基于城鄉統籌的涉農鎮街土地利用與發展空間保障的研究——以南京市為例*

葉 斌 王耀南 陶德凱 葉菁華

新世紀的頭十年，南京經濟社會發展水平實現了跨越式的進步。數據顯示，2010年底，南京市總人口突破了800萬，城市化水平為77.6%；全市建成區面積達850平方公里，尤其是新世紀以來，年均建設用地增長達40平方公里（圖1）。隨著城市化進程的加快，南京城市發展對城鄉建設空間的需求也將更加迫切。據統計，按全市13區縣提出的空間發展需求，2020年南京缺口城鎮建設用地達640余平方公里，供需矛盾非常突出。從建設生態城市、保護耕地的目標和控制要求方面研究，南京遠景可供增長城鎮建設用地僅有450平方公里。可見，有限的土地資源供給和相對脆弱的環境資源承載力將給城市空間增長帶來難以調節的“供需矛盾”。

1 南京涉農鎮街發展面臨的主要矛盾

特大城市的集聚效應和城市化進程的加快，導致城市人口將占據更多的城市用地，城市空間將不可避免地向外圍擴張，部分涉農鎮街將是城市空間擴張的主要載體。但現階段涉農鎮街的發展也面臨著種種矛盾。

1.1 自身發展的土地需求量大

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長期以來，南京區域中心城市對外圍農村地區的輻射和帶動作用并不明顯，當長期滯后的社會經濟發展水平面臨發展迅猛的市場經濟區域環境時，外圍涉農鎮街的發展需求就顯得無比旺盛，直接體現為大量低效占用豐富的土地資源。分析其原因，主要可歸納為：一是職能定位模糊。模糊的職能定位，導致涉農鎮街多以工業產業為主體的綜合型城鎮為主導定位，反映在空間層面上，是突破規劃，大規模興辦鎮街工業產業集中區，對用地需求也隨之增大。二是發展目標游離。游離的發展目標，造成涉農鎮街以完成上級考核為宗旨，以GDP數量的增加為發展的主導目標。這種目標考核體系下，鎮街多以犧牲環境為代價，發展高能耗、低附加值、科技含量低的產業，以帶來GDP數據的增長，這勢必需要占用大量的建設空間。三是產業結構雷同。雷同的產業結構，帶來涉農鎮街之間相互低效競爭。鎮街紛紛興辦規模小、產能低的園區，難以形成規模效應和區域競爭力，只能在短時間內選擇相似的產業門類，通過低端的惡性競爭，同時輔以空間規模的擴張帶動產出的增加。

1.2 土地使用效率低

2010年底，南京市城鎮建設用地850平方公里，城鎮人口620萬，人均建設用地（包括鎮）137平方米/人，城鎮建設用地上的地均二三產GDP僅為5.88億元/平方公里，而2005年，深圳城鎮建設用地的地均產值已達7億元/平方公里。另一方面，南京工業用地的地均產值約為8.35億元/平方公里，相比蘇州工業園區一期工業用地地均工業增加值22億元/平方公里、深圳2010年工業用地地均20億元/平方公里的指標，更是相差甚遠。而從目前的產業結構構成、產業門類選擇和發展速度看，與蘇州規劃2020年工業地均產值25-30億元/平方公里的目標差距將越拉越大。

因此，總體來講南京市域土地利用方式較為粗放，土地利用效率低下。究其原因，主要是市域內發展重點不夠突出和分散小單元的考核體制影響。在GDP等政績考核制度的影響下，全市所有涉農鎮街都在鎮域范圍內不同程度地發展工業產業，突破了全市產業發展規劃的要求，導致發展重點不突出，土地低效利用。

1.3 土地使用結構性不好

城鄉土地低效利用和建設空間呈現跳躍式擴張。一方面，南京城市長期保持的“多心開敞、軸向組團”發展的空間格局正變得模糊不清。新市區的城鎮功能未能達到規劃預期，尚未成熟的“TOD開發模式”沒有帶來新市區和新城的跨越式發展，更多的是將外圍人群吸引進主城區，傳統商業中心功能更加強化，外圍新市區的功能不健全。同時，城市綠色開敞空間則被建設用地侵占，城市建成區逐漸呈連片發展趨勢。另一方面，外圍涉農鎮街的土地利用結構則較為混亂。鎮區土地利用不集聚，空間結構雜亂無序，常常為了吸引所謂的重大招商項目，跳出鎮區集中用地，在鎮區甚至鎮域內任意圈地，造成鎮街空間結構混亂，無章可循。

