江蘇省農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)國(guó)有化探討

孫伯明 陳 菁 陳 丹 吳 鑫

（河海大學(xué) 水利水電學(xué)院 南方地區(qū)高效灌排與農(nóng)業(yè)水土環(huán)境教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，南京 210098）

江蘇省農(nóng)村飲水安全工程的建設(shè)與管理一直走在全國(guó)前列，蘇南地區(qū)已基本形成了城鄉(xiāng)一體化的供水模式，蘇中、蘇北地區(qū)的建設(shè)步伐正在加快，目前已經(jīng)基本解決農(nóng)村“飲水難”的問(wèn)題，正處于一個(gè)向區(qū)域一體化供水的過(guò)渡階段.在建好這些工程的情況下，管好、用好這些工程，使其持續(xù)高效發(fā)揮作用，是各級(jí)水行政管理部門面臨的一項(xiàng)緊迫、長(zhǎng)期的任務(wù)［1］，而解決飲水安全工程的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是根本前提.明晰飲水安全工程的產(chǎn)權(quán)有利于工程發(fā)揮應(yīng)有的效益和水資源持續(xù)高效利用［2］，這一觀點(diǎn)已經(jīng)得到了許多學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)可.而產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)所有一直是解決飲水安全產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的關(guān)鍵所在.為此，本文運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論，對(duì)江蘇省飲水安全工程產(chǎn)權(quán)國(guó)有化的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了探討.

1 產(chǎn)權(quán)國(guó)有化的理論分析

1.1 產(chǎn)權(quán)理論分析

產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是一個(gè)法經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念.產(chǎn)權(quán)在法學(xué)意義上歸結(jié)為權(quán)利與義務(wù)，而在經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇內(nèi)，產(chǎn)權(quán)注重的是效率與利益，它表現(xiàn)的是一種人對(duì)物的關(guān)系上的人與人之間的關(guān)系［3］.菲呂博騰和配杰威齊認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)揭示的是物的存在及其使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系，共同體中通行的產(chǎn)權(quán)制度是一系列用來(lái)確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系［4－5］.這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)是人與人因使用資產(chǎn)而產(chǎn)生的關(guān)系，同時(shí)又把產(chǎn)權(quán)與稀有資源如何有效利用聯(lián)系到了一起.產(chǎn)權(quán)制度是以產(chǎn)權(quán)為中心，用來(lái)界定、約束、鼓勵(lì)、規(guī)范、保護(hù)和調(diào)劑人們產(chǎn)權(quán)行為的系列制度和規(guī)則.產(chǎn)權(quán)制度是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物，是協(xié)調(diào)社會(huì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的結(jié)果.產(chǎn)權(quán)制度不僅影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且也影響人們的各種經(jīng)濟(jì)行為.其功能主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：①激勵(lì)功能；②制約功能；③高效率配置稀缺資源功能.產(chǎn)權(quán)制度影響資源配置及其利用效率，合理的產(chǎn)權(quán)制度總是使資源的利用向高收益方向流動(dòng).

農(nóng)村飲水安全工程作為一種準(zhǔn)公共物品，對(duì)于此類準(zhǔn)公共物品采取國(guó)有化配置還是非國(guó)有化配置，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出了不同的觀點(diǎn).科斯定理提出，當(dāng)沒(méi)有交易費(fèi)用時(shí)，通過(guò)自愿協(xié)議，將產(chǎn)權(quán)作重新分配，可以使社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)最大化；當(dāng)存在外部效果時(shí)，可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)重新分配使外部效果內(nèi)部化.科斯同時(shí)認(rèn)為，只有私有產(chǎn)權(quán)才能達(dá)到明晰化，才能使得帕累托達(dá)到最優(yōu)狀態(tài).經(jīng)濟(jì)學(xué)家德姆塞茨認(rèn)為，只有私有產(chǎn)權(quán)才能完成推進(jìn)市場(chǎng)化和提高經(jīng)濟(jì)效率.在以上理論基礎(chǔ)之上，科斯產(chǎn)權(quán)理論的支持者們更是將私有產(chǎn)權(quán)配置觀進(jìn)一步推廣至公共資源領(lǐng)域，同樣認(rèn)為公共資源產(chǎn)權(quán)私有化更有利于其發(fā)揮應(yīng)有的效益.顯然，科斯產(chǎn)權(quán)理論為解決公共物品或準(zhǔn)公共物品的外部效果方面提供了一條新思路，但能否將其無(wú)限地推廣到公共資源產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上，許多學(xué)者對(duì)此提出了不同看法.

