從一起無證食品案件談質監技術執法

■文/丁 平 邵國興

【案情概況】

2010年12月31日，根據舉報，D市質監局執法人員對A造酒有限公司進行執法檢查，發現該公司倉庫內有三種規格的味淋系列成品調味料酒，其中味淋風調味料酒7箱（酒精度≤5%，凈含量18L/箱），本味淋調味料酒9箱（酒精度14%，凈含量18L/箱），本味淋調味料酒（加鹽、酒精度14%，凈含量120KG/箱）5箱，貨值金額共計31763元，且已銷售部分產品。上述產品外包裝上均標注“A造酒有限公司，生產許可證號：QS***50001”。公司負責人現場提供了“其他酒”的食品生產許可證，編號為QS***50001（經查合法有效）。因上述產品涉嫌未取得食品生產許可證，執法人員依法對上述產品采取了強制措施，并對該公司立案調查。

【討論意見】

經調查，A公司為外國法人獨資有限責任公司，成立于1995年，在當地有一定的知名度，主要經營范圍為生產銷售味淋、清酒、梅酒及調味品等，其法定代表人為日籍人員。該案發生后，A公司向質監部門提出異議，認為公司已取得“其他酒”的食品生產許可證，其產品是符合中國法律規定的，不應當處罰，并將此事向當地政府進行了反映。

D市質監局及時組織食品、稽查、法規、檢驗等部門人員成立專案組，對案件進行討論分析，初步形成三種意見：一種意見認為該公司已經領取了生產許可證，不應當處罰；第二種意見認為對該產品是否需要領取食品生產許可證很難界定，應報告上級部門認定后再處理；第三種意見認為味淋和“其他酒”是兩種截然不同的產品，應當依法進行處罰。專案組最終認為，在當前食品安全形勢非常嚴峻的態勢下，質監部門既不能輕易地放過食品違法行為，也不能無理由地對企業隨意處罰，此案可暫按照無證生產的思路，積極查找證據，組織專家進行論證，依據事實和證據進行處理，力求適用法律的準確、完整，讓當事人心服口服，辦成鐵案。

【調查取證】

一般來說，無生產許可證案件的關鍵節點是：此產品究竟為何產品；此產品是否在生產許可證范圍之內；此產品是否要領取生產許可證，并進入處罰階段。就此案而言，就是要證明A公司生產的味淋系列產品不僅是食品生產許可證范圍內的產品，且不是“其他酒”，并且已經進入了查處期。

根據這一思路，執法人員首先對A公司生產的味淋系列產品進行定性調查。執法人員調取了產品的企業標準《味淋調味料》，實施期為2009年9月18日。該標準對味淋相關產品進行了定義。其中，本味淋是指以糯米、粳米、食用酒精為原料，經加米曲糖化發酵再配以釀造用糖（果葡糖漿、葡萄糖、麥芽糖漿）而成的味淋調味料。味淋風是指以釀造用糖（果葡糖漿、葡萄糖、麥芽糖漿），加本味淋制成的味淋調味料。加鹽味淋是指以釀造用糖（果葡糖漿、葡萄糖、麥芽糖漿），加本味淋、醋、食用鹽制成的味淋調味料。該標準明確指出，味淋產品為調味料，而非“其他酒”產品。那么，是否可以依此就認定“味淋系列產品”為調味料，而非“其他酒”呢？專案組經討論后決定，不能簡單地依據企業自己對產品的描述進行定性，應從工藝上將調味料、其他酒與味淋系列產品做比較后，才能做出結論。

隨即，執法人員又調取了味淋系列產品的“原料規格書”，其標明的生產工藝流程是：粳米——精白米（糯米）——蒸米——米曲——糖化（加酒精）——壓榨——味淋原液——澄清——熟成——調整成分（糖和酒精）——殺菌——冷卻過濾——殺菌灌裝。期間，還要在相關環節種曲菌、加!-淀粉酶中性蛋白酶、鹽、白醋等配料，產品的酒精度一般保持在13.5%～14.5%之間，味淋風為5%。

