香港的城市規劃與發展

石 崧

1 城市發展綜述

香港自1842年開埠后，從小漁村發展成為國際貿易商港。1997年回歸后，香港特區繼續其亞太金融中心的地位，截至2011年底，全港本地生產總值達到1.89萬億港元①香港特區政府統計處，香港統計數字一覽（2012年編訂）。。長期以來，人多地少一直是香港城市發展所面臨的核心問題之一。2011年，香港特區總土地面積為1108平方公里②其中陸地面積約1104平方公里，還有高水位線以下約4平方公里的紅樹林和沼澤用地。，已建成區面積僅有265平方公里，占比約24%。剩余土地以林地、草地、灌叢為主，且有41.9%的土地屬于郊野公園及其他受法定保護的土地，大量自然用地得到很好的生態保育（圖1）。截止2011年，全港人口為710.81萬人，主要集聚在都會區和新市鎮（圖2）。如何使香港更好地適應全球競爭格局的同時，滿足本地居民的發展需求，是香港的城市規劃所需解決的首要問題。

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1.1 近代香港開埠與最初的規劃藍圖

香港開埠之初，結合土地制度出臺，以城市規劃來指導建設開發。1841年，英國占領港島后，以拍賣方式出讓港島北部濱海土地使用權，標志香港城市建設的開始。1843年，英國人哥頓制定了香港的第一份城市發展藍圖。該規劃重點在于保障港英軍政用地和商業發展，重視外籍人士住宅用地，并啟動市政和道路建設。在該計劃的推動下，明確了19世紀下半期香港城市建設的重點方向，推進了“維多利亞城”（Victoria City）建設，指導了香港最早的填海工程。市環境的惡劣程度。1903年，港英政府制訂新的《公共健康及建筑物條例》，對基本人均室內空間、建筑物高度和街道寬度的關系、開放空間做出明確要求。1939年，港英政府正式制定并頒布《城市規劃條例》，授權政府設立城市規劃委員會，專責制定具有法律約束力的城市發展圖則，以協調市區內的各項發展。該條例成為戰后香港城市規劃的主要法律依據，制約著香港土地發展的總體模式。某種意義上，20世紀上半葉的香港和其宗主國英國一樣，從解決城市居住環境衛生問題起步，逐步建立起城市規劃體系的法律框架雛形。

1.2 20世紀上半葉的香港與城市規劃管制

香港開埠后，很快成為遠東地區著名的轉口貿易港。從20世紀初到二戰以前，是香港轉口貿易發展的黃金期。良好的經濟發展勢頭加之同期內地格局的動蕩，使得大量人口涌入香港。從1901至1941年的40年間，香港的人口從36.9萬人劇增至163.9萬人，這加劇了城

1.3 現代香港的轉型發展與城市規劃應對

二戰結束后，香港開始其真正意義上的城市轉型歷程。按照經濟發展特征的不同，可分為四個階段，分別是20世紀50-60年代的快速工業化時期、20世紀70年代直至1984年的經濟多元化時期、1984年至1997年的服務經濟成熟時期，以及1997年至今的十五年間的邁向國際都會的發展時期。值得關注的是，每個發展時期，城市規劃從戰略設計到策略調整，始終與當時特定的社會經濟結構相適應，在堅定目標的引導下積極與其他公共政策相結合，穩健地推動城市的持續轉型。

1.3.1 戰后工業化快速發展時期（1945-1970年）

“二戰”結束后，世界范圍內的對華禁運動搖了香港作為對華貿易轉口中心港的經濟根基。香港被迫調整經濟結構，發展工業。出口貿易由依賴轉口改為以輸出本地產品為主。從而在20世紀50-60年代完成了從轉口港向工業化的過渡，真正開始了香港快速工業化的進程。而內地大量涌入的人口及其所帶來的巨額資本解決了香港工業化起步所需要的原始積累問題。

盡管1948年艾伯克隆比擬定的《香港初步規劃報告書》因人口的激增而未得以實施，但它是香港首個面向長遠的城市發展戰略。報告指出城市核心區域嚴重缺乏土地以及不斷移入的人口，是香港城市發展的兩大主要困難，提出香港城市發展應走“分散發展”的空間策略以及興建海底隧道、填海的政策建議都對戰后香港的城市規劃產生深遠影響。

