模式選擇、績效評估與規制變革
——基于PSR模型的政府社會性規制研究*

曲世敏(東北財經大學經濟學院，遼寧大連116023)

模式選擇、績效評估與規制變革
——基于PSR模型的政府社會性規制研究*

曲世敏
(東北財經大學經濟學院，遼寧大連116023)

通過借鑒壓力(Pressure)——狀態(State)——反應(Response)模型對政府社會性規制進行系統研究，認為在壓力層面，社會性規制模式的制度安排存在有一些問題，而且直接影響了規制的績效;在狀態層面，運用指數分析法可對社會性規制的績效進行評價;在反應層面，認為需要從規制規制者，提高規制主體的規制能力;強化中有所放松，實施適度型規制;實施直接規制融合市場機制的社會性規制三個方面改進社會性規制。

壓力——狀態——反應模型;規制模式;績效評價;規制變革

一、引言

由于信息偏在、不確定性的客觀存在，市場交易中會出現逆向選擇和道德風險問題，導致內部性的發生;同時，由于沒有明晰的產權界定和高昂的交易成本的存在，導致外部性，進而導致了市場失靈的出現，環境污染、生產安全以及產品質量等問題凸顯。因此，市場運行過程離不開政府，政府社會性規制的實施能夠保障市場的有效運行。社會性規制指的是，在社會經濟運行過程中，為了保護環境、保障工作場所安全以及個人健康，對相關行為主體實施一定的激勵與約束行為。社會性規制是對某些市場的不完全性可能引發的資源配置不當進行的調整，也是對風險成本的轉移及再分配的理性選擇。

伴隨著經濟社會的快速發展，人們生產生活水平的日益提高，對于環境污染、生產安全以及產品質量等問題的關注逐漸增強，理論界對社會性規制問題的研究也在逐步地深入。在前人研究成果的基礎上，本文借鑒壓力(Pressure)——狀態(State)——反應(Response)模型(PSR)對中國的社會性規制問題進行系統分析。PSR分析模型源于OECD和UNEP共同開發的可持續發展政策分析的概念模型。這一概念模型用來描述可持續發展過程中人類活動和資源環境之間的相互作用和影響，在這個理論框架下以便建立可持續發展的指標體系。PSR模型實際上提出了一個基于因果關系的政策分析思路，用以解釋政策分析中需要面對的“發生了什么、現在的狀況是什么以及我們將如何應對”這三個基本問題。類似地，在社會性規制的研究中，規制模式方面的制度安排直接會影響規制的效果，進而，為了改進規制績效，會進一步推動規制的變革。因此，PSR模型可以為政府社會性規制問題的研究提供啟示。具體來講，政府社會性規制模式的選擇屬于壓力分析，規制的效果屬于狀態分析，如何對社會性規制效果進行改進屬于反應分析。更進一步地，可以運用PSR模型的思路，在壓力層面上，對中國當前的社會性規制模式進行分析;在狀態層面上，運用指數分析法對當前中國社會性規制績效進行評價;在反應層面上，提出應對性的措施。

目前的研究文獻顯示，已有的研究往往側重于PSR的一個方面來研究政府社會性規制，并未將壓力(P)、狀態(S)和反應(R)結合起來。在分析政府社會性規制績效問題的時候，現有的文獻并未對社會性規制模式進行深入的探討，而規制模式是影響社會性規制績效的重要原因。在分析社會性規制改革的政策建議時，也只是針對某一具體的行業提出些具體措施。本文在總結借鑒前人研究的基礎上，試圖基于PSR模型完整地分析社會性規制模式、績效評價及未來改革方向，把握政府社會性規制研究的總體脈絡，提出當前社會性規制變革的主要著力點。本文具體分析路徑如圖1所示:

二、中國政府社會性規制模式

處于轉型期的中國，現行的規制模式的特點是放松規制與強化規制并存，既是對之前的嚴格規制放松的過程，又是建立和實施新的規制政策和制度的過程，是二者的混合體。只是就社會性規制來說，無論是從理論方面，還是從實踐過程方面，都在強調強化規制。但是，從現實情況來看，當前中國社會性規制的現狀是:“缺位”和“越位”并存。一方面，在環境、安全以及公眾健康的規制過程中，各種違規違法行為屢禁不止，在某些方面甚至還呈現出愈演愈烈的態勢，凸顯了社會性規制的缺失;另一方面，在許多領域社會性規制并不是不夠，是太多，存在有更值得我們去關注的社會性規制的“越位”問題。本文將主要從規制主體、規制政策以及規制過程三個方面來考察中國當前的社會性規制模式，并著重分析其所存在的問題。

(一)規制主體

社會性規制是一種由政府的強制力來實施的行為，是由一定的行政機構和執法人員完成的。伴隨著中國市場經濟的發展，規制主體逐漸出現了一些問題:

1.規制主體的行政機會主義行為。“由于社會性規制對象的范圍極為廣泛(如環境規制適用于所有產業的所有企業)，因此，在政策手段的選擇和執行領域，很容易出現腐敗現象。”與一般的行政機構不同，各種規制機構同時擁有自主裁決權、執行權、準立法權以及準司法權，且涉及的范圍較廣，作用不同，程序也各不相同。故而，可能會損害個人及企業的權益。“理論研究證明，鑒于‘經濟人’普遍的自利性，在由規制者、規制對象和公眾三方所形成的交易模型中，規制者與規制對象結成同盟具有某種必然性。”另外，目前，中國的規制立法還有不夠完善之處，這也就會導致執法過程的隨意性較大，存在有較大的制度漏洞，這也給設租和尋租行為提供了市場。

2.規制主體的規制能力不足。規制能力“是指能夠使政府規制制度和程序的運行有利于實現企業、消費者和政府三者間利益合理平衡的能力，它主要包括規制政策的制定能力和執行能力。”有能力擔當規制主體的主要包括:經濟、法律、產業及技術等方面的專家，以及能夠把民意轉化成公共政策的政治家。但是，當前，中國社會性規制主體的整體素質與此還有一定的差距，存在有規制能力不足的問題。而且，規制人員的結構并不合理，其中大多數是政府的行政管理人員和技術類人員，經濟、法律、財務及審計等方面的專業性人才比較少，能夠掌握現代經濟理論及規制理論的專業性人才更少，很難適應經濟發展對于社會性規制的要求。

(二)規制政策

當前，中國有些規制政策及規制標準過多過繁，有些甚至已經成了市場準入的門檻，或者具有其他的反競爭效應。可以說，這方面存在有規制“越位”問題，這已是公認的觀點。一些規制政策已經不合時宜了，已經遠離其開始設立時的需要和理由了，有些人形象地將其稱之為“日落的”規則。同時，這些規制政策也成為了既得利益集團的“保護傘”，甚至演變為新企業進入的障礙。因為，第一，與社會現象的產生和發展相比，規制政策的制定和出臺有一定的滯后性;第二，規制政策中不可避免地會有“一刀切”式的規制標準，這就會對企業的生產產生一定的限制，使得產品品種減少，進而也會限制消費者的選擇范圍，最終降低消費者的福利水平;第三，規制可能會增加企業的成本。如果規制機構設定過多過繁的標準，可能會使得企業承擔更多的研發成本，進而會延緩企業引進新產品，抑制企業的創新動力。

(三)規制過程

如前所述，社會性規制的目的是為了保護自然環境、保障勞動者及消費者的健康及安全。而且，社會性規制實施的原因就是為了解決諸如內部性、外部性及信息不完全等市場機制無法解決的問題。所以，當前中國的社會性規制體系的運行只需要單純地依靠政府的法律制度和行政命令即可。與社會性規制相關的法律及條令規章等，都是以保護國民的生命及財產安全為出發點所做出的強制性規定，并不會涉及競爭機制的引入問題。然而，從現實的情況看來，完全地脫離市場的社會性規制并不能有效地實現其預定的規制目標。因為:

第一，缺乏競爭機制的社會性規制不利于消費者利益的保護。如若針對某一個行業設定過多經營標準，勢必會阻礙該行業的發展。近年來，伴隨著人們生活水平的逐步提高，消費者的需求也呈現出多樣化的態勢，這些無法由政府完全地預測出來，其結果只能是過多的限制使得經濟運行效率降低，不利于增加消費者福利。

第二，缺乏競爭機制的社會性規制不利于提高公共服務經營效率。以醫療衛生服務市場為例，當前，與公眾利益密切相關的醫療衛生機構大多是由政府壟斷經營的。在這種市場結構中，雖然醫院的數量不少，但公立醫院的服務態度及方式、就醫流程也都基本相同。處于壟斷地位的醫療衛生機構沒有壓力去降低資費、改進服務，不論去哪里就醫所享受的服務都不會差別太多，公共服務的效率也就可想而知了。不過，如果適當地引入市場機制，不但會帶來規制成本的節約，還會實現整體福利的優化。這樣，在公共服務提供領域，讓政府與私營企業相互競爭，既可減輕政府的負擔，也可提高公共服務的經營效率。

三、中國當前政府社會性規制績效評價

上述社會性規制模式的制度安排，勢必會對其績效狀況產生直接的影響。學界對社會性規制的績效評估通常使用的是成本與收益分析法(即CBA法)。CBA法是經濟學的基本分析方法，本文將在此方法的基礎上進行擴展，采用指數分析法來測定2009年中國各地區社會性規制的績效。所謂指數分析法指的是，利用指數體系對現象的綜合變動從數量上分析其受各因素影響的方向，程度及絕對數量。運用該方法可以將社會性規制的績效用量化的指標表現出來，這便可以在一定程度上反映一定時期社會性規制的效率，以便進行比較，以期促使社會性規制的調整，實現政府規制的合理預期。

(一)指標體系的構建

根據理論界對于“社會性規制”普遍認同的界定以及世界各國社會性規制的實踐來看，社會性規制的內容主要包括對環境污染的規制、對健康衛生與安全方面的規制以及對公益性活動的規制。因此，本文從環境保護規制、消費者保護規制、公共規制以及社會公平規制四個方面對中國各地區社會性規制的績效進行評價。每個方面均包含若干指標，共有17個指標或者分項指標構成。將這些指標可合成為四個社會性規制效率的方面指數，這四個方面指數又可以合成為一個中國各地區社會性規制績效的總指數。

設立指標體系主要基于以下兩個基本原則:

第一，每一個指標都只能從某一個角度來反映社會性規制的績效，因而，上述的每一個方面都設立兩個以上的指標從不同的角度測度績效。設立的每個指標都能在一定時期內，一定程度上，近似地反映社會性規制的績效水平。

第二，所設立的指標都必須是可度量的，都能夠取得實際的統計數據。雖然有些指標在理論上是可行的。但是缺乏數據來源，或者雖然能夠取得數據，但可信度較低，故寧可暫缺，數據來源主要是各類不同的統計指標。為了盡量減少主觀因素的影響，在設立指標時，只是選用能夠從權威的統計年鑒中獲得數據的硬指標。

表1 社會性規制績效評價的指標體系

(二)指數的形成方法、計算公式和權重的生成

1.指數的具體形成方法是:針對單個指標設定被考核地區該項指標的得分，最大值為10，最小值為0(即社會性規制績效水平最高的地區得分為10，最低為0)，按照各個地區的指標值，確定其在10與0之間的得分，產生與該指標相對應的單項指數。然后，將同一方面的幾個指數根據一定的權重合成為方面指數，最后將四個方面指數根據一定的權重合成為總指數。