因此，南京城鄉土地使用存在結構性問題。究其原因，既有城鄉規劃對社會經濟發展的速度和開敞空間內的發展需求預計和應對不足，也有各級發展主體對規劃成果缺乏足夠的認識，違反規劃使用城鄉建設空間的緣故。

1.4 城鎮空間尺度大, 以城市的手法規劃農村空間

新市鎮通常是一種小尺度的、以街巷空間為主導的、以慢行交通為銜接的空間形態。它既具有城市的部分功能和空間特點，同時，更加具備農村地區的空間結構形態和生活特征。但目前涉農地區的規劃大多仍由城市規劃師負責編制，城市規劃師由于缺少農村地區的生活體驗，更加沒有從事農業生產的機會，所以大多是以城市的手法來規劃農村的空間，造成農村地區呈現出大馬路、大廣場、大綠地的現象，與傳統的農村空間形態格格不入；農村地區的住宅也是高樓林立，農民“被上樓”，給農民從事農業生產帶來極大的不便。

2 城市總體規劃對涉農鎮街空間發展的要求

2007年，南京開展的新一輪城市總體規劃的修編將市域13個區縣整體列入規劃區范圍，從“全域統籌、一體發展”的角度，在市域城鄉體系規劃、產業發展引導、公共服務設施規劃和基礎設施規劃等方面，對涉農地區的空間發展加以控制和引導。

2.1 市域城鄉體系規劃

2.1.1 空間結構—引導新市鎮的集群發展

規劃依據城鄉空間分布特征和自然資源稟賦，在市域范圍內形成“兩帶一軸”的空間布局（圖2）。“兩帶一軸”的空間結構基本涵蓋了南京市域內大部分涉農鎮街，規劃通過帶狀綜合交通走廊強化外圍建成區，特別是涉農鎮街與城市中心區之間的聯系；同時，通過軸帶上的城鎮單元帶動其周邊的涉農鎮街，形成集群優勢，連片發展。

2 市域城鄉空間布局結構圖

2.1.2 等級結構—強化新市鎮和新社區的扁平化發展

本輪南京總規修編在繼承原有“一城三區”的空間結構基礎上，更加強調城鄉統籌發展理念、更加突出城鎮空間單元的扁平化發展。為適應城鎮發展日益扁平化的趨勢和特征、體現發展權的均等、加強對涉農街道或非鎮街政府所在地的集中建設地區的規劃管理，不再細分重點鎮和一般鎮，統稱為新市鎮；并將農村居民點（新社區）納入統籌考慮，構建全域南京四級城鄉空間體系，形成“中心城①為了更好地強化中心城市的地位和功能，促進更加集中集約的發展，并突出中心城的概念，城市總體規劃將主城、副城和外圍部分功能組團統稱為中心城。—新城—新市鎮—新社區”的城鄉等級結構，全面突出了空間單元在發展層級上的扁平化，新市鎮與中心城區、新城之間的聯系將更加緊密。

2.1.3 職能結構—強調新市鎮差異化發展

根據南京市域城鄉空間體系的劃分，四級城鄉空間單元的職能分工各不相同。中心城區是南京區域中心城市功能的集中承載地和現代都市區功能的核心區，重點發展現代服務業和高新技術產業；新城是一定地區內產業、城市服務功能和城鎮化人口的集聚區；新市鎮則是建制鎮和涉農街道的集中建設地區，既是郊區縣非農產業和城鎮人口的重要集聚地，也是服務和帶動廣大鄉村地區發展的基地；新社區是農村地區行政管理、設施配套、社會服務等各項功能的最基本載體。新市鎮和新社區具體的職能定位和分工，更加強調通過自身資源環境的利用和特色的塑造，走差異化發展的道路。

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2.2 產業發展規劃引導

規劃提出2020年，南京全市要形成“以高新技術產業為先導、現代服務業為主體、先進制造業為支撐、都市型現代農業為基礎”的產業結構。結合“多中心開敞式”規劃布局結構，在市域范圍內，以傳統的城市中心——新街口為核心，形成“圈層式”的二三產業布局（圖3）。規劃明確外圍涉農地區新市鎮的產業園區是先進制造業的主要空間載體。同時，專門明確涉農鎮街產業發展的主要方向，即農村地區除了依托新市鎮積極發展生活性服務業和先進制造業外，還應結合鎮村布局，突出特色，積極利用開敞空間，在對生態功能區進行重點保護基礎上，鼓勵進行適度復合利用，積極發展現代農業和旅游休閑等產業，以完善生態功能體系，提升開敞空間品質和經濟價值，并且增加農民就業機會和提高農民收入水平。