人口日益增長和香港工業化發展都刺激了對于土地的需求。港英政府同步開展了拓展新界和擴展市區中心的規劃。其直接動因是鐵路總站從尖沙咀遷往紅磡，從而帶動東北九龍的發展。而這些規劃在實施過程中，始終與為解決住房問題而推行的徙置計劃、廉租屋計劃及公屋政策密切相關，在空間上疊加公共政策的影響。為解決寮屋問題在1950年代和1960年代興建的大批徙置大廈和廉租屋邨則為新市區的快速發展奠定基礎，新九龍成為香港發展的新空間。在新界地區則重點開展了規劃和新建新市鎮的計劃。1956年，港英政府公布的觀塘發展計劃將觀塘工業區提上議事日程，這也被視為香港新市鎮建設的萌芽。同時，觀塘也是徙置計劃的重點建設地區。此后，荃灣、屯門和沙田3個第一批新市鎮逐步進入開發階段。

在這一階段，城市規劃在香港城市建設與發展中逐步發揮先導作用，所有城市建設項目都有城市規劃的指引，從市區綜合重建計劃到新市鎮發展計劃無不如此。這都得益于戰后香港城市規劃體系的日益成熟，包括全港層面的發展策略、地區層面的各類法定圖則和部門內部圖則在內的規劃制度得以建立。按照《城市規劃條例》，香港城市規劃的工作流程基本成形。1966年開始，香港開始集合多個部門制訂綜合規劃——全港策略性規劃，以指引城市長遠發展。

1.3.2 經濟多元化發展時期（1971-1984年）

20世紀50-60年代的快速發展也埋下了社會矛盾的導火線。而石油危機后世界貿易保護主義的抬頭以及亞洲新興國家出口導向戰略的施行，都改變了香港經濟的外部環境。在此格局下，香港從1970年代開始主動開始經濟轉型，推行工業多元化和經濟多元化政策。

面對社會矛盾的突出，港英政府開始著手處理構成社會不安的重要源泉之一——惡劣的居住環境，“十年建屋計劃”由此出臺。該項政策對于香港的深遠意義不僅是明晰了香港公屋政策的方向，而且使香港新市鎮建設步入發展的快車道。

1970年代香港城市發展的重點在于新市鎮的建設。由于興建公屋需要大量土地，港英政府決定加快第一代新市鎮荃灣、沙田、屯門的開發，并將大埔、粉嶺/上水、元朗也列入新市鎮發展計劃中。這一時期的新市鎮開發由于和公屋建設相輔相成，得以按照規劃“自給自足”、“均衡發展”的構想完整實現。新市鎮的發展不僅緩解了市區的沉重壓力，而且改變了香港單中心的城市結構。

新市鎮的發展同樣是在城市規劃指引下實現的。在1970年代，港英政府根據《香港發展綱略》制訂新市鎮發展計劃?！断愀郯l展綱略》將香港的城市規劃提高到一個更加宏觀的水平。

1.3.3 服務經濟成熟發展時期（1985-1997）

1984年《中英聯合聲明》的簽署，直至“九七”回歸前，是香港城市轉型的關鍵時期。一方面，香港的政治前景得以明晰；另一方面，香港與大陸的經濟聯系日趨緊密。從1970年代末期開始，香港制造業出現內遷潮，并在1980年代形成“前店后廠”的基本格局。這時的香港，金融業、建筑地產和旅游業已經在經濟多元化政策的促進下成為香港經濟的主導產業。1980年代后，香港逐漸形成以服務業為主導的產業結構。

隨著香港樹立其亞太地區國際都會的地位，港英政府決定重新檢討香港城市發展的模式和方向。以《全港發展策略》的修訂為先導，配合香港服務經濟的成熟發展和國際都會的建設目標，規劃的重心從新市鎮調整回到市區，并著手研究解決機場和港口的發展問題。自1970年代末期開始，港英政府籌劃在大嶼山赤蠟角興建新機場，制訂新機場核心計劃，并由此制訂屬于次區域發展策略層面的“都會計劃”。與“都會計劃”提出“回到港口”的策略相對應，港府在1980年代開始推行“市區重建計劃”?！岸紩媱潯焙汀笆袇^重建計劃”的相互配合，有效改善了香港都會區的面貌，也為地產開發提供了更多的土地資源。

