土地征收中農民利益保護問題的思考

陳海軍，卿玲麗

（1.湖南農業大學經濟學院，湖南 長沙 410128；2.湖南農業大學東方科技學院，湖南 長沙 410128）

土地是農業生產中最基本的生產要素和生產資料，在城市化進程中，土地作為一種不可再生的稀缺資源，在一定程度上具有較高的經濟價值和社會價值[1-2]。農民作為城鎮化進程中的主要參與者與建設者，本應成為城鎮化進程中的受益者，然而現階段，失地農民卻成了其中的最大犧牲者。當前，探索土地征收過程中失地農民的利益問題已受到全社會的關注[3]。在土地征收過程中導致農民利益得不到保障的原因，以及如何保護土地征收過程中失地農民的利益是當前的首要任務[4-5]。

1 失地農民利益受損的現狀分析

1.1 失地農民補償費過低,日常生活難以得到保障

相關法律規定，目前我國對失地農民的補償主要包括以下幾個方面：第一，土地補償費；第二，地上附著物和青苗的補償費；第三，安置補助費。據國家統計局關于土地征收的調查顯示（表1），一般情況下，被征農村土地補償費僅約為30 000元/667m2，一些經濟較為發達地區補償費用最高為50 000元/667m2，占其總投資的比例為8%～12%；而國家重點工程建設所占土地，其補償費用則只有5 000～8 000元/667m2，占工程總投資的 3%～6%；安置補助費平均為20 000～40 000元/667m2，占總投資的6%～10%。該費用僅能維持被征土地農民日常生活6～8年，而一些發達國家的基礎設施建設項目，土地征收補償費用占總投資的35%～55%，我國與其相比相差甚遠。因此，補償費用過低，導致了失地農民的日常生活難以得到保障。

表1 失地農民土地補償費用標準

1.2 失地農民再就業難，收入來源不穩定

眾所周知，在我國，農民的基本就業崗位是土地。但土地征收卻導致農民失去了其基本的就業崗位。據國家勞動統計局數據顯示：截止2010年底，我國失地農民達到了4 000萬人，征地時安置就業的僅為2.5%，外出務工的占22.9%，經商的約占20.4%，從事農業生產的占24.3%，而閑置在家的卻占了29.9%（表2）。由于大部分失地農民的文化程度不高，因而這部分農民就業渠道窄，就業難度加大，在激烈的勞動力市場競爭中處于劣勢地位。并且隨著社會勞動力總量供給的增加，其群體的規模也就會隨著社會、經濟的發展而不斷擴大。因此，失地農民面臨著巨大的就業危機，其基本就業權受損，再就業難，所從事的工作收入也不穩定，全家人的生活很難得到保障。

表2 失地農民再就業情況

1.3 失地農民社會權益保障受損

千百年來，土地一直是農民賴以生存的基本生產、生活資料。失去了土地，就等于失去了其最基本的生活保障。目前，我國城鄉二元經濟結構中的農村社會保障制度大多尚未建立，失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低，他們很難享受到與城鎮居民同等的社會權益保障待遇，如最低生活保障、就業、養老保險、醫療和教育等多方面的福利和待遇。據國家勞動統計局資料顯示：失地農民的社會權益保障體系中，僅25.5%的人享有養老保險待遇，20.4%的人加入了農村新型合作醫療保險，49.8%的人享受與城市居民同等的最低生活保障待遇，還有4.3%的人未加入任何社會權益保障體系（表3），而成為了邊緣群體。

表3 失地農民權益保障情況

由此可見，我國失地農民社會權益保障缺失嚴重，一體化的社會保障體系尚未完全建立，醫療和失業保障所占比重相對較少，需進一步的完善。

2 失地農民利益保障問題產生的原因

2.1 征地補償不合理

目前，失地農民補償費過低，日常生活難以得到保障。其主要原因是：我國土地征收僅補償與被征土地息息相關的經濟損失，而未補償被征收土地所存在的潛在收益損失。這種補償并未考慮到當地的實際自然條件、經濟發展水平、農業耕作水平等等，其補償的標準與其未來發展價值不相符。另外，還有一些可量化的財產損失也未列入補償范圍內。

2.2 就業機制不完善

目前，政府相關職能部門并未對失地農民采取特殊的就業渠道，對失地農民的再就業等問題并未給予充分考慮，往往是以最低的代價獲得土地后，便將農民一推了之。眾所周知，失地農民的綜合素質、知識技能等方面與城市居民存在明顯差距，使其在城市就業群體中處于弱勢地位，再加上就業機制不完善，失地農民很難找到工作并被城市所接納，從而出現了失地農民再就業困難，收入來源不穩定等現象。

2.3 社會保障體系不健全

目前，我國并未針對失地農民制定完善的社會保障體系。農民失地后，很難維持基本的生計。因為在分割的城鄉二元經濟體制下，農民的依靠是土地，但隨著我國城市化進程的速度加快，失地農民并未得到充分的失地補償，也未得到相應的社會保障。農民在失去土地后，既不是種地的農民，也不是城市居民，不能享受城市居民的福利待遇，加上政府機構缺乏對失地農民的信息引導、技能培訓、法律扶持等幫助，從而使失地農民的社會權益保障嚴重受損。