2.指標得分的具體計算方法:按照指標數值的高低同社會性規制的績效水平的高低之間的理論關系，指標得分的計算公式可以分為兩大類。

一是，當指標數值的高低與規制績效水平的高低呈正相關關系時，指標得分就利用第一個公式計算，即原始數據愈大，指標得分愈高，指標所能體現的績效水平愈高。

第i個指標的得分=［(Vi—Vmin)/(Vmax—Vmin)］*10，其中Vi是2009第i個指標的原始數據。Vmax是所有考察地區第i個指標相對應的原始數據中數值最大的一個。Vmin則是最小的一個。

二是，當指標數值高低與規制績效水平的高低呈負相關關系時，指標得分便采用第二個公式計算，即原始數據越大，指標得分越低，指標所能體現的績效水平越低。

第i個指標的得分=［(Vmax—Vi)/(Vmax—Vmin)］*10

經上述處理，各項指標得分(包括分項指標得分，方面指標得分、最終得分)均能夠與績效水平的高低呈正相關關系。即:得分越高，績效水平越高;反之，則績效水平越低。

3.權重的選取:各個方面指數是由其所屬的各單項指數加權平均構成的。總指數是由四個方面指數加權平均產生的。在任何“指數”的研究和分析中，權重的選取是個難點。本文采用了國際計量經濟學界普遍承認的“主成分分析法”來測定權重。利用主成分分析法確定權重，其最大特點和優勢在于客觀性，即權重不是由人而是由數據及相關的計算機程序所確定的。

(三)2009年中國各地區社會性規制績效總體排序

表2 2009年中國各地區社會性規制績效指數的排序和評分

從表2的結果可知:全國平均得分僅為1.12分，說明2009年中國整體的社會性規制績效水平偏低。山東省的總指數得分最高，不過，僅為1.53分。

分別來看各方面指數得分可知，公共安全方面規制效率的指數得分最高，但也僅為1.66分;其次是社會公平方面和環境保護方面的規制效率，指數得分分別為1.04分和1.02分;最后為消費者保護方面的規制效率，指數得分僅為0.85分。

從名次得分可知，排名前十位的總指數得分僅為1.31分，排名后十位的總指數得分僅為0.94分，規制效率較差。

從地區之間的比較可知，地區間社會性規制的效率還是有一定差異的，東部地區的指數得分是三個地區中最高的，為1.21分，高于全國平均水平，中部地區和西部地區的指數得分沒有太大差距，但都要低于全國平均水平，分別為1.07分，1.05分。

四、中國未來社會性規制變革的方向

以上文對社會性規制模式和績效評價的探討為基礎，在績效不佳的情況下進行社會性規制的改革，針對中國當前的社會性規制模式，我們認為可從以下三個方面入手:

(一)規制規制者，提升規制主體的規制能力

針對中國當前社會性規制領域所存在的嚴重的行政機會主義行為，我們必須要對規制者實施規制，具體可從以下兩個方面入手:

1.完善行政程序制度，推進行政程序法典化。所謂行政程序制度是指，如果政府要實施就必須要遵守的，由相互銜接的先后階段構成的法律程序。通過建設行政程序制度，可以“防止行政的專橫行為，維持公民對行政機關的信任及彼此之間的良好關系，減少行政機關間的摩擦，最大限度提高行政效率。要對規制者實施規制，對規制主體的尋租行為進行控制，減少規制過程中的腐敗現象，就應該完善行政程序制度，使行政程序法典化。”

2.完善社會監督機制，加強信息公開化。公開規制信息，是被規制對象了解規制方向，監督規制者，并依此維護自身利益的基本途徑。公開規制信息，能夠使政府規制更透明，使規制者的辦事程序及效率等公開化，能夠最大程度地對規制過程中的腐敗行為加以抑制，增進社會公眾對規制者的信任。另外，社會性規制涉及的范圍和內容都非常廣泛，社會監督的作用也不容忽視。只有讓規制者處于有效的社會監督之下，才能使其真正地代表公眾利益去行使規制職能。所以，需要充分發揮非政府組織(NGOs)的監督作用。