與空間政策重心側重于都會區相對應，1980年代香港進一步啟動第三代新市鎮——將軍澳、天水圍和東涌的開發。隨著大型交通網絡的設立及現代社區設施的落實，香港新市鎮在1980年代蓬勃發展，并逐步發展成為綜合型新市鎮。至“九七”回歸前，香港以港九母城作為香港的政治、經濟、文化的中心，9個新市鎮構成城市的次核心，加上具有鄉土氣息的墟鎮，形成了“三級城鎮體系”。

1.3.4 邁向國際都會的發展時期（1997年至今）

“九七”回歸之后，雖然香港歷經亞洲金融風暴、SARS危機和全球金融海嘯的一輪輪沖擊，但始終堅定服務經濟為主的發展策略，不斷密切與內地的經貿聯系以鞏固其亞洲金融中心的地位，穩步邁向國際都會。雖然高科技資訊的產業振興計劃難言成功，但是城市發展的基本脈絡依舊清晰。

在香港建設亞太首要國際都會目標的指引下，全港發展策略開始新一輪檢討工作，“香港2030”規劃研究歷時7年完成。在空間策略上，“香港2030”一方面堅持了既有的“以少謀多、生態保育”的規劃傳統，另一方面在發展重心上立足區域視角，強調“鐵路為本、通達四方”，依托區域性交通網絡的軸線延伸式發展格局，以此來體現香港未來和珠三角聯動發展的基本空間導向。

基于“香港2030”規劃研究，近年來香港從多個層面專注如何與珠三角發展的統籌協調。宏觀層面，《大珠三角城鎮群協調發展規劃研究》及正在推進中的“環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃”都將香港未來發展和珠三角緊緊地聯系在一起。中觀層面，《邊境禁區土地規劃研究》、《新界東北新發展區規劃及工程研究》和《落馬洲河套地區規劃研究》等一系列研究成果的推進，表明特區政府將把與深圳鄰近的新發展區作為未來長遠發展的重點地區。與之對應，市區如何營造國際都會的城市形象以及保持香港優美宜人的海濱城市景觀則是特區政府關心的另一重點問題?！吨协h新海濱城市設計研究》、西九龍文娛藝術區的規劃方案評選、東九龍新CBD的規劃建設充分反映了這一政策導向。

以下選擇香港城市規劃和建設方面較具特色的3個議題——住房策略、新市鎮建設、市區重建，進行更詳細介紹和分析。

2 住房策略

2.1 公屋政策

二戰結束后，香港人口劇增引發嚴重的住房問題，出現大量“寮屋”。1953年12月24日，香港爆發“石硤尾大火”，令1.2萬戶5.8萬人無家可歸。安置災民成為香港大規模興建公屋的發端。1954年，港英政府成立徙置事務處，在香港島及九龍各處興建黃大仙、老虎巖、長沙灣李鄭屋等徙置區，讓居所簡陋、衛生環境較差的寮屋居民入住。據統計，“石硤尾大火”10年后，港府興建的徙置大廈已為接近50萬居民提供了固定居所。

但是這一時期建設屋邨以安置火災災民及木屋拆遷戶為主，因此建造標準極低。每個成年人可使用面積僅為2.2平方米。為了較長遠地改善收入低下市民的居住條件，1954年4月，港英政府頒布《1954年房屋事務管理處法例》，組建屋宇建設委員會，負責廉租屋計劃的發展，改變政府直屬控制撥款的工作方式，強調商業原則經營。此后，港英政府于1964年發布《寮屋管制、徙置及政府廉租屋宇政策檢討》白皮書，制定了香港的公屋政策。其重點在于嚴格管制現有木屋區、加快徙置大廈和廉租屋邨的建設速度。從1964年到1971年期間，港府興建各類徙置大廈255棟，居住徙置大廈人口從54萬增加到118萬。廉租屋居民也達到40萬以上，合計占到香港總人口的37%。公屋的大規模興建發揮了積極作用，并為港府在1970年代初提出“十年建屋計劃”奠定了基礎。

