深化產權制度改革——鄧子基教授產權制度改革理論概述

李保民 （國務院國資委研究中心，北京 100834）

2012年是鄧小平同志南巡講話20周年，也是我的恩師鄧子基教授90華誕、從教65周年。我結合中國改革發展的實踐，再次重溫鄧教授關于學習小平同志南巡講話精神、深化產權制度為核心的體制改革的教誨，深刻感受到鄧教授緊緊抓住了體制改革的重大問題和根本矛盾。

鄧子基教授[注]的主要貢獻如下。

首先，號召大家學習小平同志南巡講話精神，解放思想，轉變觀念，深刻認識產權改革的重要性和現實性。1992年初，鄧教授在“深化產權制度改革，理順產權關系”一文中就明確提出，國有企業特別是國有大中型企業代表著社會主義方向，是社會主義制度的經濟基礎，是國家財政收入的主要源泉，也是社會穩定的重要因素。改革之初，我國就把增強企業活力作為經濟體制改革的中心環節。然而，20年過去，國有企業仍然活力不夠。三分之一的企業虧損，三分之一的企業效益不佳，經常處于虛盈實虧狀態；資金利稅率、資金利潤率和物耗率等經濟效益指標逐年下降；在各種工業產值增幅中，國有工業增幅最低。國有企業的這種狀況如不盡快扭轉，勢必影響整個國民經濟的迅速發展。長此以往，勢將影響社會主義制度的鞏固和發展。在國企產權制度改革上，要積極響應小平同志的號召，大膽地試，大膽地闖，錯了改過來就是了。

他一針見血地指出，雖然經過10多年的改革，從放權讓利到財政的“分灶吃飯”，從利改稅到承包制，都對搞活企業起了一定作用，但并沒有從根本上改變企業是行政機關附屬物的狀況。一方面，所有權與經營權分離和政企職責分開的改革進展緩慢，政府雙重的行政社會經濟管理職能合一，稅利合一，統一的國家所有制被事實上的部門所有制和地方所有制所代替。這種產權管理狀況導致了條塊分割、重復建設，國有資產存量難以流動，損失浪費嚴重。另一方面，在兩權分離的改革過程中，沒有建立一整套行之有效的產權管理手段，致使所有權管理和約束軟化、國有資產在承包、租賃、合資和合作等經濟活動中流失、浪費嚴重。

鄧教授說，實踐告訴我們，深化產權改革，理順產權關系，建立新的產權機制，優化國有資產管理，是轉換企業經營機制、搞活國有大中型企業的必由之路，勢在必行。他特別強調指出，產權改革要大膽設想，逐步到位。產權改革必須堅持三條原則：（1）產權改革不能削弱全民所有制，必須堅持保衛與發展全民所有制，落實經營權；（2）正確認識我國國情，從實際出發，總結產權管理政策的試點經驗。既要以長遠眼光規劃設計，又要分階段進行，不能一步到位；（3）吸收、借鑒西方產權理論和產權管理經驗，為我所用，切不能照搬照套。

其次，深刻剖析傳統經濟管理體制的一個最明顯的特征，就是政府作為行政社會管理者的權力和其作為國有資產所有者的權力高度重合，政府直接經營企業，政企不分，以政代企。他明確指出政治權力與財產所有權是很不相同、涇渭分明的。政治權力是特殊性的、公共性的，具有強制性的特征；而財產權則是普通的、民事的經濟權利。政治權力的執行者與承受者之間是指令與服從的關系；而財產權則是平等的，互不隸屬的。財產權的行使只能遵循商品經濟一般規律，即使這一權利的行使者是國家也不例外；而政治權力的行使則不以直接盈利為目的，也不必執行等價交換與補償原則，政治權力與財產所有權這兩種不相同的權力高度重合于國家這一主體，并在其他所有制形式微不足道的情況下，在全民所有制范圍內合一地行使政治和財產兩種權力，所有權意識就自然淡化了；加上理論對所有權與經營權關系認識不清，認為國家所有就必須國家經營，于是“國家所有”竟成了“政府直接管理企業”的一個依據。而國家作為同時執行兩重權力的主體，為了實現自己的各種社會目標、職能，總是自覺不自覺地運用政治權力取代所有權（因為前者更直接有力，運用起來更方便）去干預企業的經營活動。政治權力的影響遍及企業生產經營活動的全過程，實際上社會再生產是在行政指令下進行的。鄧教授深刻指出，成本效益的比較，價值補償和盈利在這里只是居于次要地位企業沒有什么責權利，也不關心經營的好壞，這就是傳統經濟體制下資產經營效益低、企業缺乏活力的一個根本原因。

