遼寧 “五點一線”沿海經濟帶的公共政策協調研究

謝志平

遼寧 “五點一線”沿海經濟帶的公共政策協調研究

謝志平

發展以 “五點一線”為基礎的遼寧沿海經濟帶已經進入國家戰略。它成為東北振興新的經濟增長帶。但必須看到， “五點一線”所涉六城市的經濟與社會發展處于非均衡的發展格局之上。為克服地方本位主義、化解政治晉升的主觀偏向以及形成抱團發展的合力，必須加強沿海經濟帶的公共政策協調。這需要形成互利共贏的協同觀念，構建完善的利益協調機制，在統一協調地方發展規劃、統一市場體系、統一協調財政政策、預留梯度政策空間等方面做好協調工作。

遼寧 “五點一線” ；沿海經濟帶； 公共政策協調

一、“五點一線”沿海經濟帶的發展非均衡問題

“五點一線”沿海經濟帶以大連長興島臨港工業區、遼寧(營口)沿海產業基地、遼西錦州灣沿海經濟區、遼寧丹東產業園區、大連莊河花園口工業園區為基點，包含大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島6個沿海市所轄的21個市區和12個沿海縣市，長約1 400公里、寬約30——50公里，土地面積占遼寧的1/4、人口占1/3、地區生產總值占近1/2的沿海區域。這條經濟帶的發展是以2005年遼寧省的“五點一線”發展戰略為核心的。除了五個基點之外，還有一條從丹東到葫蘆島綏中的全長1443公里的濱海公路。戰略“以點連線、以線促帶、以帶興面”的空間發展格局，最終目標是立足遼寧，依托東北，服務全國，面向東北亞，把沿海經濟帶發展成為特色突出、競爭力強、國內一流的臨港產業聚集帶、東北亞國際航運中心和國際物流中心，建設成為改革創新的先行區、對外開放的先導區、投資興業的首選區、和諧宜居的新城區，成為東北振興的經濟發展主軸線和新的經濟增長帶。

但是，要看到，這五點一線的發展戰略是建立在非均衡的發展基礎之上的，六個基點及沿線的經濟水平、產業結構、政治地位等差異度非常大。

第一，經濟發展總量及人均相差懸殊。以2010年為例，大連、丹東、營口、錦州、盤錦、葫蘆島六市的GDP總量分別是5158億、729億、1002億、916億、927億、531億，這其中大連占據絕對優勢地位，其他四市GDP的總和也只有大連市的80%。從人均來看，這六座城市分別是121432元、30118元、42604元、55696元、69066元、18850元，相差也很懸殊，最少的葫蘆島市人均GDP只有大連市的15.5%，最多的盤錦市人均GDP也只有大連市的56.9%。可見，從經濟體量看，這六個城市的發展是不在一個等量級上的。

第二，經濟產業結構相差很大。根據大連、丹東、營口、錦州、盤錦、葫蘆島六市的門戶網站公布的數據，可以匯總出六城市的產業結構基本數據(如下表)。從數據來看，丹東、錦州、葫蘆島三市的第一產業所占比重均超過了12%，最高的錦州達到16.5%。低于10%的為大連6.7%，營口7.7%，盤錦8.8%。第三產業比重最高的是大連，達到42%，葫蘆島市為41.7%。低于30%的只有一個，為盤錦24.4%。35%左右的有三個城市，分別是丹東36.7%、營口37%、錦州34.6%。第二產業比重最高的是盤錦，達到66.8%，其次是營口的55.3%，大連為51.3%，低于50%有分別是丹東49.6%、錦州47.4%、葫蘆島市45.9%。根據數據可見，六城市的第二產業都比較大，大多超過GDP總值的五成，都處于工業經濟的階段。但相對來看，大連經濟發展的現代性程度最高，已經處于后工業經濟階段，而丹東、錦州、葫蘆島則處于工業經濟的前期，第一產業比重相對較大。營口、盤錦則處于工業經濟中期，第一、三產業比重相對較低，工業比重據點份額較重。