2.2 10年建屋計劃

1972年10月，在實施廉租房計劃和公屋政策的基礎上，時任港督麥理浩提出了一項雄心勃勃的房屋建設計劃，即在1973至1982年的10年內，180萬香港居民只須支付其經濟能力所及的租金，便可擁有環境合理的獨立住房。具體目標是，香港3人以上家庭都有本身的居住單位，每人居住面積不少于35方尺，每個居所都有獨立的廚房和廁所。為實現這一目標，港府預計要建72個公共屋邨，其中53個新建，12個改建，7個為鄉村屋邨。這就是“十年建屋計劃”。

為了實現這一計劃，港英政府成立房屋署，來統一負責公屋的規劃、建設和管理。房屋署的成立，標志著香港政府公屋政策的方向，已從過去分散的、權益性質的“對策”，走向有全盤發展目標的“政策”。從1970年代中期開始，房屋計劃正式啟動。到1982年麥理浩離任時，先后完成33個公共屋邨，16個居者有其屋項目，11個再發展大廈項目，共安置96萬居民。盡管其預訂的目標未能如期完成，但是其代表的公屋政策方向，卻得到普遍的認可。

“十年建屋計劃”的推行對于香港的城市發展也起到深遠的影響。由于港九地區缺乏可供發展的土地資源，港英政府采取兩條腿走路的辦法，一方面將遷置大廈進行重建，另一方面在新界推行新市鎮開發，在新市鎮大量建造新型公共屋邨，從而有力推動了第一代新市鎮的快速發展。

2.3 長遠房屋策略

“十年建屋計劃”推行并未能實現預訂目標，因此延長5年。到1987年，港英政府共建成居屋及租屋的單位可供150萬人居住。在評估香港住房情況時港英政府發現，香港每個家庭若要在2000年前都有設備齊全的居所，至少仍需增加96萬個住宅單位。這份評估直接導致公屋政策重點的轉變。

1987年4月，港英政府發表《“長遠房屋策略”說明書》，標志著其公屋政策重點從出租公屋轉向居屋和資助市民自置居所。其目標包括：（1）確保以市民能負擔的樓價或租金，為所有住戶提供適當的房屋；（2）鼓勵住戶自置居所；（3）確保能按照既定的優先次序，盡快滿足居民對各類房屋的需求；（4）重建不合現今標準的舊型公共屋邨，并鼓勵重建舊型私人樓宇；（5）有效地運用公營及私人機構方面的建屋資源；（6）使撥作房屋經費的公共資源得到最有效的運用。

《“長遠房屋策略”說明書》的出臺說明，隨著香港經濟的發展，市民對住房的需求業已發生變化。因此，長遠房屋策略鼓勵市民自置居所，以此作為長遠解決香港房屋問題的方法。因此政府推出“自置居所貸款計劃”以及重建早期公屋計劃。但是縱觀港英政府自1987年以來“長遠房屋策略”以來的政策，其重點逐漸從出租公屋轉向出售房屋，強化了私人開發商在房地產市場所扮演的角色。其直接結果是公營房屋供應量的減少。同時，將公屋租金和居屋售價與市場掛鉤，也推動了1990年代中期香港樓市大幅攀升。

2.4 回歸以來的公屋政策

“九七”回歸后，首任特首董建華提出每年私人樓宇單位、居者有其屋單位和夾心階層住房計劃單位供應不少于八萬五千個，希望10年內全港7成的家庭可以自置居所，輪候租住公屋的平均時間由6年半縮短至3年。由于恰逢金融危機，“八萬五”計劃加速香港房地產泡沫的破滅，因此在隨后特區政府出臺的救市政策中，擱置了大規模的公屋計劃。

此后，特區政府的總體房屋政策定位是：“政府堅守一貫政策，為有需要的家庭提供租住公屋”③援引自香港特區政府于2002年11月發表的《房屋政策聲明》。，即政府致力維持一個公平和穩定的環境，基于社會公平從而滿足那些市場不能為其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要由市場供應。由于總體土地供應并未放寬，近年來香港的樓價已經超過1997年的水平，也帶來一些社會問題。