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨不同意產(chǎn)權(quán)私有化的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，雖然私有產(chǎn)權(quán)可以解決某些外部性問(wèn)題，但不完全市場(chǎng)和不完全信息是導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的共同的重要根源.我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)高鴻業(yè)曾提出，公有制的產(chǎn)權(quán)非常明晰，其明晰程度高于私有制［6］.而美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布羅姆利更是認(rèn)為公共資源產(chǎn)權(quán)私有化是完全行不通的，布羅姆利指出，當(dāng)公共物品的所有權(quán)歸屬私人所有，他們出于對(duì)自身獲取利益的追求，在所難免的會(huì)損害公眾的利益，甚至?xí)绊懙胶蟠说睦妫?］.由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)跨時(shí)間的選擇和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)是十分重要的，但生活在未來(lái)的人或動(dòng)植物不能跨越時(shí)間來(lái)為自己的利益說(shuō)話，而市場(chǎng)交易也無(wú)法通過(guò)所有權(quán)來(lái)保護(hù)它們的利益，那么，后代人和生態(tài)系統(tǒng)必將受到損害.這個(gè)時(shí)候，則只有依靠政府“強(qiáng)行安排”一定的制度才能保障公眾的利益.

1.2 工程運(yùn)行效果分析

按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”的原則來(lái)判定產(chǎn)權(quán)的歸屬，江蘇省農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀可分為國(guó)有產(chǎn)權(quán)、非國(guó)有產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)不明3種類型，其中非國(guó)有產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)不明的工程占全部工程（統(tǒng)計(jì)不包括區(qū)域供水工程）的比例為36%.根據(jù)近年來(lái)工程的運(yùn)行情況，從管理、效益、水資源利用率等方面對(duì)3種產(chǎn)權(quán)類型工程的實(shí)際效果進(jìn)行對(duì)比分析，見(jiàn)表1.

表1 3種產(chǎn)權(quán)類型飲水安全工程的運(yùn)行效果

從表1可見(jiàn)，產(chǎn)權(quán)不清晰的工程（P3）與產(chǎn)權(quán)明晰的工程（P1和P2）相比，在工程的運(yùn)行管理、工程效益、用水效率等方面均得分偏低.科斯定理也指出，企業(yè)產(chǎn)權(quán)界限不明晰使得商品外部性的交易存在摩擦和障礙，這種摩擦和障礙又會(huì)嚴(yán)重影響企業(yè)正常運(yùn)行和資源配置［8］，因此，明晰產(chǎn)權(quán)對(duì)飲水安全工程的良性運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要.表1還顯示，P2相比較于P1在供水水質(zhì)、水量等方面均存在不足之處.可能的原因是：一方面，部分私人掌控工程產(chǎn)權(quán)時(shí)，追求的是自身獲利，即以更低的支出獲得更高的回報(bào)，而商品的質(zhì)量能否保障和價(jià)格是否合理等問(wèn)題較少的被考慮；另一方面，當(dāng)工程運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，部分私人所有者要衡量再次投入的價(jià)值回報(bào)，若其發(fā)現(xiàn)不能獲得更多的利益，往往不會(huì)繼續(xù)進(jìn)行投資或維護(hù).而農(nóng)村飲水安全工程作為準(zhǔn)公共物品，它關(guān)系到公眾的利益和安全，國(guó)家有責(zé)任和義務(wù)使每一個(gè)公民平等地享有其應(yīng)有的權(quán)利.

因此，不論從產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，還是從江蘇省農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行情況來(lái)看，產(chǎn)權(quán)國(guó)有化對(duì)現(xiàn)階段飲水安全工程發(fā)展更有利.農(nóng)村飲水安全工程國(guó)有化產(chǎn)權(quán)是保證其工程良好運(yùn)行和維護(hù)公共安全及利益的重要條件之一，同時(shí)也能夠?yàn)椴痪脤?lái)實(shí)施區(qū)域一體化供水打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ).對(duì)于像江蘇省這樣經(jīng)濟(jì)條件允許的地區(qū)，進(jìn)行非國(guó)有的農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)回購(gòu)是十分重要的.