第三，指出了如何深化產權制度改革、理順產權關系。鄧教授認為：必須端正對產權問題的認識。經濟改革以前，一般認為，全民所有制財產歸全民所有，國家既然作為全體人民的代表，就應該實際占有并直接經營國有企業。沒有認識到國有制也有個具體實現的形式問題，不承認在國有制條件下存在著產權問題。經濟改革以來，隨著商品經濟發展，國有企業相對獨立的商品生產者地位的確立，我們才逐漸認識到產權問題與商品經濟的必然聯系，提出了兩權分離、放權讓利的問題。但由于認識的不全面和改革思路的偏狹，產權問題仍未解決，甚至在理論上出現了混亂，實踐上也產生了失誤，其后產權問題的討論和產權改革曾一度停步不前。現在在新的改革浪潮中重提產權，人們對它的認識就比較明確，懂得了國有資產所有權屬全民所有是不可分割的，而產權則是可以分解、分割與轉移的，產權關系的性質決定于所有制的性質，等等。只要產權改革符合于有利于生產力的發展、綜合國力的增強和人民生活水平的提高這一根本標準，就要大膽地試、大膽地闖。事實上，破“三鐵一大”需要產權改革，搞活大中型國有企業呼喚產權改革，我們必須提高認識，抓住時機把這項改革引向深入。

鄧子基教授，著名財政家，教育家，經濟學家。

針對當時的實際情況和改革重點，鄧教授明確強調要搞好稅利分流試點和復式預算試編工作，并指出，這是深化改革，明確產權的重要步驟。以公有制為基礎的社會主義國家在參與國有企業的收入分配過程中，是以兩種身份出現的。國家作為社會管理者，行使政權權力，參與國有企業的收入分配，形成社會管理者與國有企業的分配關系；國家作為國有資產所有者，行使所有者權利，參與國有企業的利潤分配，形成國有資產所有者與國有資產經營者的分配關系。與上述兩種不同身份、不同權利和不同分配關系相適應，國家應采取不同分配形式，規范國家作為行政社會管理者與國有企業的分配關系。這種規范形式就是稅利分流。稅利分流的實質是用兩種不同的分配形式來規范國家與國有企業的兩種不同分配關系。稅利分流方案的理論思路就是：一個主體（國家）兩種身份、兩種權力、兩種分配形式以及由此而形成的兩種分配關系。稅利分流從組織收入依據上明確了產權關系。在稅利分流的情況下，國有企業向國家上繳利潤是國有企業向國有資產所有者上繳的投資回報。可見，在稅利分流條件下的上繳利潤和企業留利制度是國有產權及國家與國有企業的產權關系在分配上的實現。

鄧教授認為與稅利分流改革相配套，我國在國家預算方面探索實行復式預算，一個是經常預算，一個是建設預算。經常預算以稅收為主要來源，主要用于經常經費支出；建設預算以產權收入為主要來源，主要用于生產建設支出。這樣，就在預算形式上明確了產權。

第四，強調在政企分開的基礎上，實現政資分開。鄧教授指出，在現實經濟條件與現行對產權認識條件下，產權改革要逐步到位。這是因為人們對產權改革的認識程度不同，財政與各部門傳統的業務已定，產權改革勢必涉及到各方權力和利益，因而各部門提出的改革方案也不盡相同。加上國有資產管理機構處在初創階段，干部隊伍素質跟不上，各方面工作又千頭萬緒亟待開展，在這種情況下，產權管理改革只能在大膽設想和探索中實事求是地逐步到位。為此，在現階段，要進行產權管理改革，就必須妥善處理好各種關系。這主要表現在國有資產管理機構同財政部門、計劃發展等綜合經濟管理部門以及同各企業主管部門的關系上。