3 新市鎮建設

3.1 第一代新市鎮加速發展

雖然香港早在1960年代已啟動第一代新市鎮的建設，但“十年建屋計劃”的推行，才使香港新市鎮建設步入快車道。第一代新市鎮荃灣、沙田、屯門的開發有力地配合了港府的“十年建屋計劃”，不僅大大減輕了港九市區的擁擠程度，舒緩了市區在社區設施、基礎建設、環境衛生、交通運輸、房屋需求等方面的壓力，而且改變了香港單中心的城市結構。

1973年，為了推進新界地區的新市鎮開發，港府專門成立“新界拓展署”，負責推行新市鎮發展計劃。該署在全港發展策略的框架下擬備發展大綱和法定圖則，進行土地平整工程、發展基礎設施、提供輔助社區設施，以及協調政府和私人發展。香港新市鎮基本是在政府統一協調下，編制框架性總體規劃和相應的開發計劃，政府監管公共建設和私人開發計劃的重要依據是“分區計劃大綱圖”。香港的第一代新市鎮由于和“十年建屋計劃形成緊密的政策配合，強調產業與居住的均衡發展，加之規劃在總體布局、設施配套等多個方面予以合理引導，成為全港最具活力的新市鎮。2011年，第一代新市鎮人口均超過25萬人，其中荃灣的人口約為29萬，沙田人口約為43.34萬，屯門人口約有48.59萬人（圖3）。

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3.2 建設第二代新市鎮

繼第一代新市鎮加速開發后，港英政府又積極開發第二代新市鎮，包括大埔、粉嶺/上水、元朗等。第二代新市鎮主要結合傳統的墟鎮開發，因此其發展規模比較有限。雖然它們都遠離市區，但是隨著港九鐵路電氣化、吐露港公路及大老山隧道的通車、元朗至屯門的輕便鐵路啟用，以及整個新界地區交通網絡的完善，情況大有改觀。2011年，大埔的人口約為26.46萬，粉嶺/上水的人口為25.53萬，元朗人口為14.77萬。

和第一代新市鎮一樣，第二代新市鎮也強調均衡發展，希望在本區內解決居民的就業問題。因此在最初規劃時就留有工業土地。大浦有香港第一個工業邨，元朗有兩個大型的工業區。但是受到1980年代香港本地產業大規模向內地轉移的影響，第二代新市鎮工業用地的利用遠不如第一代新市鎮有效。

3.3 開發第三代新市鎮

到了1980年代，港英政府啟動第三代新市鎮的開發。將軍澳、天水圍和東涌幾乎全部從零開始建設。由于大量本港企業的外遷，因此在規劃時不再刻意強調自給自足，明顯減少了工業用地，天水圍和東涌則干脆沒有工業區。與之對應，規劃加強了第三代新市鎮與外界的聯系。

在空間形態上，第三代新市鎮最大的特點就是向高空發展。成片的高密度住宅樓拔地而起，猶如“水泥森林”，“地積比”（香港地契上規定某塊土地上所建筑的樓面總面積與這塊土地面積之比）高達8倍，而其它新市鎮最多5、6倍。過去的“公屋”不過十幾二十層，而新一代的“公屋”動輒三四十層，甚至更高。高密度發展令第三代新市鎮能夠容納更多的居民。2011年，將軍澳的人口為37.16萬，天水圍的人口為28.79萬，東涌人口為8.30萬（圖4）。

從1990年代以來，香港新市鎮的規劃工作由規劃署承擔，而開發實施則由土木工程拓展署負責統籌。在規劃實施的過程中，采取政府主導、公司合作的投資建設渠道，保障規劃的落實。由于有公屋建設和人口導入強有力的政策支撐，香港新市鎮基本按照規劃建設和實施，規劃的法定性得以充分體現。

