城鄉統籌發展條件下西部欠發達地區職業教育發展探析
——以云南為例

□劉福軍 秦 瑩 楊銳英

城鄉統籌發展條件下西部欠發達地區職業教育發展探析
——以云南為例

□劉福軍 秦 瑩 楊銳英

城鄉統籌發展是我國邁向現代化進程中的突出問題。職業教育以提高人的素養和職業技能在城鄉統籌發展中占有重要的地位和作用。西部欠發達地區一直是我國城鄉統籌發展的重點和難點。作為西部欠發達地區的云南，經濟社會在快速發展的同時，城鄉差距在不斷拉大，與全國的差距也在拉大，職業教育存在著辦學理念與方向錯位，結構不合理，與經濟結合不緊，企業參與度低，特色不明顯等問題。城鄉統籌發展條件下西部欠發達地區職業教育的發展應把握“城鄉統籌發展重點在農村、突破口在富余勞動力轉移、關鍵在職業教育”的理念，加速轉型發展；全面開發農村人力資源，加速富余勞動力轉移；優化職業教育結構，強化集團化辦學；營造發展環境，構建保障機制。

職業教育；城鄉統籌；西部欠發達地區；發展

城鄉統籌發展是我國邁向現代化進程中的重大問題。黨的十六大明確提出解決“三農”問題必須統籌城鄉社會經濟發展，把城鄉存在的問題和城鄉經濟社會發展作為一個整體來研究、規劃。城鄉經濟社會發展主體是人，人的素養和職業技能的高低直接影響著城鄉統籌發展的速度和質量，而人的素養和職業技能的提高，重要的途徑是職業教育。

西部欠發達地區是我國城鄉統籌發展的重點、難點和薄弱環節。長期以來，一直嚴重地影響著全國的發展。云南省是一個地處西南邊疆的典型欠發達地區，有25個少數民族、73個國家重點扶持貧困縣，城鄉之間、與東部發達地區之間存在著極大差距。以云南為例研究城鄉統籌條件下的職業教育發展問題，對于推進當前我國西部欠發達地區城鄉統籌發展和職業教育發展有著重要而緊迫的意義。

一、西部欠發達地區云南城鄉統籌發展狀況分析

改革開放以來，隨著國民經濟的持續發展，云南城鄉居民整體收入水平快速增長，消費水平也不斷提高。但從城鄉分角度來看，農民增收速度不如城鎮居民，城鄉收入差距在不斷拉大。1980年至2010年全省人均收入，城鎮居民增長37倍，而農民只增長25倍；城鄉收入差距由2.85倍，擴大到了4.07倍（見表1）。

表1 云南農民收入與城鎮居民收入對比表①（單位：元、倍）

以此同時，城鄉消費支出差距也在不斷拉大。1978年至2010年全省人均消費支出，城鎮居民增長34倍，而農民只增長29倍，城鄉消費支出差距由2.77倍，擴大到了3.26倍（見表2）。農村居民與城鎮居民相比，不僅消費數量存在差距，而且在消費質量，以及享受的各種教育、醫療衛生、養老保險、最低生活保障等社會福利上存在著更大的差距。

表2.云南省城鄉居民消費支出對比表②（單位：元、倍）

云南不僅自身城鄉差距在拉大，而且與全國平均水平相比差距也在拉大。從表3可看出，2009年云南城鎮化水平比全國低12.6%，人均GDP僅為全國的53.9%，農村居民人均純收入僅為全國平均水平的65.4%；全國城鄉收入差距為3.33︰1，而云南城鄉居民收入差距為4.28︰1，云南城鄉差距遠遠大于全國。

表3 2009年全國、云南省經濟社會發展幾項指標對比③

二、城鄉統籌條件下云南職業教育的問題分析

云南地處西南邊疆、少數民族眾多，經濟社會發展程度低，城鄉統籌發展啟動慢、難度大。在此背景下，多年來雖然各級政府重視人才在經濟社會中的作用，加大了財政對職業教育的投入，增強了貧困學生的資助力度，解決了上學難問題，職業教育有了較快發展。但是與全國相比仍然存在著較大差距，尤其是面對城鄉統籌發展存在著不少問題。

（一）農村人口多、素質差，職業教育地位低、吸引力不強

2010年全省人口為4597.6萬人，農村人口為2978.6萬，占總人口的64.8%。其中，農村勞動力占農村人口的66.8%，農村勞動力中初中文化及以下的占90.5%。2010年全國高中階段教育毛入學率為80%，云南只達65%，全省初中畢業生64.16萬人，除去升普通高中的以外，升入中職學校的僅有17萬人，仍有23萬人初中畢業生不能繼續接受高中階段教育④。職業教育本應占有十分重要的地位和作用。但由于社會對職業教育的地位、作用和重要性認識不足，仍然存在著重普教、輕職教的思想。職業教育資源缺乏、自身發展不足，生源質量較差，辦學質量不高，職業教育吸引力不強，難于形成良性循環。