2 產(chǎn)權(quán)回購(gòu)的思路及方法

2.1 產(chǎn)權(quán)回購(gòu)中存在的問(wèn)題

飲水安全工程產(chǎn)權(quán)回購(gòu)是產(chǎn)權(quán)國(guó)有化的基本途徑，但產(chǎn)權(quán)回購(gòu)面臨著非常現(xiàn)實(shí)而又復(fù)雜的問(wèn)題.根據(jù)江蘇省部分地區(qū)回購(gòu)飲水安全工程產(chǎn)權(quán)的實(shí)際情況，對(duì)一般的問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)：

1）產(chǎn)權(quán)回購(gòu)價(jià)格過(guò)高.在實(shí)施產(chǎn)權(quán)回購(gòu)過(guò)程中，由于產(chǎn)權(quán)私人擁有者要價(jià)過(guò)高使得談判陷入僵局，阻礙了回購(gòu)進(jìn)程.可能的原因是：部分握有飲水安全產(chǎn)權(quán)的私人老板在產(chǎn)權(quán)回購(gòu)過(guò)程中，為爭(zhēng)得更多的利益，私自提高回購(gòu)價(jià)格；部分私人擁有者不愿放棄飲水安全工程的產(chǎn)權(quán)，在產(chǎn)權(quán)回購(gòu)過(guò)程中故意提高回購(gòu)價(jià)格，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)回購(gòu)失敗.

2）工程拍賣所遺留問(wèn)題.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠在過(guò)去拍賣的時(shí)候，對(duì)水廠及其相應(yīng)的管網(wǎng)沒(méi)有進(jìn)行詳盡的評(píng)估，采取競(jìng)爭(zhēng)拍賣或協(xié)議的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓.經(jīng)過(guò)幾年甚至十多年的再建設(shè)后，過(guò)去的拍賣資產(chǎn)和新增資產(chǎn)難以認(rèn)定，給回購(gòu)估價(jià)造成了極大的困難.

3）回購(gòu)的資金壓力較大.在回購(gòu)談判過(guò)程中，需要對(duì)工程的固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行估價(jià)，由于對(duì)流動(dòng)資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)無(wú)法做到準(zhǔn)確評(píng)估，同時(shí)為了適當(dāng)照顧產(chǎn)權(quán)擁有者的權(quán)益，估價(jià)時(shí)需要一定的溢價(jià).例如，高郵市一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)回購(gòu)水廠的資金最少的需100多萬(wàn)元，高的則需700萬(wàn)元不等［9－10］.而像這樣需要回購(gòu)產(chǎn)權(quán)的水廠在全省多達(dá)數(shù)百個(gè)，會(huì)造成很大的資金壓力.

2.2 產(chǎn)權(quán)回購(gòu)思路

面對(duì)飲水安全工程產(chǎn)權(quán)回購(gòu)過(guò)程中復(fù)雜的狀況與常出現(xiàn)的問(wèn)題，需要在實(shí)施產(chǎn)權(quán)回購(gòu)之前做好相應(yīng)的預(yù)案，保證水廠產(chǎn)權(quán)回購(gòu)有效推進(jìn).

1）政府明確態(tài)度，出臺(tái)相應(yīng)政策法規(guī).飲水安全工程產(chǎn)權(quán)回購(gòu)需要得到政府高度重視，并提供實(shí)質(zhì)性的政策與資金支持，方可有力推進(jìn).從政府導(dǎo)向的高度，昭示各方，曉以利弊，從思想上讓利益各方產(chǎn)生一定程度的共識(shí).各地區(qū)可以成立飲水安全工程產(chǎn)權(quán)回購(gòu)多部門聯(lián)合專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，由水行政主管部門主要負(fù)責(zé).該小組主要負(fù)責(zé)深入鎮(zhèn)、村了解實(shí)際情況，督查指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)飲水工程產(chǎn)權(quán)回購(gòu)工作，同時(shí)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提交的水廠資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行審查.另外，各市、縣應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，出臺(tái)相應(yīng)政策法規(guī)并加大宣傳力度，以保證產(chǎn)權(quán)回購(gòu)順利進(jìn)行.