3 失地農民利益保障的對策建議

3.1 不斷完善征地補償標準，規范分配條例

我們應借鑒國外的成功經驗，讓失地農民在征地過程中享有知情權、發言權和協商權。在我國，農民僅享有對集體土地的承包經營權。在征地中，必須維護農民參與征地各項事務的權利，建立公開、公正、公平和透明的分配管理體系。嚴格區分土地補償費和安置補助費的使用和分配原則，杜絕隨意使用和分配征地補償款，在征地補償款分配的制度設計上要體現民主。土地補償費中的大多數份額直接發到失地農民手里，預設的安置補助費應與失地農民的再就業相結合，將其一部分作為失地農民的再就業培訓費用，另一部分為擁有一技之長的失地農民提供創業啟動基金。

3.2 健全教育、再就業、職能培訓等保障機制

首先，政府應采取大范圍的專題教育、再就業培訓等措施，提高失地農民的核心競爭力。一是以重點突擊職業技術、崗位技能為主導，提高失地農民實際工作、應變能力。在現有基礎上進一步完善職業技術教育為主、多層次的縣鄉村三級農民職業技能培訓網絡體系。二是通過農業產業結構調整，對農村富余的人員和失地農民傳授當前基本就業形式、轉崗以及再就業的職業技能培訓。三是在現有城鎮下崗人員再就業培訓體系對象中加入失地農民。引導他們摒棄舊思想，培養現代化就業觀念，鼓勵其積極參加就業培訓，提高勞動技能，使他們更好、更快的找到新工作。教育是民族振興的基石，在失地農民子女就學上，學校應采取一個標準，堅決取締所有不合理收費，保障國家賦予每個公民的義務教育的權利。四是政府部門更適時革新，根據不同年齡及受教育的不同程度，對失地農民有針對性的培訓，因地制宜的制定方案。在此基礎上，要加強失地農民的就業指導，力圖多渠道、多途徑地安排就業，加大第三產業安置失地農民就業的比重，促進農民就業在城鄉間無障礙流動。

3.3 建立合理的社會保障體系

當前，我國相關部門還未對失地農民的社會保障體系進行專項立法，相關制度建設尚不完善。為此，應加快對失地農民社會保障體系的建設進程，使失地農民的社會保障體系與城鎮的社會保障體系相銜接。這可從以下幾方面著手。

3.3.1 建立合理的失地農民的最低生活保障標準制度 各地應根據自身實情來建立失地農民的最低生活保障標準制度。該標準可從基本的物質生活需要、當地的人均收入水平以及地方財政或者鄉鎮所能承受的最低生活保障等方面來進行考慮，使之與當地的社會經濟發展相適應。

3.3.2 不斷完善失地農民社會養老保險制度 失地農民養老金的籌集，可通過當地政府、村集體、個人三方力量來共同承擔。如可借鑒城鎮職工基本養老保險制度的相關經驗，建立起統籌結合的保障模式，將政府負擔的資金數額與村集體繳納的數額一起作為養老保險基金，從而建立起養老保險的統籌賬戶，并把個人的安置補助費列為個人資金賬戶，這樣就能使失地農民的養老保險待遇和繳費等級掛鉤，最終做到不低于當地的最低生活保障標準。3.3.3 建立多元化的失地農民醫療保障制度 根據當地情況為失地農民建立相適應的社會醫療救助體制，采取政府與民間各組織相結合的方式，引導企業、個人、慈善機構等多方社會力量對失地農民醫療救助體制進行捐助，從而為失地農民的醫療專項救助籌集必要的基金。當然，條件較為優越的地方還可建立新型的合作醫療保障制度。以上制度要嚴格遵守保險的基本原則。合作醫療的籌資、運作、監管等機制要規范化，失地農民要樹立起風險意識與共濟意識，這樣才能確保醫療保障資金得到科學合理的使用，最終建立起多元化的失地農民醫療保障制度。

綜上所述，失地農民問題關系到社會的穩定和健康發展，失地農民利益的保護問題，已引起黨和國家及社會各界的高度重視。各級各部門應從維護社會穩定出發，高度重視并積極探索解決城市化進程中失地農民利益保護問題，建立失地農民社會醫療保障、養老保險等制度，深化改革，通過采取專項措施，讓農民分享城市化帶來的現代文明成果。

[1]牛建立.失地農民利益保護問題探析 [J].洛陽理工學院學報（社會科學版），2008，（2）：70-72.

[2]劉 軍.失地農民利益保障問題的思考 [J].公共管理，2008，（10）：41-43.

[3]范鐵中.城市化進程中失地農民利益保障問題 [J].江淮論壇，2007，（5）：75-79.

[4]黃 勇，王刻銘，宗錦濤.論土地征收中農民利益的保護[J].湖南農業科學，2008，（6）：144-146.

[5]楊玉雙，趙仕玲，伍 艷.論土地征收中農民利益的法律保護[J].資源與產業，2008，（1）：101-104.