（二）職業教育辦學理念與方向錯位

職業教育，特別是農村職業教育理應將服務“三農”作為自身的辦學理念和方向。但由于城鄉發展的巨大差距，職業學校幾乎都存在著明顯的單一城市化價值取向。職業學校靠近農村，但又漠視和遠離農村社會、農業生產、農民生活，服務農業和農村的職業學校、專業越來越弱化，很多職業學校按照城市人才需求，確定學校的人才培養目標和專業，不顧辦學條件，盲目擴大規模，造成低水平重復辦學。

（三）職業學校辦學經費不足，條件差，教育質量不高

職業教育籌資渠道單一，辦學經費主要依靠政府撥款，社會融資占職教經費的比例很小。各州市每年投入的職教經費雖在增加，但與發展需要相比，差距越來越大；職業學校普遍存在著信貸和融資困難，省屬中等專業學校、技工學校仍一直延用著2004年以前的生均撥款標準。2010年全省中職在校生66.91萬人，超過了普通高中。但校舍、設備、師資等辦學資源只有普通高中的一半，生師比高達28.19：1，許多職業學校不重視學生的基礎課程和基本訓練，搞“短平快”，在學校學一點崗位操作，盡快送去頂崗實習、找工作，培養質量堪憂。

（四）結構不盡合理，專業設置重復，特色不明顯

由于辦學理念的錯位，教育結構上，為農業和農村服務的職業院校越來越弱。同時，隨著城鎮建設的兩極分化，中等規模城鎮出現斷層，職業教育的優質資源絕大部分集中在省會城市和離其較近的州市政府所在地，縣級職業教育極為薄弱。全省25個邊境縣高中階段毛入學率均不足40%，職普比為0.42：1。隨著招生計劃和專業設置的放開，許多學校不顧辦學條件，一窩蜂上熱門專業，導致很多專業低水平重復，毫無自身特色。同時，頻繁調整專業，使得已貧乏的教育資源更加分散和浪費。

（五）企業參與辦學程度低，民辦職業教育發展緩慢

社會、企業對職業教育認識不深，企業參與辦學的運行機制、義務、責任和利益不明確；職業教育集團雖有發展，但缺乏長遠規劃、宏觀管理和相應的政策支持，企業參與辦學的積極性不高，職業教育集團停留于初始水平。2010年全省民辦中等職業學校僅有54所，在校生8.58萬人，僅占全省中職學生的12.78%，且辦學主要集中在二三產業，沒有一所涉及第一產業。

三、城鄉統籌發展條件下西部欠發達地區職業教育發展思考

（一）職業教育把握好服務城鄉統籌發展的理念，加速轉型發展

在推進城鄉統籌發展中，西部欠發達地區應緊緊把握“統籌城鄉發展重點在農村、突破口在富余勞動力轉移、關鍵在職業教育”的發展理念。這是因為，一是城鄉統籌發展的主要問題是農村發展滯后，把全面繁榮農村經濟，加快農業現代化建設，推進城鎮化進程作為今后工作的重點，在保持城市發展的同時，進一步加快農村的發展速度，既可繁榮農村經濟，又可加速城鎮化進程。二是農村經濟發展滯后的表因是收入問題，本質是就業問題。隨著土地流轉、農業規模化產業化發展，富余勞動力越來越多，越來越成為制約農村發展和城鄉統籌發展的一大難題，以農村富余勞動力轉移為突破口，加快農村二、三產業發展，推進城鎮化建設，這既是解決“三農問題”的重點，也是城鄉統籌發展的重點。三是人的素養和職業技能的高低直接影響著城鄉統籌發展的速度和質量，高素質技能型人才的多寡，已成為影響并決定城鄉統籌發展的一個關鍵因素。實踐表明，現代社會分工越來越細化、職業技能的要求越來越高，職業教育的功效也越來越突出。職業教育是農村文化素質教育和技能培訓的主要依靠，世界發達國家的歷史經驗證明，職業教育是“經濟發展的秘密武器”、“經濟增長的柱石”。

以此同時，西部欠發達地區職業教育的發展還應注意克服當前存在的辦學理念與方向錯位問題，根據經濟社會發展的需要，樹立全面服務城鄉統籌發展的思想和長遠大計，準確把握城鄉統籌發展中的重點、難點和人才需求，加速改革，轉型發展，大膽科學地調整辦學定位和發展思路，以及專業設置和教學內容，徹底改變單一的城市化價值傾向，將農村職業教育作為職業教育發展的重點。