2.3 基本公共服務設施規劃引導

為提升外圍涉農鎮街地區基本公共服務配套水平，配合總規修編，專門制定《南京市農村地區基本公共服務設施配套標準規劃指引（試行）》，作為涉農地區公共設施配套的依據和標準，要求加快推進新市鎮和村莊（新社區）文化、衛生等基本公共服務設施和城鄉干線公路、區域供水一體化、通信設施一體化等交通市政基礎設施建設。強化規劃引領，促進城鄉基本公共服務均等化。

3 破解土地利用發展矛盾的規劃思考及對策

根據南京市城市總體規劃（2007-2020）經濟發展目標預測，2020年全市GDP總量將達16000億元。按照既定的經濟社會發展目標，南京在加快產業發展內涵提升和產業結構轉型升級的同時，將不可避免地進一步加劇城鄉建設空間的外延擴張，外圍涉農鎮街的土地使用結構將面臨更加嚴峻的考驗。因此，必須在加大優化產業結構的同時，加快資源整合和集約利用土地力度，通過統籌城鄉發展政策的實施，尋求破解土地利用發展矛盾的新對策。

3.1 開展分類考核, 促進科學發展

涉農鎮街土地利用效率低下、使用結構性不好的一個重要原因是上級政府政績考核指標在無形中迫使鎮街政府盲目追求GDP 增長。因此，應該根據涉農鎮街的資源稟賦條件和現狀資源特點，建立分類考核的指標體系，輔以量化的權重指標，促進鎮街的科學發展。在建立分類考核的基礎上，在全市范圍內選擇一批涉農鎮街作為試點，開展先行先試工作。

3.1.1 突出分類指導，注重考核實效

以城市總體規劃功能區劃分為依據，結合鎮街發展實際，將66個鎮街分為現代農業、先進制造業和現代服務業三大主導類型，強化分類評價，差異化考核（表1）。對于現代農業主導型鎮街，重點考核農業空間布局、高效設施農業建設、農民合作組織發展等指標；對于先進制造業主導型鎮街，重點考核產業集群、工業投資、高新技術產業發展等指標；對于現代服務業主導型鎮街，重點考核服務業占比、專業市場建設等指標。

表1 郊縣鎮街科學發展定位及考評分類名單

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根據不同的分類，建立基本指標、分類指標和加分指標相結合的鎮街科學發展考核指標體系，逐步取代原有的GDP單一的指標考核方法，以促進鎮街科學發展、特色發展。其中，基本指標從經濟發展、民生改善、生態文明和和諧穩定等4個方面來量化考核；分類指標則根據不同類型的鎮街功能定位，建立相應的考核指標體系；加分指標則是鼓勵鎮街在生態保護、園區集約發展、新農村建設等方面創新發展，給予適當的獎勵，最后結合兩大類基礎指標的加權，得出總得分，注重考核的實效。

3.1.2 確定試點鎮街，先行先試，引導發展

結合分類考核的指標體系，在綜合分析全市涉農鎮街的區位特征、資源稟賦條件、現狀發展的實際情況等因素后，確定了六合區竹鎮鎮等11個鎮街作為統籌城鄉、一體發展的試點，以先行探索破解鎮街土地利用發展矛盾的路徑。根據不同的城市化水平和區位空間特征，試點鎮街主要分為三大類：即位于主城10-20公里半徑范圍內的麒麟街道、鐵心橋街道；位于主城20-40公里半徑范圍內的靖安街道、星甸鎮、烏江鎮、谷里街道、橫溪街道；位于40公里半徑范圍以外的竹鎮鎮、金牛湖街道、白馬鎮和東壩鎮。空間分布特征決定了鎮街經濟社會發展水平的差異，其村莊布局、村民搬遷安置的方式也是各不相同的（圖4，圖5）。

3.2 開展新市鎮城鄉統籌規劃, 完善公共配套, 盤活存量資源

以城鄉規劃一體化為總體目標，編制以新市鎮為主體的總體規劃、近期建設地區控制性詳細規劃和新社區詳細規劃等法定規劃，以完善農村地區基本公共服務配套，改善農村地區環境質量，塑造城鄉空間特色，盤活農村地區存量資源，促進城鄉資源的流動，全面推進統籌城鄉發展進程。