2010年五點一線主要城市產業結構統計數據表 單位：億元

如此懸殊的區域性差異，既是客觀的事實，又會誘發不平等的主觀認識，很容易成為沿海經濟帶協同發展、互利共贏的巨大障礙，必須用有關的區域政策來進行協調。經濟學家范霍夫和克勞森將區域政策定義為“所有旨在改善經濟活動地理分布的公共干預……實際上試圖修改自由市場經濟的某些空間結果，以實現兩個相關的目標：經濟增長和良好的社會分配”[1]。這個概念的邏輯反映出區域發展不平衡問題催生了區域政策。事實上，在五點一線戰略中的這種顯性的發展不平衡，需要根據區域差異制定、組織和實施一系列手段促進資源在空間的優化配置，控制區域間差異過分擴大，以協調區域關系的一系列政策和措施。

二、五點一線戰略中的區域協調必要性

非均衡的發展格局是五點一線戰略的現實基礎，是客觀事實。事實上，在城市發展的自主活動過程中，更多的戰略意圖和主觀構想，以及政治人物的刻意主導，會導致漠視客觀的差異，從本位主義、地方主義以及政治晉升的誘導方面定位最終的城市發展舉措，導致區域合作的戰略完全被虛置，因此，非常有必要加強區域發展的協調。

第一，加強區域協調，是克服地方本位主義的需要。目前對區域協調發展影響最大的是地方市場分割行為和地方保護主義，因為它人為分割了市場，加大了市場資源自由配置的成本。而區域協調發展，必然需要建立跨行政區的公共服務和跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間自主自理的合作機制。區域協調有利于掃除行政壁壘，促進區域內部要素的流動，實現資源有效配置。

第二，加強區域協調，有利于化解政治競爭的主觀偏向。政治人物的晉升欲望既是區域發展的強大內在動因，也是強大的阻礙因素。區域發展中不僅有合作，還有競爭與沖突。我國的政治晉升形成了一種錦標賽形勢，各級地方政府從上級政府承包政治義務后，紛紛加大對地方經濟發展的力度，目的是獲得好的執政績效，從而得到上級政府政治晉升的優先權。[2]在這個過程中，如果上級政府以及整個晉升體制是封閉運行的，沒有公開透明的協商機制和評價機制，很大程度上會導致地方政府的政治負責人在地方發展上一意孤行，標新立異。其結果既不利于自身經濟長遠發展，也破壞了整體經濟的發展戰略。將區域協調中的責任分攤下來，并在晉升體制中體現出來，會有效促進區域協調發展，降低人為的刻意阻滯。

三、五點一線戰略中的公共政策協調

協調的目的是達成行為與步調的一致。五點一線所涉的六城市發展差異懸殊，要實現沿海經濟帶的和諧有序發展，必須強化協調機制。公共政策是政府最重要的行使權力的工具，強化協調機制的首要制度形態，就是加強在公共政策層面的協調。具體來說，在五點一線發展戰略中，必須形成互利共贏的協同觀念，構建完善的利益協調機制，并統一協調發展規劃、統一市場體系、統一協調財政政策，預留梯度政策空間。

第一，形成互利共贏的政策協同觀念。互利共贏的協同觀念是制定協調地方政府間政策的必要前提。五點一線的六城市只有在政策制定中克服“自給自足、自我循環”的封閉觀念，從區域一體化、經濟合作化角度來統籌考慮，從追求地方短期利益的價值觀轉變為追求長期利益和可持續發展的價值觀，形成在競爭中合作、在合作中競爭的意識，在合作中提升地方比較優勢，才能獲得抱團發展的合力以及自身發展的更大空間。

第二，構建完善的利益協調機制。五點一線所涉政府要建立長久合作關系，其成敗關鍵在于各方能否從合作中獲益，如果任何一方認為合作無利可圖甚至是傷害了自身利益，合作關系就難以成立。可見，長期、持續的地方合作關鍵在于各方利益的耦合，必須在政策制定中加強利益協調，這是沿海經濟帶協調發展的核心。要實現利益協調，有兩個基本條件必須滿足：其一，建立對話磋商機制。五點一線所涉六城市應該建立雙邊或多邊會議、聽證會議、公共論壇等制度，暢通利益表達機制，使各自的利益主張得以充分表達，就地方資源整合、產業分工、經濟發展的責權利競爭、基礎設施規劃建設等問題進行溝通，只有信息交換越充分，各方了解越深入，合作的基礎則越扎實。其二，完善利益補償機制。差異化的發展現實必然體現在合作發展中利益分配的差異化結果，因此政策協調應該將區域間的利益補償和互補提上日程。在對話磋商基礎上，針對具體爭議利益，各方應依區域利益最大化原則做出裁決，對做出犧牲的城市通過轉移支付等手段予以適當補償。對不同地區實行差別化政策，實行不同的調控政策和績效評價體系。總之，利益協調應先從容易達成的領域入手，隨地方合作深化而不斷拓展協調范圍。[3]

