重要地區規劃編制管理機制探索與實踐——以上海臨港限價房項目為例

張樂彥

為落實國家和上海市關于保障性住房的相關政策，進一步促進產城融合，吸引和留住人才，使臨港新城煥發新的活力，上海市委市政府確定在臨港新城開展限價商品房項目試點。

臨港限價房項目位于臨港主城區一期、西北向居住島范圍，規劃用地面積約69.6公頃，可建設用地約67.3公頃（圖1）。該項目作為上海市重大試點項目具有其特殊性，一是居住人群主要是在臨港產業區、張江高科技園區等地工作的引進人才及技術骨干等較為年輕的群體。他們易于接受新生事物，對白天的日照要求較低，對居住品質及環境要求較高；二是限定了低于市場價的房價，對于造價等需要嚴格控制；三是作為試點類型，不同于以往的保障性住房，具有開創性。因此，如何塑造該項目的獨特品質，區別于傳統意義上的保障性住房規劃，成為規劃編制和管理工作中的重點和難點。

1 臨港限價房項目區位圖

臨港限價房項目的特性決定了其規劃編制必須體現創新性和科學性，規劃管理必須體現精細化特點，因此探索和建立與之相適應的規劃管理機制尤為重要。規劃編制啟動之初，研究制定了“多方參與、統一導向、逐層推進、定期溝通”的規劃管理機制。由市規土局、浦東新區規土局、臨港新城管委會、項目開發實施主體及設計單位組成聯合工作組。市規土局作為規劃主管部門統籌協調，明確規劃導向，規劃編制過程中聽取專家、專業部門、公眾等意見，市區聯手、多方參與、共同推進。規劃編制大體分3個階段，第一階段集思廣益，組織城市設計方案征集；第二階段突出整體性控制要求，包括總體設計深化、控制性詳細規劃編制及建筑設計三者相輔相成，轉化為剛性控制條件；第三階段突出多樣性控制要求，在總體控制協調下，建筑、景觀設計繼續優化深化。通過層層深入，達到最終按規劃方案實施的目標。現按照規劃管理機制中三階段的順序，對各階段控制目標、要求和規劃設計特點等進行系統闡述。

1 集思廣益，多案比選

1.1 控制目標

作為初期研究，第一階段的工作重點是通過城市設計方案征集，加強前期研究，深入解讀項目地塊特點、挖掘設計亮點、理順規劃思路、明確地塊規劃設計的深化方向，并確定規劃設計單位。

1.2 控制要求

結合上海市政府批準的《上海市控制性詳細規劃技術準則》和《上海市大型居住社區規劃設計導則》的總體要求，并借鑒國內外成功經驗，規劃伊始主管部門便提出了著力體現“以人為本、和諧社區”的設計理念，努力營造“風貌整體、街區活力、安全歸屬、個性多樣”的宜居社區，并相應提出了城市設計方案征集控制要求，即要加強理念創新，突破傳統居住區概念，突出城市社區的整體發展理念。一是社區形態符合地區規劃，與新城風貌整體協調；二是住宅產品體現產城融合，與產業人口結構相符；三是公共空間力求尺度宜人，塑造連續有序的街道界面；四是住宅組團加強圍合度，增強街坊內部的安全感和歸屬感；五是城市道路提高路網密度，支路間距控制在200米左右。

1.3 階段成果

城市設計方案征集邀請了多家設計單位參與。經歷兩輪城市設計方案研究比選，摒棄了傳統南北向、行列式居住區布局方案。小街坊、圍合式布局模式因更利于塑造人性化的城市社區空間成為深化方向。在此基礎上形成3個比選方案（圖2-圖4）。

通過對居住社區功能布局、空間特色、開發控制、道路交通、公共設施、生態環境等方面的優劣比較，方案一優點較突出，成為深化工作的基礎。該方案的設計單位成為總體設計深化、控制性詳細規劃編制和建筑、景觀設計統籌協調的主體。

2 把握整體，剛性控制

2.1 控制目標

第二階段的工作重點是進行總體設計的深化工作，確定整體城市空間形態結構，達到整體性控制目標。在總體設計較穩定的基礎上，控制性詳細規劃編制、建筑設計工作相輔相成，整體性控制要素最終轉化為控制性詳細規劃剛性控制條件。

2.2 控制要求

確立臨港限價房項目的規劃原則，一是在符合上位規劃、相關法規、規范的前提下，各項規劃參數指標，要符合地塊的功能定位、居住和配套設施需求、城市空間景觀的要求；二是集約節約利用土地資源，合理確定開發規模，符合節能環保的要求；三是交通便捷，地塊的交通組織既要滿足地塊內部的交通需求，也要和周邊道路交通銜接；四是生態良好，充分利用現有自然條件，因地制宜、營造優美環境。

