國內外城鎮化發展模式對青島的啟示

■王文峰

1999年7月，美國著名經濟學家、諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茨在北京“城市發展高級圓桌會議”上的講話中，把我國的城鎮化和美國的高科技并列為影響21世紀人類發展進程的兩大關鍵因素，并認為城鎮化是新世紀對我國的第一大挑戰。“十二五”時期是青島市拓展城市發展空間、提升城市功能的關鍵期，隨著打造山東半島藍色經濟區和“環灣保護、擁灣發展”戰略的深入推進，城鎮化面臨著難得的發展機遇。必須堅定不移地統籌城鄉發展，使城鎮化走上持續、健康、協調、均衡發展的道路。

城鎮化內涵及理論基礎

（一）城鎮化的內涵

1.城鎮化涵義

城鎮化反映了人類社會的生產和生活方式由鄉村型向城市型的轉化過程，表現為鄉村人口向城市人口的轉移以及城市不斷發展和完善的進程。這一過程是包括城市、縣鎮、農村在內的不同“地域單元”之間在時間和空間兩個維度上進行人口、產業、地域、文化等方面集聚與擴散的可持續發展過程。

城鎮化是當今世界重要的經濟社會現象之一，傳統城鎮化的內涵包括以下三個方面：人口變化，即人口向城鎮集中，城鎮人口規模和人口密度不斷增加；經濟變化，即非農產業從業人員及非農產業產值比重不斷增加；社會變化，即城市文明和城市生活方式的傳播和擴散。其中，前兩個因素是衡量城鎮化的基礎，后一因素是衡量城鎮化的核心。由于人口向城鎮集中或遷移的過程包含了社會、人口、空間以及經濟轉換等多方面的內容，加上可以采用比較簡單易行、有一定可比性的以城鎮地區人口占全地區總人口的百分比這一指標衡量城鎮化水平，故這一衡量城鎮化水平的方法受到不同學科的普遍接受。

2.新型城鎮化內涵

新型城鎮化是相對于傳統城鎮化而言的，它不僅僅是一個人口集聚的過程，更是諸多因素共生催化的過程，其內涵可以用“一個統領，五個重點”來概括，其中，“一個統領”為科學發展觀，“五個重點”為：以產業集聚為支撐，與工業化、信息化相適應；要合理布局，與區域經濟發展相協調；要重視文化建設，努力塑造城市特色和風格；要統籌城鄉發展，形成以工促農、以城帶鄉長效機制；要樹立可持續發展理念，建設資源節約型、環境友好型城鎮。

新型城鎮化與傳統城鎮化之間既有聯系又有區別。二者的聯系表現在：新型城鎮化是對傳統城鎮化的揚棄，它吸收了傳統城鎮化的精髓，如充分發揮政府的宏觀調控與引導作用；同時摒棄了傳統城鎮化中的缺陷，如忽視經濟、社會、城鄉、區域之間的平衡發展。區別在于：新型城鎮化更加注重城鄉統籌，追求整個區域的均衡發展和城鄉一體化協調互補發展，追求城鄉居民的共同富裕，而不是城鄉分制，城市單獨發展；強調現代服務業、現代農業等多元支撐體系而不僅僅是工業化推動城鎮化；強調城市文化特色的挖掘而不僅僅是城市規模的擴張；注重公共服務設施的均等化而不僅僅是基礎設施建設；強調土地的集約節約利用而不僅僅是土地空間的擴張；更加注重多元體制的綜合改革而不僅僅是建設口層面的改革；更加注重城鎮化的質量而不僅僅是數量。新型城鎮化與傳統城鎮化的比較見表1。

（二）國內外城鎮化模式分析及我國的城鎮化進程

1.國外城鎮化的主要模式

城鎮化是現代化的重要標志，事關經濟社會發展全局。綜觀世界各國的發展過程，當經濟社會發展到一定階段時，加速城鎮化進程是必然選擇。但在道路選擇上，不同國家、不同地區的推進方式不同，結果也各有不同。

（1）西方工業化國家的城鎮化

英國的城鎮化：英國 （歐洲）是工業革命的發源地，在城市化進程中曾遭遇過一系列嚴重問題，但也逐漸形成和不斷完善了以城鄉規劃為主體的公共干預政策。

美國的城鎮化：過分依從市場需求和過度消耗自然資源，導致城市無序蔓延，或者稱為極度的郊區化，在資源和環境上付出巨大代價，成為世界各國引以為戒的深刻教訓。

（2）東亞工業化國家的城鎮化

日本的城鎮化：根據人多地少和資源極度匱乏的國情，日本政府在工業化和城鎮化進程中發揮了積極的干預作用，以較小的社會和環境代價獲得了較高的經濟發展速度。日本城鎮化進程的主要特征是以大都市為核心的空間集聚模式 （以東京、京阪神和名古屋三大都市圈為核心），獲取了資源配置的集聚效益。