而其他酒生產許可證審查細則(2006版)中規定，其他酒包括配制酒、其他蒸餾酒和其他發酵酒。其中配制酒的主要工藝是用原酒進行配制，蒸餾酒有蒸餾的過程，而其他發酵酒是指以淀粉質、糖質或水果等為原料，加入發酵劑(淀粉質原料需加糖化劑)，經發酵制成的產品。主要產品有清酒、米酒（醪糟）、奶酒等，生產工藝一般為：原料→預處理→發酵→分離→貯存→調配→除菌(殺菌)→封裝→成品。

在調味料產品生產許可證審查細則（2006版）中，液體調味料的基本生產工藝是：原料→前處理（除雜、清洗）→煮沸（抽提）→調配→殺菌→包裝→成品。

黃酒產品生產許可證審查細則中對黃酒的定義是，以稻米、黍米、玉米、小米、小麥等為主要原料，經蒸煮、加曲、糖化、發酵、壓榨、過濾、煎酒、貯存、勾兌等工藝生產的釀造酒，其酒精含量大于等于8%（v/v）小于24%（v/v）。

以上產品之間工藝上究竟有何區別，味淋系列產品究竟是屬于哪一類產品，或是完全不同的產品？帶著這些疑問，質監部門組織和邀請了省市食品方面的專家學者，到A公司開展現場調研，并將其他酒、調味料酒、黃酒和味淋系列產品的工藝進行技術分析，最終認為，雖然A公司味淋系列產品在某些環節上工藝與“其他酒”相同，但存在根本性的區別，按照食品生產許可證范圍的界定，不屬于“其他酒”的范疇。專家認為，雖然A公司將味淋系列產品定義為調味料，但從工藝上看與黃酒的工藝更加接近。質監部門及時將專家意見反饋給A公司，A公司表示理解和接受。

據此，D市質監部門認為，A公司雖然已經取得“其他酒”的生產許可證，但生產的產品不屬于“其他酒”范圍內，屬于超范圍無證生產，違反了《中華人民共和國食品安全法》第二十九條第一款規定：國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務，應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。依照該法第八十四條規定：違反本法規定，未經許可從事食品生產經營活動，或者未經許可生產食品添加劑的，由有關部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產經營的食品、食品添加劑和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足1萬元的，并處2000元以上1萬元以下罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。根據調查的事實和證據，D市質監局按照最低限給予A公司貨值金額五倍罰款，沒收無證生產的產品，并責令改正。A公司按期履行了行政處罰。行政處罰后，質監部門積極組織有關技術專家對該公司進行技術指導，主動幫助企業申領食品生產許可證，最終按照黃酒的類別領取了生產許可證，該公司表示感謝。

【案件分析】

據了解，日本許多調味品源于中國，只有味淋和味曾是日本人的獨創。而日本料理于中國料理在調味品上的最大的區別就在于味淋的使用。味淋分為本味淋和味淋風，是種淡黃色、透明的甜味料酒，前者含酒精14%，后者低于這個含量。在日本菜中，有一種燒烤的方式是照燒，即一邊燒烤，一邊將味淋、醬油制成的調味汁刷在食物上，烤好的食物發紅發亮，這種燒烤方式多用于肉比較厚的魚或肉。因此，從用途上看，A公司生產的味淋系列產品是用來“調味”的，不是用來喝的，顯然也不屬于“酒”的范圍。

此案是質監行政執法案件中最常見的無食品生產許可證案，一般來說，也是調查取證相對比較容易的案件，執法的“技術含量”比較低，那么此案又有何特點呢？筆者認為，此案的技術含量表現在四個方面：一是涉案產品為“新”產品；二是對食品生產許可證范圍的準確理解；三是涉案企業為外資企業；四是當前社會環境對食品案件的高度關注。

