河北省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究

何文婷，薛晴

（1.河北工程大學 科信學院，河北 邯鄲 056038；2.河北工程大學 社會科學部，河北 邯鄲 056038）

如何處理好城鄉(xiāng)關系，是河北省現(xiàn)代化進程中必須面對和解決的一個重要戰(zhàn)略問題。有關數(shù)據(jù)顯示，近些年來河北省出現(xiàn)了越來越大的城鄉(xiāng)差距，而且出現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展持續(xù)失衡的狀態(tài)。這不僅強化了河北省農(nóng)民弱勢、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)、農(nóng)村落后的格局，而且是以犧牲社會公平為代價，影響到整個社會經(jīng)濟效率，進而阻礙了我省全面建設小康社會和現(xiàn)代化發(fā)展的進程。

一、河北省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）河北省城鄉(xiāng)關系融合度分析

經(jīng)濟融合度。河北省縣域面積為181 348.2平方公里，占全省總面積的96.6%，承載著全省84.4%的人口。2009年，河北省縣域經(jīng)濟實現(xiàn)生產(chǎn)總值12794.6億元，占全省生產(chǎn)總值的比重達74.2%，表明縣域經(jīng)濟規(guī)模不斷壯大，實力不斷提升。2010年，河北省所轄173個縣（區(qū)）中有4個縣進入全國百強縣。2009年，該省縣域單位中生產(chǎn)總值超百億元的縣級單位達40個，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不斷提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化率正在逐步形成。此外，河北省是一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)人口占全省人口總數(shù)的 80%，高于全國農(nóng)業(yè)人口的比重。在GDP結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)約占16.3%，而在就業(yè)總勞動力中農(nóng)業(yè)勞動力約占 32%，而國外發(fā)達國家農(nóng)業(yè)勞動力不會超過就業(yè)總勞動力的10%。由此可見，河北省的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率還是比較低的。

社會融合度。據(jù)統(tǒng)計，2010年，河北省城鎮(zhèn)“五險”基本實現(xiàn)了全覆蓋。到2010年11月底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療已覆蓋全省農(nóng)業(yè)人口，參合農(nóng)民達4998萬余人，參合率達到94%，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點也于 2009年啟動。但城鄉(xiāng)社會保障在覆蓋范圍、保障水平等方面還存在較大差距。另外，河北省城鄉(xiāng)在教育資源優(yōu)化配置、整體師資水平、職業(yè)教育發(fā)展方面兩極分化嚴重。以邯鄲市為例（2008年），市區(qū)校均教職工為35.38人，而農(nóng)村（含縣城）校均教職工只有15.89人。按照我國衛(wèi)生保健最低標準，衛(wèi)生事業(yè)費占各級財政支出比例不應當?shù)陀?%，而河北省各地市政府衛(wèi)生事業(yè)費預算支出占財政一般預算支出的比例一直處于2%左右。

生活融合度。2009年，河北省城鎮(zhèn)居民家庭年人均可支配收入近15000萬元，農(nóng)村居民家庭年人均純收入為5150元，兩者之比為3.34:1，雖然2000年有所縮小，為 2.3:1，但城鄉(xiāng)居民收入差距逐步擴大的趨勢并沒有根本改變。據(jù)農(nóng)調(diào)部門測算，全省農(nóng)村基尼系數(shù)2000年為0.38，2004年為0.40，2006年達到0.43，超過警戒線。2005年，河北省城鎮(zhèn)居民的人均消費水平為6699.67元，而農(nóng)民人均消費水平只有2165.72元。城鎮(zhèn)居民人均消費水平是農(nóng)民人均消費水平的3.09倍。2005年，河北省城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為 34.56%，而農(nóng)村為41.02%，農(nóng)村比城市要高出近7個百分點，從中可以反映出城鄉(xiāng)之間的生活水平差距較大。

人口融合度。河北省城鎮(zhèn)人口的平均教育年限高于農(nóng)村 2.54年，城市人口受高等教育的比重為18.34%，高于縣城平均水平2倍多，高于鄉(xiāng)村平均水平20多倍。據(jù)統(tǒng)計，2008年河北省文盲人口為448萬人，文盲率達 6.65%，略低于全國平均水平6.72%，其中80%以上在農(nóng)村地區(qū)，占農(nóng)村勞動力總量的8.3%。2003年我省農(nóng)村經(jīng)濟活動人口平均受教育年限約為7.6年，僅相當于初中二年級水平。同時電腦盲、科技盲等功能性文盲的比重仍然較高。