先看國有資產管理機構同財政部的關系。按國務院規定，國有資產管理機構是國務院管理國有資產的特設機構。國有資產監督管理委員會的成立，體現了政企分開的要求。所謂政企分開，首先是指國家國有資產所有權與國家政治權力分開，其次是指國有企業所有權與經營權適當分離。實現國家國有資產所有權與國家政治權力的分離，就是要把國家作為國有資產所有者的職能從一般的經濟行政管理部門的工作中分離出來，交給一個專門機構去行使，對國有資產實行專業化管理。鑒于我國現行經濟管理格局中沒有明確的代表者和經營組織對國有資產負責，中央、省、市、縣各級政府，除財政作為全民所有制的代表者行使所有者職能外，政府中的計委、銀行和各企業主管部門都可在不同角度上行使所有者職能，它們都有所有權，都可以對企業經營進行干預，又都可以對國有資產經營損失不負責任，因而造成產權不明，條塊分割，資產營運效益低下等等現狀。可見，確定一個專門機構作為所有者代表，專門行使國有資產所有權職能是完全必要的。新設立的國有資產管理機構就是這樣一個機構。

鄧教授認為，國有資產管理機構與財政部之間應該是“專業分工管理，財政歸口領導”的關系。財政部門的一部分產權管理業務可以逐步轉移給國有資產管理部門，這將加強產權管理職能，加強財政整體職能。今后，國有資產管理機構應同稅務局一樣，成為財政的一個翼。財政、稅務和資產管理三者之間應形成“一體兩翼”的關系，即歸口領導與分工管理的關系。如果再把從財政分出來的建設銀行考慮在內，那么稅務局、國有資產管理機構和建設銀行應形成“一體領導”與“三足鼎立”的關系，即形成財政“統一歸口領導”和三家“分工專業管理”的格局。

國家以政治權力行使者和國有資產所有者身份參與國有企業收入分配都屬于財政。但是國有資產管理機構又是一個相對獨立的直屬國務院的機構。由于財政管理側重于預算收支和財政平衡，財政部門擔負著制定財政發展戰略和規劃、實施宏觀經濟調控等一系列繁重的工作，沒有更多時間精力去管理國有資產，優化國有資產的配置，維護國有資產不被侵占并提高營運效益。因此，有必要有專職的國有資產管理機構來履行所有權管理職能，處理與國有資產產權變動、保值、增值有關的一系列重大問題。而且在多種所有制形式日益發展、相互競爭日益激烈的情況下，這些工作越來越繁重和復雜化，只有專職的國有資產管理機構才能做好如此繁重的專業化工作。

如同在稅收管理上，稅收政策統在財政部而執法歸稅務局一樣，在國有資產管理上，產權政策必須統在財政部，產權業務歸國有資產管理機構。在稅利分流完成后，財政部門同國家稅務局及國有資產管理機構的關系按照復式預算的要求應為：在財政收入方面，財政部分權給國家稅務局，憑借政權向全社會各企業與個人征稅。以稅收管理為重點，形成經常性財政收入。同樣，財政部分權給國有資產管理機構，以國有資產所有者代表身份向國有企業收取產權收入（如利潤、占用費、租賃費等），以產權為重點，形成建設性收入。在財政支出方面，一般地說，則應按復式預算要求形成以稅收為主要來源的經常經費支出和以產權收入為主要來源的生產建設支出。國家復式預算應由財政部編制，但其中的建設性預算，財政部可委托國有資產管理機構先編產權收入預算（即初級預算），正如國家稅務局可編稅收收入一樣。而后由財政部根據國家財政總體狀況匯總終審后編制統一的國家預算。總之，國家稅務局和國有資產管理機構是統一的財政系統中不可分割的兩翼。在財政收入的分配上必須堅持一個分配體系，而不能各管各的，各編各的預算。財政整體職能不能因機構的分立而被肢解，相反必須得到強化。

再來看國有資產管理機構同其它綜合經濟部門的關系。以國有資產管理機構同計委的關系為例，現行體制規定資產存量由國有資產監管機構管理，國有資產管理機構有處置原有國有資產的權力，而增量（即投資）仍由計委掌管。可見，現在國有資產管理機構對國有資產行使的所有權是不完整的。隨著體制改革的深化，計委管理的各類投資公司將轉歸國有資產管理機構，保證資產存量與增量所有權完整統一由國有資產管理機構行使，使之真正成為國有資產的唯一終極所有者。只有這樣，才能真正理順產權關系。實現國有資產存量與增量配置的統一，以使作為資產配置的主體和基礎的存量的配置及作為實現戰略開發的關鍵增量的配置能夠互相補充，合理分工，協同配合，達到國有資產優化配置的目的。