第三，統一協調財政政策。財政政策是公共政策領域的關鍵，無論其他政策的取向如何，最終都歸結為政府公共財政的收和支兩個方面。因此，各個城市的財政收支，尤其是稅收、政府收費以及政府采購及龐大的轉移性支出，無論是范圍與幅度的調整還是其他，對地區經濟和區域經濟都具有非常深刻的影響力。這當然不包括暫時還沒有普遍推行的地方公債發行等財政行為。而五點一線六城市的差距，其實更多恰恰體現在城市間財政收支能力上。因此，在區域協調發展的要求下，各城市自主的財政范圍與幅度，應該通過一定的溝通與協商，形成合力而不是張力。這主要是體現在公共服務均等化、行政區接鄰地帶經濟發展、城市基礎設施的無縫隙對接，以及在產業發展的稅式支出與財政補貼等方面，要標準相同、幅度相同、形式相同。在這個問題上如果形成不了共識并采取一致行動，則公共政策協調基本上就會陷入空洞化的結果，合而不作、各自為陣、重復建設、重復投資等問題就會暴露出來。

第四，統一市場體系。在市場經濟中，統一的市場體系是形成區域一體化的必要條件。由于地方主義和本位主義的作用，以及行政區劃的自然壟斷和人為割裂，市場體系也可能被人為割裂。構建統一市場體系的核心在于市場競爭規則的一體化。每個城市都應實行統一的非歧視性原則、市場準入原則、透明度原則、公平貿易原則等，逐步清理和取消一切妨礙區域一體化的制度和政策規定，取消一切妨礙商品、要素自由流動的區域壁壘和歧視性規定，[4]保證市場主體進行充分、有效和公平的市場競爭，實現區域生產要素優化配置和功能互補。

第五，預留梯度政策空間。根據有關研究，區域一體化會形成某種區域發展差距的循環累積機制。“推動可流動要素不斷從欠發達地區流向發達地區、不斷強化聚集力較大區域區位優勢的循環累積因果聚集機制是區域發展不協調的核心所在。”[5]因此，對于起點明顯非均衡的六城市而言，在發達地區和欠發達地區之間應該保留一定的“政策梯度”，也就是在某些領域可以實行差別化政策而不應在所有領域和方面實行一體化政策，尤其是在欠發達地區實行有別于發達地區的政策。這種差別化政策，包括產業政策、人力資源政策、土地政策、資源政策、財政政策等等。只有采用這種超常規的差異化政策戰略，才可能彌合區域一體化自然導致的發展不平衡結果。當然，從本質來講，這其實是一種區域發展的利益補償機制，但這種預留梯度政策空間的協調行為，恰恰可能使得五點一線沿海經濟帶得到持久的發展動力和活力。

[1]N.Vanhove and H.L.Klaassen,Regional Policy:A European Approach[M].London:Saxon House,1980：43.

[2]謝志平.梯級尋租格局、法團主義結構與政治尋租型腐敗的治理之道[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2011，6：53-59.

[3]胡佳、郝小龍.橫向地方政府間政策協調路徑分析[J].行政與法，2009.1：17-20.

[4]陳剩勇.區域間政府合作：區域經濟一體化的路徑選擇[J].政治學研究，2004.1：27.

[5]安虎森，李錦.適度的“政策梯度”是實現區域協調發展的戰略選項———基于新經濟地理學循環累積因果聚集機制的探討[J].學術月刊，2010.1：73-79.

責任編輯：郭一鶴

D61

B

1671-6531（2012）04-0046-02

謝志平/東北財經大學公共管理學院（遼寧大連116025）。

遼寧省社會科學規劃基金項目 (L07DZZ014)；遼寧省教育廳人文社會科學研究項目 (2008200)