（二）河北省城鄉(xiāng)關系總體評估

當前國內(nèi)一般通過城市化率、二元勞動生產(chǎn)率差異系數(shù)、城鄉(xiāng)居民收入差異系數(shù)、城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)差異程度等代表性指標，把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展劃分為城鄉(xiāng)二元發(fā)展、城鄉(xiāng)互動起步、初步一體化、中度一體化和高度一體化等五個階段。據(jù)次，對我省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平進行評估，如表1所示：

表1 河北省城鄉(xiāng)一體化評估

經(jīng)過計算，河北省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的速度較慢，有多項指標都處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化過渡的前期水平，基本上還處在起步階段。基于發(fā)達國家的經(jīng)驗，當一個城市人均GDP超過3000美元，城市化率達到一半左右時，是最適合全面推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的。現(xiàn)在，河北省人均GDP和城市化率分別為3741美元和45.3%，被認為是加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最好時期。

二、河北省城鄉(xiāng)一體化進展緩慢的原因

（一）政策不均衡是其歷史原因

河北省現(xiàn)在實行城市和農(nóng)村不同的管理體制，即城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與工業(yè)化城市化發(fā)展相互隔離，相對獨立和分割，這樣就影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。在這種體制下，一方面河北省決定重點推進城市作為重要的戰(zhàn)略區(qū)域，把對各級政府的考核重點引向招商引資，所以地方領導干部就會抓城市經(jīng)濟、建設這些容易見成效出政績的事。因為有這種功利性思想的持續(xù)影響，城市既得到了優(yōu)先發(fā)展又享受著更多的社會資源配置；而另一方面農(nóng)業(yè)發(fā)展一直都有市場和自然的雙重風險，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展還耗時長、需要投入大、但顯效慢，無論是農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營方式還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織形式，都與現(xiàn)代市場經(jīng)濟所要求的集約化大規(guī)模組織生產(chǎn)差距大，這樣就會在產(chǎn)業(yè)競爭中處于不利地位。由于政策功利性的原因，政府官員一般只注重形象工程、招商引資、企業(yè)改革等能直接產(chǎn)生效益或迅速創(chuàng)造政績的工作，而忽視了對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)建設等一般性工作。在改革開放以后，河北省曾經(jīng)廢除了一些影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度，然而這些并沒有從根本上破除城鄉(xiāng)的二元體制，城鄉(xiāng)沒能形成合理規(guī)范發(fā)展的一體化融通促進機制，城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)、不統(tǒng)一的要素市場等社會保障及公共服務權(quán)利、不合理的物質(zhì)利益關系、不完善的生產(chǎn)和生活運行機制及服務體系等，這些都將長期存在。

（二）政府職能不到位是其主觀原因

提供讓人民滿意的公共產(chǎn)品和公共服務是政府最根本的職能，但一些政府職能部門在實際工作中卻只注重城區(qū)的工作體系、城市業(yè)務發(fā)展和網(wǎng)絡建設，而在服務“三農(nóng)”上卻嚴重職能不到位，大部分農(nóng)村地區(qū)一直沒有更多的政府公共服務。這集中體現(xiàn)在社會保障制度、城鄉(xiāng)戶籍制度、不靈活的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營機制、土地流轉(zhuǎn)機制、金融財政體制，特別是基層政府的不作為在解決城鄉(xiāng)一體化問題上和增加農(nóng)民收入上，還有歧視性的就業(yè)制度和戶籍制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款困難，農(nóng)村困難家庭特別是因病返貧群眾沒有有力的社會保障，農(nóng)村多存少貸的資金存貸差問題，這些都嚴重影響著河北省城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)綜合承載能力缺乏是其客觀原因

河北省城市和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展缺少必要的規(guī)劃調(diào)控手段，彼此自成體系、各自為政，沒有總體規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也沒有在實踐中形成一套有效的工作機制；有一些地方小城鎮(zhèn)建設缺乏管理，配套功能不健全，產(chǎn)業(yè)布局不科學，在子女上學、提供就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務上綜合承載能力不高；有的村農(nóng)田生態(tài)環(huán)境被人為破壞，民房建設布局雜亂無章，不僅生產(chǎn)生活條件沒有得到較好改善，而且農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展基本上處于低端產(chǎn)品供應和低附加值上，還不能有效地使農(nóng)民增收。還有一些人小農(nóng)意識嚴重，脫貧致富的辦法少，沒有資金去投資創(chuàng)業(yè)，也不愿意離開家鄉(xiāng)到外面打工，這些都在一定程度上使貧窮加劇，制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