3.2.1 城鄉統籌規劃的主要內容

（1）新市鎮總體規劃

以新市鎮為主體的城鄉統籌規劃，強調整體鎮街的推進實施，關注的重點也由鎮區擴大至全鎮域的范圍。突出強調：一是要將鎮域內城鎮建設用地、集體建設用地、農用地和生態涵養用地的空間劃定和落地，尤其是要依據全市農業“1115”工程②南京市委根據基本農田總量安排，將農業生產空間細分至門類，并落實到空間，在全市內打造 100 萬畝優質糧油、100萬畝經濟林果、100萬畝高效養殖和50萬畝標準菜地，簡稱“農業1115工程”。在鎮街的分布，劃定鎮街的農業生產空間；二是要結合現狀村莊居民點的布局，確定鎮域內新社區的數量、規模、布局、拆遷安置的主要方向等內容；三是在新市鎮的鎮區重要地段，要結合自然地貌特征和條件，開展城市設計研究。

（2）新市鎮近期建設地區控制性詳細規劃

新市鎮近期建設地區控制性詳細規劃作為鎮街近期實施規劃建設的重要法律依據，應充分聽取地方政府的發展需求，為鎮街近期建設項目提供空間保障。重點關注：一是近期建設地區范圍應包含“十二五”規劃確定的重大項目發展空間，確保街鎮近期發展的重大項目或產業空間的落地；二是搬遷至新市鎮區的農民安置的具體用地安排；三是新市鎮中心區的各項功能和配套應符合發展實際需求；四是空間布局要與小城鎮的建設方式、生活方式、空間尺度相適應，如用地功能的復合、擁有適合交流的場所空間、建筑高度以多層為主等特征。

（3）新社區詳細規劃

新社區詳細規劃應以新市鎮總體規劃確定的鎮村布局體系為基礎，以便于農民生產生活為基本原則，不同類型的村莊，提出相應的發展策略。對于保留特色村，要明確以環境綜合整治為主，保留村莊原有的特點，傳承村莊歷史文化特色；對鎮區附近的新社區，應明確土地的屬性及相應的指標，強化新社區的基本公共服務配套與鎮區居民的均等化，保留適應村民生活的基本功能（如規劃要注重保留舉辦紅白喜事的場所空間等等）；對新選址規劃的新社區，應考慮到就近生產生活的原則，確定合適的社區規模，完善基本公共服務配套和基礎設施。同時，要注重與當地產業發展相結合，拓展農村資源為鄉村旅游服務的途徑。

（4）其他類型的規劃

在完成三類法定規劃的基礎上，適時開展其他類型的規劃編制工作。如包含工業產業、特色農業產業、鄉村農業旅游產業等不同類型產業發展規劃；新市鎮中心地段或重要節點的城市設計引導；開展農民安置或復建小區的修建性詳細規劃等等。

3.2.2 城鄉統籌規劃的經濟性分析

城鄉統籌規劃重點要解決規劃實施過程中“人、地、錢”3項核心要素的關系，并最終將鎮街的發展思路落實到空間布局中。因此，城鄉統籌規劃要以鎮街“十二五”規劃的相關發展目標為基礎，開展經濟分析研究，保障各類目標之間相互協調。

（1）人往何處去

所謂人，是指人口規模，既包含現狀農村人口的規模和分布，也包含規劃城鄉居民的規模和去向。通過梳理鎮街現狀人口規模，分析鎮街歷年自然增長、機械增長的變化規律，預測規劃期末鎮街人口總量，尤其是通過從事三次產業人口規模的變化和經濟發展水平的變化，預測鎮域內未來從事第一產業的勞動力，布局合理的鎮村體系。

根據鎮村體系結構和新社區布局，涉及的農民房屋拆遷，在充分尊重農民意愿、妥善解決農民生產、就業等問題的前提下，盡可能引導農民到新城、新市鎮集中安置，以加快城鎮化進程，減少過程性浪費，避免將來二次拆遷。需要強調指出的是，不能過度追求農民集中居住，適當的工作半徑、和諧的鄰里空間、離地農民的長遠生計保障等等都是搬遷農民新社區規劃選址和建設的重要參考依據。特別是對拆遷面積較大村莊，在完善水、電、路、氣等生產、生活配套設施的前提下，可以引導農民到規劃新社區等集中居住點統一安置。