2）清晰界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系.根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意把握好以下幾個(gè)問(wèn)題：①要充分考慮出資者的利益，盡量追溯到原始投資者并確認(rèn)其出資性質(zhì)；②要充分考慮歷史因素，具體情況具體分析；③要嚴(yán)格遵循法律規(guī)章，依法按章行事；④要依法維護(hù)國(guó)家和個(gè)人雙方利益，既要防止國(guó)家財(cái)產(chǎn)的流失，又不可把屬于私人的資產(chǎn)隨意收為國(guó)有或集體所有.對(duì)于實(shí)在難以清晰界定的資產(chǎn)，應(yīng)立足于飲水安全工程的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)明確其歸屬或采取其他適當(dāng)方式處置.

3）多渠道籌措回購(gòu)資金.在飲水安全工程產(chǎn)權(quán)回購(gòu)過(guò)程中，回購(gòu)資金是否到位是產(chǎn)權(quán)回購(gòu)成敗的關(guān)鍵.資金籌措可以從4個(gè)方面入手：①國(guó)家飲水安全工程配套資金；②地方政府財(cái)政撥款；③積極努力向銀行貸款；④發(fā)動(dòng)社會(huì)群眾捐助.總之，各地方政府要認(rèn)真研究籌資、融資辦法，落實(shí)配套資金，確保回購(gòu)資金不留缺口.

2.3 產(chǎn)權(quán)回購(gòu)基本流程

1）清產(chǎn)核資，產(chǎn)權(quán)界定.在回購(gòu)飲水安全工程產(chǎn)權(quán)之前，首先要做好資產(chǎn)清理工作.對(duì)回購(gòu)產(chǎn)權(quán)的工程進(jìn)行資產(chǎn)清理，將水廠清產(chǎn)核資的檔案資料經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核實(shí)后，報(bào)市水利局審批界定.

2）資產(chǎn)評(píng)估，做好預(yù)算.資產(chǎn)評(píng)估分為3步進(jìn)行：第1步是申報(bào)，由私人自行申報(bào)資產(chǎn)，提供有關(guān)改制資本金、工程后期投入等清單，提供賬務(wù)票據(jù).第2步是核實(shí)，由評(píng)估小組和工程對(duì)提供的資料及實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行審查核實(shí).第3步是估價(jià)，重點(diǎn)對(duì)私人接管工程后的投入建設(shè)的固定資產(chǎn)進(jìn)行估價(jià)，由于大多數(shù)私人水廠無(wú)賬可查，或不肯提供賬務(wù)，應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用咨詢公司進(jìn)行評(píng)估或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)估小組進(jìn)行社會(huì)詢價(jià)，測(cè)算估價(jià)水廠資產(chǎn).

3）談判回購(gòu)產(chǎn)權(quán)，簽訂合約.在對(duì)飲水安全工程資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估之后，應(yīng)積極與掌握水廠的個(gè)人進(jìn)行接觸談判，回購(gòu)水廠產(chǎn)權(quán).在回購(gòu)談判過(guò)程中，政府應(yīng)堅(jiān)持公平、公正的態(tài)度，在考慮到國(guó)家利益的同時(shí)，充分考慮產(chǎn)權(quán)私人擁有者的實(shí)際情況，適當(dāng)照顧個(gè)人利益，促進(jìn)飲水安全工程產(chǎn)權(quán)回購(gòu)順利完成，并簽訂合約.

3 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)產(chǎn)權(quán)理論的分析，結(jié)合實(shí)際調(diào)研情況，充分考慮公共利益與公共安全，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)階段江蘇省飲水安全工程產(chǎn)權(quán)國(guó)有化的分析認(rèn)為，江蘇省農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)國(guó)有化更為合理.產(chǎn)權(quán)國(guó)有是保障飲用水資源有效利用、保障公共利益和安全的重要條件之一.對(duì)于江蘇省這樣經(jīng)濟(jì)條件允許的地區(qū)，實(shí)施非國(guó)有產(chǎn)權(quán)回購(gòu)對(duì)飲水安全工程未來(lái)發(fā)展是十分有利的.通過(guò)對(duì)江蘇省飲水安全工程非國(guó)有產(chǎn)權(quán)回購(gòu)的調(diào)查分析，總結(jié)了部分產(chǎn)權(quán)回購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出了產(chǎn)權(quán)回購(gòu)思路和一般流程，為下一步的產(chǎn)權(quán)回購(gòu)提供理論依據(jù).

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