3.4 香港新市鎮意義與影響

公屋建設帶動下的新市鎮發展可以視為香港新市鎮發展最典型的特征，它不僅有效促進了當時香港整體的發展轉型，而且對于城市整體空間結構產生深遠影響。

3.4.1 新市鎮開發之于經濟轉型的意義

從1970年代開始，香港經濟轉型的主線是致力于保持其地區工商業中心的地位并發展為一個國際都市。而要達到此目標，土地及房屋發展與本地對空間和經濟增長的不斷需求必須互相配合。新市鎮開發對于香港經濟轉型有以下4方面的意義。其一，滿足了香港工業用地拓展的發展需求，成為香港工業發展的主要空間載體。目前全港共有1個科學園（香港科學園）和3個工業邨（大埔、將軍澳及元朗），全部依托新市鎮發展。其二，為快速增長的人口提供了良好的居所，從而為港九地區建設國際都市騰出了發展空間。這是香港新市鎮開發對于經濟轉型更為重要的價值所在。其三，香港新市鎮的大規模開發建設耗資巨大，也成為香港轉型發展時期經濟的重要助推器。目前，9個新市鎮的發展總面積超過160平方公里，已經投入數百億港元資金。其四，新市鎮開發提供了大量廉價的公共住宅，使得香港勞動力價格得以保持較低水平，從而強化了香港的經濟競爭力。

3.4.2 新市鎮開發之于城市結構的影響

從空間格局上，香港城市發展可以劃分為兩個階段，即1973年以前的單中心周邊延伸階段和1973年以后的多核心發展階段。其分水嶺就在于1973年推行的“十年建屋計劃”及由此帶動的新市鎮快速發展。新市鎮的發展，改變了香港的城市面貌，形成了母城與新區相結合的城市格局。港九母城作為香港的政治、經濟、文化的中心，是整個城市的核心，9個新市鎮則構成城市的次核心，加上具有鄉土氣息的墟鎮，形成了“三級城鎮體系”。

香港新市鎮建設起步之初的1971年，全港人口約為385萬，而今天的全港人口接近710萬。40年間，香港新增325萬人口。而新市鎮所在地區的居民則由40年前的50萬，增加到現在的342萬，新增人口292萬。這說明，40年間香港的新增人口，并沒有增加原有市區的稠密度，而大多被不斷興建的新市鎮“消化”了。可以說，新市鎮發展有效降低了原有市區的人口密度，改善了香港市民的居住環境，這也是城市空間結構優化的直觀表征。

4 市區重建

4.1 “都會計劃”

1980年代，香港面臨著政治、經濟及社會的快速轉型。港英政府決定檢討香港城市發展的模式和方向，制定“全港發展策略”，其核心是配合香港服務經濟的成熟發展和國際都會的建設目標，將規劃的重心從新市鎮調整回到市區，并著手研究解決機場和港口的發展問題，建立一個長遠的土地利用和運輸網絡互相配合的規劃架構。1989年的《港口及機場發展策略研究》（又稱“機場核心計劃”），為港口設施向西面擴展和香港國際機場由啟德遷向大嶼山的赤蠟角等計劃提供發展大綱。為配合該計劃實施，港英政府在1990年代啟動了次區域發展策略層次的“都會計劃”（又名“回到港口”），其核心是把人口重新分配到港口周圍的市區，進行大規模填海，興建住宅，以減少龐大公共開支的問題。

根據“都會計劃”，香港市區面積從原有的6500公頃擴大到8600公頃，主要的發展地區將集中在與赤蠟角國際機場有關展開的各主要填海區，包括西九龍填海區、青洲填海區、中環至灣仔填海區、荃灣填海區、九龍角填海區等，以及啟德機場搬遷后的舊址，而目標人口定在420萬人左右。在主要的新發展區和綜合重建區內，公私營機構將提供各類型的房屋以及各類社區設施和商業用途。在較舊的地區內，適合重建的殘余樓宇將由土地開發公司、房屋委員會、房屋協會以及私人機構重新發展。而這些所有的發展或者重建計劃，都應與其毗鄰已發展地區的重整計劃相配合，從而協助這些地區降低人口密度和改善環境。