（2）地往何處用

所謂地，是指新市鎮范圍內的城鄉建設用地和農業生產用地。其中，建設用地指標主要包含兩部分內容，一是從中央政府層層分解下來到鎮街層級的建設用地指標。在確保基本農田總量不變、農地產出的質量提升、農業結構優化的前提下，上級分解的建設用地指標往往較少；二是通過土地整理的集中建設用地指標。村莊撤并整理后，盤活存量資源的土地指標是城鄉建設空間拓展的主要載體。農業生產用地則主要是土地整理后集中成片的農業生產用地。

對于通過宅基地等農村集體建設用地復墾形成的建設用地指標，應優先用于農民安置房建設、農村基礎設施建設及其它新農村建設，農村居民點的空間分布、規模大小、村莊空間形態都應在鎮域規劃中予以明確表達。結余部分的建設空間，則可通過有償調劑、市場交易等形式，用于城鎮發展、產業項目等。

對于通過工程實施形成的成片良田，可通過市場方式，引進本地或外地農業企業進行規模經營，也可以由地方政府牽頭，當地農民成立合作組織合作經營。對于離地農民，根據具體情況，可參照征地補償安置標準和待遇，納入被征地農民基本生活保障體系，也可直接進入城鎮養老保險體系；對于暫時不具備完全人地分離條件的地方或者農民不愿意放棄承包地的，可以通過土地入股或土地租賃方式等進行承包經營權的流轉。

（3）錢從何處來

所謂錢，是指用于鎮街實施城鄉統籌規劃，引導農民有序搬遷安置的經濟費用。這個費用主要包括3個方面，一是鎮街本身經濟發展，帶來財政收入的增加；二是上級政府的財政轉移支付；三是通過土地整理政策的實施，整理出土地指標，將這些新增的“地票”轉賣給城鎮集中建設地區。

通常，前面兩項的資金對于大規模的農民搬遷而言是難以為繼的，第三部分的資金通常則是農民搬遷安置的最主要的經濟來源。通過土地整理政策實施，城市實現了建設空間的轉移，鎮街則得到了相應的啟動資金，解決了農民搬遷的費用。編制城鄉統籌規劃，應通過土地指標的經濟分析，測算相應的經濟費用。

通過人、地、錢三者關系的分析，實現鎮街各類空間的劃定。同時，結合鎮街社會經濟發展目標與鎮街現狀地均產出的關系，一方面，從戰略的高度上，選擇適應鎮街發展的產業結構和產業門類，協調產業發展和人口就業的關系；另一方面，從節約集約利用土地的角度，提出鎮街現有產業轉型發展的實施策略。

3.3 開展土地綜合整治, 為新市鎮發展提供空間保障

《南京市土地利用總體規劃（2007-2020）》劃定了城鄉建設空間的總體規模和基本空間位置，尤其是對基本農田等剛性約束指標予以明確劃定。土地利用規劃從保護耕地、節約集約利用土地的角度對土地指標的供給提出了嚴格的控制要求，而城鄉總體規劃則從城鄉社會經濟發展需求層面提出了用地空間的需求，兩者之間數值的差距和空間的錯位給各級操作主體帶來了困惑。

土地綜合整治是依法對農村地區低效和不合理利用的田、水、路、林、村、房等進行綜合整治，提高農村土地利用率和產出率的土地利用活動。土地綜合整治是協調城鄉總體規劃與土地利用總體規劃在土地供給與需求總量和空間位置上矛盾的紐帶和橋梁。

3.3.1 現階段南京的農村土地綜合整治

面臨空間資源匱乏的局面，南京創新地開展土地綜合整治規劃，以破解土地資源匱乏的難題。土地綜合整治以鎮街為單位統一規劃、以村為單位整體推進，以村鎮建設為載體，把增加農民承包經營土地和農村集體建設用地的集中度、流動性、財產性作為突破口，以萬頃良田建設工程、城鄉建設用地增減掛鉤、土地整理復墾開發、農田水利、農業綜合開發等各類項目為載體，與新城和新市鎮建設、重大基礎設施建設等相結合，推動農地重整、村鎮重建、產業集聚、資源集約。

3.3.2 南京農村土地綜合整治具體內容

一是推進村莊整治，優化村莊用地結構布局。依據新市鎮總體規劃和新農村布點建設，調整撤并布局分散的自然村，合理開發利用農村住宅置換騰退后的宅基地、村內廢棄地、空閑地，以農用地、宅基地、農村基礎設施整治為重點，改造舊村、建設新村。