韓國的城鎮化：作為新興的工業化國家，韓國的經濟騰飛伴隨著以首都圈為核心的空間高度集聚的城鎮化進程，政府的公共政策發揮了十分重要的作用。

表1 新型城鎮化與傳統城鎮化的比較

（3）發展中國家的城鎮化

拉美國家的城鎮化：過于強調市場機制而排斥政府作用，奉行土地私有制，加劇了農村土地兼并，迫使大量農民失地破產而涌入城市。拉美國家是“過度城鎮化”的典型代表，城鎮化水平遠遠超出了經濟發展水平。

南亞國家的城鎮化：一些南亞國家城鎮化的基本特征是人口爆炸，由此導致大都市及其周邊城鎮和村落形成連綿不斷的空間集聚形態。盡管在空間上具有城市形態特征，但在經濟、社會和制度等方面都顯現出鄉村性，普遍存在就業崗位不足、基礎設施落后、公共設施匱乏和生活環境惡化等一系列問題。

非洲國家的城鎮化：20世紀50年代以后，非洲國家相繼獲得政治獨立，但在經濟上仍然依賴于歐洲宗主國。20世紀70年代以來，由于經濟停滯不前和人口迅猛增長，加上連年戰亂，使非洲國家的城市危機加劇。50%以上的勞動力只能在非正規部門尋找就業機會，70%以上的市民居住在自發形成的大片貧民區，絕大部分市民生活每況愈下，人口死亡率升高。同時，農業勞動力的過度流失也嚴重影響農業發展，造成饑荒。

2.我國城鎮化的主要模式及發展戰略

（1）我國城鎮化模式

以城鎮群為特征的發展模式：城鎮群的形成是經濟發展和產業布局的自然反映。隨著城鎮化水平的提高，在市場機制的作用下，在更大范圍內逐步形成以一兩個特大城市為龍頭，中小城市集群協調分布，城鎮間保留一定的農田、林地、水面等綠色空間，并通過高效便捷的交通走廊相連接的城市群 （大都市連綿區）。這種城市群地區，既是人口居住的密集區，也是支撐一個地區經濟發展、參與國際競爭的核心區，如長株潭一體化城鎮化模式。

以小城鎮為核心的發展模式：以縣域經濟為核心的小城鎮是我國整個城市系統中極其重要的組成部分。主要分為：大城市功能擴散推動型，隨著城市規模的擴展、人口壓力和用地矛盾的產生及城市交通設施的逐步改善，大城市周邊地區的小城鎮由于具有一定的人口與人力資源優勢、土地優勢、區位優勢，能承接大城市的產業轉移、人口流動等，進而迅速發展。外向經濟推動型，我國東南沿海地區特別是廣東、福建，因為毗鄰港澳、交通便利，云集了眾多的海外華僑和港澳同胞，通過“三來一補”成為香港和澳門等地加工業的外遷地，外資企業異軍突起，帶動了外向型鄉鎮企業的迅速發展，也帶動了一批城鎮的興起和農村繁榮。鄉鎮企業推動型，即“蘇南模式”，特點是“四為主一共同”，即“以集體經濟為主，以鄉鎮工業為主，以市場取向為主，以政府推動為主，走共同富裕道路”。民營經濟推動型，即“溫州模式”，以家庭經濟和商品市場的發展推動小城鎮建設，以市場化帶動農村工業化、城鎮化，發展以專業市場為基礎的專業鎮。資源開發型，新中國成立以來，開展了大規模的資源開發，推動了以自然資源開發利用為基礎的工業化進程，興建了一大批“資源型城鎮”，形成了典型的“礦城模式”。

（2）我國城鎮化發展戰略

我國城鎮化發展戰略演進。2001年“十五”計劃綱要提出，“要不失時機地實施城鎮化戰略”，城鎮化首次上升為國家戰略。“十一五”規劃綱要提出，“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構。”“十二五”規劃綱要指出，“堅持走中國特色城鎮化道路，科學制定城鎮化發展規劃，促進城鎮化健康發展”。從現實看，如何既加快推進城鎮化、滿足各方面對城市發展的需要，又防止出現“城市病”，一條有效途徑是發展大中小城市規模適度、分工科學、功能配套的城市群。這樣，既有利于緩解大城市中心城區壓力，又可以促進中小城市發展，從而推動城鎮化又好又快發展。“十二五”期間，我國將進入城鎮化與城市發展雙重轉型階段，當前和今后一段時期，我們應貫徹落實“十二五”規劃建議和中央經濟工作會議精神，按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

