棋才會滿盤皆活。

（1）加大灌區節水改造力度，努力提高各級渠道輸水能力。加大灌區節水改造力度，對實現灌區節水，保證渠道運行安全，提高輸水能力，擴大灌溉面積，減輕農民負擔，提高自身效益有重要作用。因此，一定要制定科學的節水改造規劃，積極爭取財政資金予以改造，通過提升工程完好率來恢復輸水能力。

（2）重視末級渠系工程建設，加大末級渠系管理力度。末級渠系工程狀況差，管理人員不固定，業務素質低，是造成農灌效益下滑的不可忽視的重要原因。如何解決這一瓶頸，筆者認為：首先要建立起農灌末級服務組織，積極組建和完善以農民用水者協會為主要形式的專業化群管隊伍，填補末級渠系管理主體缺位，解決無人管的問題。二是公開、公平、公正地聘用有一定組織協調能力、水利專業技能，群眾信任、辦事干練，熱愛水利事業、年富力強的農民代表，參與協會管理，以完善自建自用自管的民主管水形式。三是建立由地方政府部門主抓、灌區專管機構業務指導的分區負責管理關系，有效實施對農民用水者協會組織及末級渠系管理，做到管得住、管得好，讓群眾滿意，讓管理順暢，讓政府放心。四是加大對末級渠系的改造力度，努力提高灌區末級渠系完好率，并把灌區末級渠系管理作為社會主義新農村建設、村民自治，村務公開、民主管理的重要內容，使灌區末級渠系管理體制走向長效化、制度化、規范化軌道。

（3）完善農灌水價管理機制，努力解決水價難題。澆地水費居高不下，一直困擾灌區，影響農民用水積極性。鑒于目前農村外出務工人員大量增加，灌區農村只有老弱孤寡留守田園，存在諸多實際問題，為此提出改革用水管理的重點。一是要通過地方行政手段，在每村組建數個澆地專業隊，定人員、定報酬、定職責，切實擔負起各家各戶的澆地責任。二是實現淡旺季浮動水價，鼓勵農民避開用水高峰，自覺澆增產水。三是在斗以下普遍推廣便攜式量水器，保證用水公平，讓農民用上“放心水”。四是分地區執行最高限價，凡畝次用水費用奇高的，要追究相關人員責任，可撤罰并重，絕不姑息遷就。五是通過明察暗訪等形式，不斷強化斗口和田間地頭的監督檢查，發現用水作弊、借機撈錢的，要一追到底、從重打擊。

（4）改革配水方式，加強內部管理。一是要制定各種行之有效的管理辦法，完善各項規章制度，做到有章可循，有法可依。二是要制定科學的用水計劃，要結合灌區不斷變化的產業結構調整，研究不同作物的灌溉制度和配水方法，做好地表水和地下水的統籌運用，以提高灌區抗御干旱的能力。三是制定用水激勵政策，充分調動各級管理人員的積極性。

（5）積極爭取財政扶持，不斷加大對工程的維護和管理力度。通過增加投資、強化管理，切切實實提高工程完好率，提高各級渠道的輸水能力，提高水的利用率。陜西水利