再看看國有資產管理機構同企業主管部門的關系。要理順產權關系，必須逐步地把分散在各企業主管部門的所有權職能集中起來，交給國有資產管理部門專門行使，而企業主管部門職能要相應轉變。轉變企業主管部門職能，就是最終要改部門管理為行業管理，由國有資產管理部門行使國家對企業所有者管理職能，實現所有權管理獨立化、專業化；由行業管理部門行使行業管理職能，實現行業管理專門化。這樣，有利于克服同一行業被分割于多個部門導致資源配置效益下降等弊端，使同一行業不同所有制企業平等競爭，相互合作。優化資源配置，也有利于保衛國家利益，減少行政干預，搞活國有企業；還有利于提高工業部門專業管理水平，按客觀經濟規律辦事。在這種雙重職能分離體制下，行業管理部門不再擁有所有權，其主要任務是傳遞信息、制訂行業規劃，指導并監督本行業工作，并且配合綜合經濟部門實施對本行業的經濟調控。從長遠看，要強化綜合經濟管理部門的經濟調控職能，逐漸弱化各行業管理部門的這一職能，最終把它們變成民間組織性質的行業協會。而那些具有高度自然壟斷性技術特點的部門，國有資產管理部門可以委托行業管理部門行使部分或大部分所有者管理職能。

鄧子基教授概括總結上述理論后，明確提出，在產權改革中，國有資產監管機構作為國家產權的代表，肩負著國有資產保值增值和捍衛基本經濟制度的重任，任務是光榮而又艱巨的。為了更好地加強產權管理，必須建立新的國有資產管理體制，使國有資產能夠高效運行。新的國有資產管理體制應是由國有資產監管機構——中介環節——國有企業三級構成的分層管理體制。國有資產監管機構擁有制訂戰略規劃、決定資產運行目標的權力并行使國家賦予的國有資產所有者的代表權，國有資產監督管理權，國家投資和收益權及資產處置權等，但不直接參與經營，只對投入的資產負有限責任。

那種認為國有資產監管機構不僅是管理機構而且也要成為經營機構的看法，鄧教授是不同意的。如果那樣，國有資產管理機構豈不成為新的政企合一的機構，而且事實上國有資產管理機構也沒有能力去完成既管理又經營的任務。必須明確，國有資產監管機構就是管理國有資產的政府特設機構，決不是經營實體。國有企業才是經濟實體，它經營國有資產，有資產經營的組織權、經營處置權、經營收益分享權與委托投資權等，同時它也得承擔經營失敗的風險。

這里要著重談談中介機構的職責。中介機構的設置，主要是為了避免國有資產監管機構直接面對經營特點千差萬別的數以十萬計的國有企業，行使所有權管理職能而陷入低效率的運行。中介機構可由各種類型的投資公司、控股公司、大型和特大型企業集團公司、行業總公司等等構成。它按企業化原則構造，以利潤最大化為目標。中介機構對上接受國有資產監管機構賦予的資產經營權，以及相對應的交納產權收入的任務，對下按照資產增值原則選擇資產經營者并依據產權關系對有關企業的國有資產實施經營性的管理。這些公司還要研究建立、健全對于經營者的賞罰嚴明的責任制，派員以董事或監事身份參與股份制企業發展的戰略性決策，并按國家統一規范實行必要的財務等方面的監督，而對企業日常具體經營活動，則采取不介入態度，由企業行使充分的經營自主權，使企業成為“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的商品生產與經營者。這樣把包括所有權、占有權、使用權、處置權和收益權的產權，在國有資產監管機構、中介機構和國有企業之間進行合理的劃分，明確各自的產權邊界，形成新的產權機制，就能更有效地搞活國有企業，優化資產配置，促進社會生產力的迅速發展。

注：鄧子基，著名財政家，教育家，經濟學家。1947年畢業于政治大學經濟系。1949年參加中國國民黨革命委員會。1952年廈門大學經濟研究所研究生畢業。1980年加入中國共產黨。曾任廈門大學經濟學院副院長，中國財政學會第一、二屆常務理事。專于社會主義財政理論。主要著作有《兩種社會制度下的國家公債》，合著《社會主義財政理論》，主編《社會主義財政學》、《財政與信貸》、《財政與宏觀調控》。