2.3 整體性特征

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為保證土地節約集約利用的同時，保持規劃區內良好的風貌和環境，通過總體設計研究，規劃確立了小尺度街坊的空間結構和圍合式街區的整體風貌，對地塊的開發強度進行適度控制。規劃毛容積率控制在1.0左右，居住人口規模約2萬人，住宅地塊的開發強度主要控制在1.6左右，局部地塊控制在2.5以內。

2.3.1 小尺度街坊的空間結構

臨港限價房項目在空間結構上延續了上海中心城的街巷尺度，加大道路網密度，加強各地塊的開放性和可達性。通過總體設計深化研究，優化道路網結構，限定街區規模，街坊用地控制在2-5公頃左右，形成14個街坊。區內形成以12米為主、24米以下的支路網系統，道路交叉口間距控制在150-250米左右。

2.3.2 圍合式街區的整體風貌

圍合式街區采取地塊內設周邊式建筑，形成統一連續的街道界面和“低層高密”的整體城市風貌，創造了公共性街道空間、半開放和半私密的內庭院空間和私密性住宅空間3個層次，可增加居民間人際互動交往的機會，也有助于增強街坊內部的安全感和歸屬感。

臨港限價房項目采用小尺度街坊的空間結構，同時基地方向與南北軸線約成45度夾角，易于滿足日照要求，為圍合式街區布局模式創造了條件。總體設計深化研究了居住區整體空間形態與臨港城區風貌、道路交通等的關系，為確定各地塊的容積率和建筑限高提供依據。

總體設計考慮地塊與周邊城市道路的關系，高層建筑主要沿紅線72米寬的臨港大道布置，沿紅線35米寬的鈴蘭路與南側規劃公共綠地設置8層左右的住宅，中部區域與沿河區域設置4層左右的多層住宅。總體限高控制在45米以下，4-5層住宅采用圍合式布局、8層住宅采用半圍合式布局、11層住宅采用行列式布局為主，有效地維護了臨港新城的城區整體風貌。對于圍合式布局形成的內庭院空間，依據人的步行交通距離和有效監視距離，建筑間距與建筑高度之比控制在1-2，從而強化了院落空間的向心感，增強社區凝聚力（圖5）。

2.3.3 因地制宜的生態景觀空間

生態宜居是提高居住社區居住品質的重要手段。規劃充分利用現狀自然資源、保護原生生態系統，形成親近自然、宜人開敞的城市社區空間，依托現狀夏漣河水系和主要街坊道路，形成沿夏漣河、規劃經一路、規劃經二路和夏櫟路的主要綠化景觀軸線和街道景觀空間，并根據軸線和視廊關系確定了若干景觀控制點。生態景觀空間與人行活動相契合，形成串聯各街坊內部，易于通向夏漣河和社區公共服務設施的人行步行系統。沿街道轉角分散式地布局了尺度宜人的街頭公共綠地，適當輔以小型娛樂活動設施，提高鄰里交往活躍度。

3 總體管控，彰顯個性

3.1 控制目標

第三階段的工作重點是遵循控制性詳細規劃的剛性控制要求，在總體管控下，建筑、景觀設計協同推進，同時對總體設計進行修正，對建筑及景觀造價的經濟性進行測算，從而達到整體性與多樣性的平衡統一，塑造識別性強的居住社區形象。

3.2 控制要求

總體控制是保證居住區風貌符合規劃導向、具備整體性的必要前提，包括對空間尺度、街道界面連續性、建筑整體高度、色調和材質、地下停車、戶型等的總體協調管控。多樣性是彰顯居住區個性的重要保證，主要體現在各街坊內的圍合式組團布局形式、街區內開放度、內庭院空間形態、建筑單體設計、戶型設計、景觀設計等方面。

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3.3 組織方法

本階段采取“規劃制定導則、多家設計參與”的組織模式，在總體設計基本穩定、控制性詳細規劃剛性控制條件基本明確時便已開始開展。由總體設計單位承擔總控，提出統一的規劃導引和各地塊的設計導則。結合建設標段劃分，將14個街坊分配給8家建筑設計團隊承擔設計，每個標段又由多位設計師參與，使得街坊建筑形態、住宅產品類型呈現多樣化。

3.4 多樣性特征

臨港限價房項目的圍合式街區布局模式使得傳統的行列式居住建筑所具有的簡單復制性不復存在，必須因地制宜來開展建筑設計，優化內部布局，滿足日照通風和景觀要求，這給設計增加了難度，同時也更能體現個性特色。

3.4.1 識別性強的街道界面

本項目中街道被視為城市的主要脈絡，街道界面的多樣性、街道的高寬比，沿河、沿路建筑立面形象，以及豐富的行進路線是總體管控的要點。結合不同地塊的功能布局，形成各具特色的街道空間。沿著慢行系統，少部分住宅建筑底層設置商業空間；結合半地下停車設施，一層居住地坪適當抬高，既增強了室內的私密性，又為沿街布置多種形式的街坊入口和小庭院創造可能性。