我國城鎮化進入加速期。研究表明，目前我國已經進入工業化中后期的前半段，估計到2020年前后基本完成工業化任務。伴隨工業化進程的加快，我國城鎮化也進入加速期。2000年到2010年，城鎮化水平從36.2%提高到47.5%，平均每年提高1.13個百分點。截至2009年底，我國有建制市655個，其中地級以上287個，縣級建制市368個。從總體上看，我國中小城市數量已達2160個，其中地級建制市162個，非建制市的地級行政區劃的中心城鎮50個，縣級建制市368個，非建制市的縣級行政區劃的中心城鎮1580個。城鎮化的迅速發展，成為推動經濟社會大發展的強大動力，中國經濟總量從改革之初的世界第12位躍居到目前的世界第2位，創造了“中國速度”、“中國奇跡”。由中國發展研究基金會發布的 《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》報告中指出，從“十二五”開始，我國將用20年的時間解決“半城市化”問題，使我國的城鎮化率在2030年達到65%左右。

（三）國內外不同城鎮化模式對青島的啟示

1.城鎮化發展必須與青島的經濟社會發展水平、速度相適應

城鎮化是生產力發展到一定階段的產物，有其自身的發展規律，不能簡單地把城鎮化等同于城鎮建設，片面追求城鎮化率。特別是由于我們現在是按照行政區來推進城鎮化，城鎮化水平的高低成為衡量政府官員政績的重要指標之一，若不顧本地經濟發展水平和資源環境約束，人為拔高城鎮化率，對當地經濟社會發展沒有實際意義。過度城鎮化的直接后果是造成城鄉矛盾加劇、地區發展失衡、農村產業凋敝。這在一些國家是有過深刻教訓的，我們決不能重蹈覆轍。推進城鎮化沒有也不會有一個固定模式，青島的總體發展必須與經濟、社會、環境發展相適應，選擇符合本地特征的發展模式。

2.處理好城鎮發展與農村發展的關系

許多發展中國家之所以出現“過度城市化”問題，主要是沒有處理好城鎮和工業發展與農村和農業發展之間的關系。在追求工業化的強烈愿望支配下，普遍忽視了農業和農村的發展。要實現城鄉一體化發展，關鍵是在城鎮發展與農村發展之間形成一種良性的互動關系，不能就城鎮問題談城鎮問題，也不能僅僅局限在農村范圍內尋求農村發展思路。實際上，許多城鎮問題雖然突出表現在城鎮內，但根子卻在農村。同樣，許多農村問題根子也在城鎮。青島的城鎮化必須從城鄉協調發展的戰略高度來認識和處理城鎮發展過程中出現的問題，實現城鄉一體化發展。

3.處理好工業化與城鎮化進程的關系

一個國家或地區城鎮化與經濟發展是否協調，一個重要的判斷標準就是看城鎮化水平與工業化水平是否適宜。城鎮化模式是受工業化模式影響的。城鎮化如果沒有工業發展作基礎，往往會出現城鎮化超前的情況。同樣，如果城鎮化滯后于工業化，工業化沒有城鎮作為依托，也難以持續推進。青島在經濟發展過程中，必須處理好城鎮化與工業化之間的關系，確立工業化與城鎮化協調發展戰略，但工業化不能狹隘地理解為工業發展，而要理解為三次產業按照市場需求和自身競爭力水平實現科學發展及三次產業之間相互協調發展的過程。

4.處理好城鎮體系內層次和規模的關系

城鎮化過程中能否形成大、中、小城鎮層次結構合理、功能協調、分布均衡的城鎮體系，是決定城鎮化能否在經濟發展中起積極作用的重要因素。如果城鎮不分層，所有的交易活動集中在一個城市中心進行，就會帶來額外的交易費用。許多發展中國家城鎮化過程中存在的一個比較突出的問題是，在城鎮體系內部，首位城市極度膨脹，工業生產集中在一兩個城市，發展潛力受限。青島盡管還沒有出現中心城市極度膨脹的現象，但城市體系內部規模和層次也不盡合理。要大力發展小城鎮，使之成為中心城市資金、信息、技術向外擴散的一系列中間節點，形成合理的城鎮層次和規模結構，增加城市與其經濟腹地間的聯系。

5.處理好市場調節與政府調控的關系

城鎮化是市場經濟的客觀要求，市場經濟是城鎮化的強大動力，只有市場機制能合理配置資源，推動農業現代化和城鎮第二三產業發展，吸引生產要素在城鎮集聚，加快城市化進程。但城鎮化是一場深刻的社會變革，涉及到經濟結構調整、社會結構變遷、城鎮合理布局等一系列重大問題，政府實行積極的干預政策是城鎮化能否積極穩妥推進的重要保證。要有一個科學性和權威性都很強的高質量城鎮體系規劃和區域發展規劃，特別是針對青島空間連貫薄弱、城鄉差距較大的現狀，積極發展小城鎮，帶動城鎮群發展；要在城市基礎設施建設、民生工程、公用設施等公共產品的供給或市場失靈領域，積極給予政策支持。

參考資料

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