二是加強土地整理，提高農業綜合生產能力。開展田、水、路、林、村綜合整治，集中連片推進土地平整和農田水利、田間道路、林網等建設，既可以增加耕地面積，更可以建設高標準農田，提高農業綜合生產能力。

三是完善設施配套，改善人居環境。以農村居民點為基礎，完善農村水、電、路以及生活垃圾、污水收集和處理等基礎設施，健全教育、醫療衛生、文化娛樂、社會養老、商業網點等公共服務設施，有效改善農村居住環境。

四是發展現代農業，促進農民增收。積極推進農村集體土地流轉，引導土地向規模經營集中，優化農業產業布局，推廣應用現代農業科技，提高農業產業化水平，促進農村富余勞動力轉移，確保農民持續增收。

五是實施增減掛鉤，破解用地保障難題。通過城鄉建設用地增減掛鉤，在優先保證農民安置和農村基礎設施建設的基礎上，把節約的建設用地指標，通過有償轉讓，調劑到產業集聚區和城鎮建設使用。

3.3.3 農村土地綜合整治的推進路徑

（1）萬頃良田建設工程

萬頃良田工程是依據城市總體規劃和土地利用總體規劃，按照統籌城鄉發展要求，以土地開發整理項目為載體，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質量；同時，通過有序引導農村居民遷移到城鎮集中居住，節約集約利用建設用地，通過對宅基地復墾等措施，建成大面積、連片的高標準農田，優化區域土地利用布局，實現農地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯目標的一項系統工程。

涉農鎮街實施萬頃良田工程后，通過復墾新增的耕地面積將給予經濟補助，待經營性用地出讓后歸還50%用于再周轉。通過萬頃良田建設工程，最終實現耕地資源、建設用地資源、勞動力資源、市場需求與公共服務資源的有效集聚。

（2）城鄉建設用地增減掛鉤

城鄉建設用地增減掛鉤是將農村閑置或低效利用的建設用地復墾為耕地，按照“建設用地總量不增加、耕地總量不減少”的原則，在保證農民安置房、農村基礎設施等用地外，將部分富余的建設用地指標調劑到城鎮建設使用，用于城鎮建設和非農產業發展，用獲得的土地增值收益反哺農村。

涉農鎮街實施城鄉建設用地增減掛鉤，拆舊復墾新增的耕地將給予經濟補助，待經營性用地出讓后歸還50%用于再周轉。通過城鄉建設用地增減掛鉤，有效解決農村用地耕地經營分散、村莊布局凌亂、保障水平較低下等問題和矛盾，也是緩解城鄉建設用地指標緊缺、杜絕違法違規用地發生的一項重要舉措。

（3）農村住宅置換安置房

農村住宅置換安置房是指將農村居民依法取得的宅基地上的住房，統一置換到符合城鄉總體規劃、土地利用總體規劃的集中居住區內。

農宅置換安置房根據其所在不同區域分為兩種途徑實施。一是對于土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的農宅置換整理，不能納入城鄉建設用地增減掛鉤與萬頃良田項目庫，置換出來的原農村宅基地可以進行復墾整理但不得改變地類性質；也可以在建設項目征地前，按規劃用途，臨時用于標準廠房、商貿服務等經營和使用，產生的收益由鎮街政府統籌用于農村住宅置換工作。二是對于土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外農宅置換整理，原宅基地等集體建設用地原則上納入萬頃良田建設工程、城鄉建設用地增減掛鉤等拆舊復墾項目庫，按照城鄉建設用地增減掛鉤有關政策規定統籌進行推進。

4 結語

城鄉建設需求日益增長和土地供給日趨緊縮的矛盾是每個城市都會面臨的難題，南京在新市鎮范圍內開展城鄉統籌規劃、土地綜合整治規劃等工作將有益于同類型城市開展統籌城鄉發展的相關工作，對不同地區和不同發展水平的城市，同樣具備一定借鑒作用。總之，加快實施統籌城鄉發展的戰略部署，在完善農村地區基本公共服務配套的基礎上，整合農村地區的空間資源，盤活存量空間資源，提高土地節約集約利用，破解城鄉土地利用發展矛盾，為城鄉建設空間拓展作儲備是一條可行之路，也是統籌城鄉發展的必由之路。

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