3.4.2 與功能匹配的建筑形態

根據臨港限價房的居住人群特點，規劃配置了足夠的商業、文化、衛生、福利等社區公共服務設施和基礎教育設施。公共服務設施、基礎教育設施以及居住地塊分別由不同的設計單位參與設計，在總體體現圍合式的基調下，結合不同功能體現出建筑形態的差異性（圖6，圖7）。

3.4.3 個性鮮明的居住組團

居住組團由7家設計單位參與設計，總控在對空間形態、建筑色彩、材質、戶型比例等進行引導性控制的基礎上，充分發揮各標段設計師的創意，營造出多樣的街區居住組團形象和契合住戶需求及場所景觀特征的戶型設計方案，增強了各居住組團的識別性。

4 思考與建議

臨港限價房項目在規劃編制組織機制及社區規劃理念創新上進行了有益嘗試，以下3點可供重點地區重大項目及居住區規劃編制管理予以借鑒，并在工作中進一步探索研究。

4.1 完善規劃管理機制, 科學編制規劃

目前，本市重點地區、重大項目正在積極探索帶方案、帶基礎的土地招拍掛出讓模式，這對控制性詳細規劃的科學制定提出了更高要求。控制性詳細規劃編制階段要對區域功能定位、發展目標、規劃設計理念、用地布局、地塊功能、空間形態、地下空間、街道界面、道路交通、景觀環境等提出全面的控制要求。控制性詳細規劃不再只針對二維平面，更注重“以人為本”，研究人的活動和三維城市空間的管控。

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臨港限價房項目的規劃管理組織模式，在本市常規控制性詳細規劃編制管理機制的基礎上，通過制定規劃導則、實行總體管控、多家設計參與、市區聯手推進，明確由市區規劃管理部門統籌協調，堅持規劃導向，規劃實施管理部門和實施單位提前介入，充分發揮多個設計團隊的集體智慧，吸納專家、相關部門和公眾意見，較好地協調了總體設計與局部設計，體現城市風貌的整體性與多樣性，使得控制性詳細規劃的制定更有據可依，更契合實際建設需求。該種規劃管理組織機制值得我們在重點地區重大項目的規劃編制管理組織實踐中借鑒。

此外，針對目前多數重點地區重大項目強調土地節約集約利用及功能復合性等要求，在控制性詳細規劃編制組織階段，有必要以規劃為總體協調，同步編制交通、市政等專項規劃，增強跨部門合作，經綜合平衡后納入控制性詳細規劃，將更有利于以規劃為引領，科學制定與實施。

4.2 探索圍合式街區布局模式, 營建宜居住區

臨港限價房項目作為試點，嘗試了小街坊尺度、圍合式街區的居住區規劃布局模式，從而打破了傳統居住區對外較封閉的空間形態，塑造了連續有序的街道界面，并增強了街坊內部的安全感和歸屬感，在相同容積率下有效降低了建筑高度，維護了城市整體風貌，對于發展宜居城市具有積極意義。

在協調規劃與建筑設計的過程中，也感到圍合式住區規劃強調城市社區理念及對整體風貌、空間環境的控制，不可避免地會存在部分東西向的住宅戶型，其空間形態與本市大多數行列式布局住區存在較大差異。作為新倡導的居住區布局模式，其社會認同感有待加強；建筑設計過程中，與之銜接的相關法規有待完善；物業管理的新方法有待探索；同時多樣的圍合布局模式需要充分發揮設計師的聰明才智，因地制宜、著力提高東西向住宅的景觀視野和舒適性。

4.3 多方形成合力, 加強制度建設

圍合式住區的規劃建設和推廣需要規劃、房管等多個部門加強制度研究，提高民眾的共同參與度，形成合力，共同推進。

一是在規劃編制管理過程中，需要進一步加強對人們居住需求、居住安全、居民交往等方面的研究，適時總結圍合式住區的規劃設計要點，形成設計導則，指導居住社區規劃編制。

二是結合規劃編制過程的各個環節，積極推進民眾、企業、利益相關者的公眾參與方式和保障機制的探索，努力提高本地居民的認同感。除常規的在政府門戶網站和現場公示外，可以利用城市規劃展示館等媒介及問卷調查等方式，增強居民對規劃和設計的互動性和參與度，從而提高市場接受度。

三是目前相關的技術規范中對于住宅日照、間距等控制主要針對行列式布局，圍合式布局中的東西向住宅，日照、間距等難以滿足現行技術規范要求，對于推行圍合式住區規劃存在難度。相關部門需要進一步梳理現行規范，深入研究圍合式住宅的特點，制定更為全面系統的住宅評價體系和設計規范。

5 結語

在“十二五”轉型發展的關鍵時期，根據上海市委市政府對于重點地區、重大項目要堅持“高起點規劃、高標準設計、高水平建設”的總體要求，規劃要堅持“以人為本、和諧發展”的指導思想，發揮引領作用，加強理念創新，積極探索新理論新方法，研究建立長效的規劃管理機制，提高規劃科學編制水平，努力構建宜居的城市空間和環境。

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