三、推進河北省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策建議

（一）加快實施省域分區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略

速度與效益不同步是我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中普遍存在的難題。河北省地處東部沿海地區(qū)，環(huán)繞京津，雖然具有天然的地理優(yōu)勢，但由于省域面積分散，速度與效益不同步問題在我省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中更為突出，且已經(jīng)成為阻礙我省城鄉(xiāng)一體化又好又快發(fā)展的根本障礙，其余障礙只是這一根本障礙的衍生。

戰(zhàn)略不僅決定著發(fā)展的方向，而且也關乎著發(fā)展的速度與效益。當前，河北省應按照“發(fā)揮比較優(yōu)勢、突出區(qū)域特色”的原則，將全省劃分為四大區(qū)域，即冀中南區(qū)域、環(huán)渤海區(qū)域、環(huán)首都區(qū)域和張承地區(qū)，實施突出特色、因勢利導的城鄉(xiāng)一體化分區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。其中，冀中南區(qū)域應充分發(fā)揮該區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎較好，鋼鐵工業(yè)發(fā)達的比較優(yōu)勢，走發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和高端裝備制造業(yè)并重的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路；環(huán)渤海區(qū)域應加大縣域港口、路橋等基礎設施建設，充分發(fā)揮臨海、臨港的比較優(yōu)勢，著力構(gòu)建以臨港工業(yè)園區(qū)為節(jié)點的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局；環(huán)首都區(qū)域應積極借鑒日韓經(jīng)驗，走以新農(nóng)村建設為重點的城鄉(xiāng)一體化之路。張承地區(qū)則應走保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)水源地、構(gòu)建自然保護和生態(tài)保護網(wǎng)為目的的、以小城鎮(zhèn)為連接點的網(wǎng)格狀城鄉(xiāng)一體化之路，最低限度減少人類活動對自然環(huán)境的破壞。

（二）制定推進城鄉(xiāng)一體化的實施綱要

明確城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的指導原則、城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局和空間結(jié)構(gòu)、布局特征，突出河北省與京津及周邊省市的關系，完善城鎮(zhèn)的布局體系。要具體明確每個鎮(zhèn)、每個村、每塊地的功能定位和空間布局，并根據(jù)規(guī)劃對省域內(nèi)的鎮(zhèn)、行政村做必要的區(qū)劃調(diào)整，為城鄉(xiāng)一體化打好基礎，避免短期盲目投資而造成有限資金的浪費。對于將被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊要減少甚至停止建設投資，分期分批地引導農(nóng)民向重點發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)民社區(qū)點集中。

（三）構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的立法體系

成都市推進城鄉(xiāng)一體化五年間出臺了100多項配套政策。例如，為建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源的市場化配置機制，成都市于2007年6月成立“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司”，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展搭建投融資平臺；又如出臺相關文件，明確“全域成都”發(fā)展理念。《中共成都市委成都市人民政府關于推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設的意見》明確指出，“運用‘全域成都’理念，整體推進城市和農(nóng)村的現(xiàn)代化，構(gòu)建現(xiàn)代城市和現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映的新型城市形態(tài)。”再如針對失業(yè)返鄉(xiāng)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的事實，出臺《四川省人民政府關于促進農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)切實解決失業(yè)返鄉(xiāng)農(nóng)民工有關問題的意見》，政府比照城鎮(zhèn)失業(yè)人員再創(chuàng)業(yè)政策開展對返鄉(xiāng)農(nóng)民工失業(yè)救助、就業(yè)援助和創(chuàng)業(yè)扶持。同時，加強對省內(nèi)企業(yè)就業(yè)崗位實行動態(tài)監(jiān)督，并積極實施創(chuàng)業(yè)技能培訓等援助計劃等；河北省相關部門也應盡早著手，邊啟動工作、邊研究制定政策法規(guī)。

[1]編委會.河北經(jīng)濟年鑒(2004-2010)[Z].北京：中國統(tǒng)計出版社，2010.