“都會計劃”和“機場核心計劃”的相互配合，有效改善了香港都會區的面貌、環境、生活質量和交通，也為地產開發提供了更多的土地資源。1990年代，隨著機場核心計劃的開展，赤蠟角機場填海1248公頃，西九龍填海334公頃，兩項工程所得土地占到1980-1999年全港總填海面積的79%。但是，“都會計劃”并非類同于“十年建屋計劃”和新市鎮開發計劃那樣是由政府主導投資推動的計劃，僅僅作為規劃指引，為公營機構和私人發展商參與市區建設提供基礎。1990年代，由于人口急劇增長，市區人口于1999年已經達到“都會計劃”擬訂的上限（420萬人）。同時，亞洲金融風暴的影響以及公眾強烈反對在維港進行新的填海工程，以填海供應新土地的發展方式受到限制，原來的“都會計劃”基本建議已不再適用。因此“都會計劃選定策略”其后于1998年及2003年分兩階段完成全面檢討研究，以修正原來的規劃策略。

4.2 “市區重建計劃”

由于之前將大量公私營機構的資金投入到新市鎮建設中，香港市區老化的問題在1980年代日趨嚴重。加上早期缺乏城市規劃而形成的土地混合使用，建筑凌亂、社區設施不足和非法建筑物的普遍存在，已經嚴重影響到市區寶貴的土地資源合理利用，以及作為國際商業大都會的健康發展。為了與“都會計劃”相對應，港英政府開始推行“市區重建計劃”。

1987年，港府頒布“土地發展公司條例”，成立獨立公共法定機構“土地發展公司”，以全面推動市區的重建工作。其運作程序，是先從規劃地政公務司選定的重建區中找出有發展潛質的部分，訂出發展大綱，然后提交城市規劃委員會審批，經行政局通過后，由土地發展公司負責收地，為期一年。若超過期限，公司可要求政府引用“官地收回條例”將土地收回。完成收地程序后，土地發展公司將擔任項目經理，并邀請私人發展商參與開發。在土地開發公司12年的運營期間，先后完成了16個重建項目，啟動了14個項目，建成37280平方米住宅、10666平方米商業鋪位、18956平方米寫字樓以及6241平方米的政府團體和社區休憩等公益性設施。

“九七”回歸后，特區政府于2000年7月制訂《市區重建局條例》，并于2001年5月1日成立具有官方背景支持和約束下的獨立運作機構——市區重建局（URA），制訂“市區重建策略”。和土地發展公司相比，以市區重建局為主體的城市更新政策框架更強調市場機制前提下政府角色的強化、全面化的城市更新理念以及“以人為本”的城市更新價值觀。2011年2月，香港發展局公布新一輪“市區重建策略”，提出“以人為先，地區為本，與民共議”的工作方針，在全港劃定了9個重建目標區和225個優先項目。而且“市區重建策略”明確提出市區更新不是零星拆建的過程，政府會采取全面綜合的方式，籍著重建發展、樓宇復修、舊區活化和文物保育等方法（四大業務策略），更新舊區面貌?！爸亟òl展”和“樓宇復修”是市區重建局的核心業務。工作過程中，市區重建局遵從工作原則為：（1）因進行重建項目而物業被收購或收回的業主必須獲得公平合理的補償；（2）受重建項目影響的住宅租戶必須獲得妥善的安置；（3）市區重建應使整體社會受惠；（4）受重建項目影響的居民應有機會就有關項目表達意見。

5 結語

本文對香港開埠以來的城市發展歷程及不同時期城市規劃工作進行了梳理。從宏觀視角來看，香港自1970年代以來的40余年轉型期間，其外部政治經濟環境的動蕩對城市的影響極大，但是香港能夠實現轉型并發展成為亞太國際都會，究其關鍵原因還是在于以下幾個因素：一是始終堅持高度開放的自由港體制；二是始終堅定其亞太國際都會的發展目標；三是能夠不斷根據外部環境變化主動調整其應對策略。在這一過程中，城市規劃的重要職責是將政府施政報告的具體轉型策略落實到空間上，并保障重點項目按法定程序建設。所以在“香港2030”工作的伊始，規劃署就明確其研究目的是“制訂下一個長遠的土地用途、運輸及環境規劃策略，作為香港日后發展和策略性基礎建設的指引，并通過規劃發展，協助實現政府的其他政策目標”。

面對復雜的國際經濟環境和內部社會訴求，香港未來的發展仍然面臨多樣的挑戰。而城市轉型勢必將賦予新的內涵。由于完善的城市規劃體系早已建立，有理由相信，城市規劃仍然會在香港城市轉型的歷程中發揮著先導性的作用。

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