首先，隨著中國對外經濟交往的不斷擴大和深入，越來越多的“舶來品”出現在國內，并且建廠生產。此案中，味淋系列產品是日本特有的調味品，如果執法人員不對產品進行深入的調查了解，而是武斷地依據產品名稱或企業標準進行執法，很容易引起企業的反感，會對質監部門乃至地方政府形象產生不良影響；其次，味淋產品究竟是否需要領取食品生產許可證，是否屬于“其他酒”的范圍，如果不是應該屬于哪個類別，這是此案偵破的關鍵。D市質監部門對調味其他酒等食品的生產許可證細則進行了充分的研判，并組織食品技術專家對A公司進行了實地的調研考察，最后得出結論，其做法嚴謹認真，過程公開透明，結論真實有力，讓A公司心服口服，充分體現了質監部門技術執法的特點；第三，A公司是外資企業，成立時間較長，而且一向遵紀守法，因此，質監部門對其處罰一定要做到事實清楚，理由充分，證據確鑿，適用法律正確。D市質監部門在此案過程中實行全程說理式執法，不回避、不拒絕，關鍵環節邀請A公司負責人參與，認真聽取A公司的意見和建議，最后的處罰也從實際處罰，做到合法合情合理，A公司對處罰結果無任何異議；最后，當前全國食品安全形勢非常嚴峻，牛奶、食用油等案件，頻頻觸及人民群眾的心理底線，質監部門作為食品安全監管的重要部門，守廠有責。A公司的違法行為發生后，產品到底是否需要領證，質監部門必須要有權威的說法，否則將喪失公信力，不及時處理很有可能導致瀆職行為的發生。此案中，質監部門組織精干力量，加強對產品的研判，對法律的解讀，對技術的分析，很好地履行了應盡的職責，真正體現了食品安全衛士的作用。筆者認為，質監部門對該案的定性是準確的，處罰也是合情合理的，很好地體現了質監部門與其他行政部門相比的技術優勢，此案曾獲得J省打假十大典型案例。

同時，筆者認為，此案還存在著一個不足，即未對產品進行檢測。無證生產案件，不管是生產許可證還是強制性認證，質監執法人員往往都有“先入為主”的思想和“怕難嫌煩”的想法，即僅考慮該產品是否需要領證、企業是否已經取得證書這兩方面的證據，對是否存在其他的違法行為，一般很少去進行調查。而從實際情況上看，無證案件往往和冒用、偽造生產許可證標志（3C標志）、廠名廠址，以及“以假充真”，以不合格品冒充合格品等違法行為聯系在一起。執法人員在案件調查時，應當對企業可能涉嫌的所有違法行為進行調查，最后依據調查的事實和證據進行處理，不能對無證生產違法行為之外的其他行為置之不理。尤其是食品案件，有證企業有可能生產不合格的產品，無證企業也有可能生產質量合格的產品，執法人員要重視對產品的檢測，根據產品檢測結果，依法作出公正的處理結果。此案中，A公司的產品已有部分銷售，銷售出去的產品質量是否合格，是否存在危害人民群眾身體健康的隱患，我們不得而知，一旦發生食品安全事故，即使質監部門已經對該廠作出處罰，也難逃其咎。如果執法人員依法對產品進行了檢測，結果是合格的，則按照無證違法行為進行處罰；如果檢測結論是不合格的，一方面可以加重對企業的處罰，另一方面應當責令企業對產品進行召回。生產許可證是國家對涉及人體健康和生命財產安全的產品進行規范的一項行政政策，而對普通百姓而言，更加關注的是產品質量。因此，不管是從職能履行還是執法為民的角度，質監部門都應當對產品進行檢測，根據檢測結果，視情況進行處罰。

質監行政執法工作具有廣泛性、綜合性以及很強的技術性，技術執法是質監部門長期追尋、不斷攀登的目標，也是質監部門區別于其他行政部門執法的重要體現。質監系統也曾出現過呂長富式的科技打假領軍人物，研發出許多快速鑒別產品真假的新技術，為執法人員配備了快速檢測儀器，為執法打假提供了技術支撐。面對違法分子日新月異的制假售假新伎倆，質監執法人員應進一步加強對相關產品知識的學習和研究，及時更新技術裝備，依靠科技，才能不斷取得執法領域的新發展。