在規制規制者，對行政機會主義行為實施治理的同時，還需要重視規制主體規制能力的提升。第一，需要對規制機關的人事制度進行改革，建立起綜合的、高質量的管理隊伍，這是提升規制機構能力的關鍵;第二，需要將諸如標準認證制度、信息公開制度、執業資格制度、收費補償制度以及營業活動限制制度等適應市場經濟發展要求的規制方式引入社會性規制領域中。在當前中國的社會性規制領域中，現代規制手段的運用依然較少，這便直接影響了規制者的規制能力及其效率。

(二)強化中有所放松，實施適度型規制

一方面，對于關系公眾生命財產安全及切身利益的社會問題，政府必須要加強規制;另一方面，對于那些不合時宜的，甚至有些已經成為了實施經濟性規制的借口的社會性規制，政府應該適當地放松。在強化社會性規制的大背景下，應該適度地將“日落的”規制計劃廢除。

同時，還需要創新規制工具，實施規制方式的轉變。“規制本身的不完美趨向于催生更多的規制，而非相反。結果是:在社會性規制領域，具體標準的大行其道以及事前批準手段的大量利用”(奧格斯，2006)。不過，傳統的命令——控制型規制方式也存在一定的缺陷。故而，實現規制工具的創新和規制方式的轉變，進而使得規制工具更具靈活性便成為了必然。為此，可以更多地采用有限適用目標標準，也就是說，讓企業自己設計出能夠實現規制目標的最優的規制方式，可以通過自愿性的行為守則、自我規制;當然，也可以較多地通過信息規制達到規制目標。“充足的信息條款也許是在徹底的禁止或詳盡的標準之間的一種較為理想的選擇，規制機構提供的詳盡的產品標準也許會成為消費者的負擔”(韋登鮑姆，2006)。而且，信息規制還會在減少政府規制的成本的同時，提高消費者自由選擇的自由度。

(三)引入競爭機制，實施直接規制融合市場機制的社會性規制

“如果做不到這一點，就不能提高效率，也不能在其他方面取得良好的經濟成果”(Kahn，1979)，即將市場機制引入政府規制，建立市場增進型政府。依靠過度干預市場機制來實現規制目標，必將導致資源配置的低效。而且，規制目標的實現也是可以借助市場機制完成的。政府應該堅持有所為，有所不為的原則:在市場可以解決的問題方面，應該盡量依靠市場競爭的力量;在中介組織和行業自律能夠解決的問題方面，應該盡量避免政府的介入;在招標、拍賣方式可以分配的事務，政府審批就應該去除。

五、結論

從規制模式即壓力層面分析，中國當前的規制模式存在有一定的問題:規制主體存在有行政機會主義行為，而且規制能力不足;規制政策過多過繁，存在有規制“越位”的問題;規制過程中并沒有注重競爭機制的引入。

從規制績效評價即狀態層面分析，中國當前的規制模式安全直接影響了當前規制績效不佳。通過指數分析法的運用，從環境保護規制、消費者保護規制、公共安全規制、社會公平規制四個方面來評價中國各地區社會性規制的績效，最后全國平均績效得分僅1.12分，說明中國當前的社會性規制總體效率偏低。

從規制的改革即反應層面分析，通過對中國社會性規制模式的分析和規制績效的評價，在發現問題的前提下，提出變革規制模式，改進規制績效的三項措施:一是規制規制者，提高規制主體的規制能力;二是強化中有所放松，實施適度型規制;三是實施直接規制融合市場機制的社會性規制。

總之，社會性規制的變遷與創新既是一個“揚棄”過程，又是一個系統工程，需要科學的設計與實施，只有這樣才能實現政府規制的繼起性、完整性、有效性。

F123.16

A

1006－5342(2012)08－0006－04

2012－04－25

國家社科基金資助項目《政府規制改革與社會主義市場經濟體制完善》(08BJL001)