（二）重視和加強農村職業教育，全面推進農村人力資源開發

農村人口多、勞動力富余、素質偏低，一是制約著我國經濟社會的進一步發展；二是又蘊藏著龐大的人力資源開發潛力。這既是我國的一大特色，又是我國城鄉統籌發展中最大的難題和攻堅難點，也是我國經濟社會發展的優勢和后勁所在。隨著城鄉統籌發展的推進，農村勞動力必然由傳統農業向新興大農業產業鏈延伸和向非農產業轉移，由簡單勞動轉向復雜勞動、由農村轉向城市、由勞動密集型產業逐步轉向知識密集型產業。西部欠發達地區做好農村人力資源的開發，一方面應在重視和加強農村基礎教育發展的同時，更應該重視和加強農村普通教育和職業教育相結合，應用 “6+2”、“3+X”模式，讓未升入初中的農村小學畢業生接受二年的農村職業教育，讓未升入高中的農村初中生接受短期的農村實用技術培訓，并形成農村新增勞動力免費培訓預備制，使他們盡快成為“新生代”現代新型農民、“新生代”現代新型農民工。另一方面應加強農村成年勞動力的培訓，做好離土離鄉勞動力的轉移培訓、離土不離鄉勞動力的就地轉移培訓，同時做好農村未轉移勞動力的培訓，以及返鄉農民工創業培訓、就地農民創業培訓⑤。總之，重視和加強農村職業教育與培訓，既縮小了西部欠發達地區城鄉教育差距，實現城鄉教育的均衡發展；同時，又不斷地增添農村建設的有生力量和骨干，培養大批的現代職業農民，為現代農業的發展、新農村的建設，提供強有力的人才和知識保障；同時又加速著農村勞力向城市轉移，為城鎮化建設，二三產業的發展和小城鎮建設輸送相應的高素質勞動力。從而全面有效地推進農村人力資源開發，讓巨大的農村人口壓力轉變為現代化建設的人力資源優勢，不斷增強西部欠發達地區城鄉統籌發展的后勁。

（三）優化職業教育結構，提高服務城鄉統籌發展的能力

1.優化專業結構，健全職業教育服務城鄉統籌發展的專業體系。職業教育專業結構的調整應以城鄉統籌發展為目標，打破現有被動適應區域經濟發展需求，且結構不協調的專業設置格局，主動適應，預前調整，加大第二產業相關專業的發展，加強第一、三產業相關專業的建設。

一產專業的設置與調整。應牢固樹立做精做強的思想，緊緊圍繞當地農林牧副漁業的結構調整，以及農業生產結構、產品結構和品種結構的調整，加強專業建設，注重專業質量和水平的提升，適應“提質增效促增收”的要求；積極發展與二、三產業交叉融合的新興專業，構建以農為主，種養加、產供銷、農工貿一體化的職業教育專業體系。

二產專業的設置與調整。到2020年西部欠發達地區城鎮化水平將發生巨大變化，二產專業的調整與設置應圍繞“區域化布局、點狀開發、梯度推進”的城市群建設思路，著眼城鄉統籌發展進程中未來十年對各類人才的需求，堅持做大做強的思想，積極主動調整，拓展二產專業設置及其人才培養領域，培養適應第二產業發展需要的技能型人才、市場經營人才、基礎設施建設人才和交通人才。

三產專業的設置與調整。第三產業是以現代服務業為特征，吸納農村富余勞動力、促進城鄉統籌發展的重要產業。隨著現代經濟發展，第三產業的利潤增值空間日益向產業鏈兩端的服務環節延伸，呈現出“農業服務化”、“工業服務化”的發展趨勢。西部欠發達地區服務業總量小、結構不合理、發展水平落后，三產專業的設置與調整，應重點發展與教育、研發、交通、通信、網絡、傳媒、咨詢、金融、保險、營銷、物流和環保等現代服務業相關專業，特別是直接服務于第一、二產業的相關專業；尤其是要瞄準農產品質量安全監測、無公害農產品和有機農產品產地認定和產品認證、農業信息服務等領域設置第三產業專業。

圖1 職業教育“立交橋”示意圖

2.優化層次結構，完善職業教育適應城鄉統籌發展的“立交橋”。近年來，欠發達地區職業教育發展很快，但層次結構與當地經濟社會發展，特別是與城鄉統籌發展的需要尚有很大差距。職業教育具有很強的開放性、層次性和多樣性，適應這一特性要求，構建和完善與其相應的結構和模式是實現超常規、跨越式發展的需要。在構建和完善中，一方面應建構初職、中職、高職專科、高職本科乃至應用研究生教育相互貫通的“立交橋”；另一方面應建立普教、職教、成教等諸類教育之間多層立交互通、多級分流、自由轉軌的渠道與機制，使不同類別教育的學生在各個學習階段、年級段能夠按照自己的能力和意愿，經過一定程序，在“到站”之前多次選擇“出口”，選擇就業和升學，詳見圖1。

通過“立交橋”建設，較好地完善職業教育的層次結構與體系，填補本科高等職業教育的空白，同時發展應用型研究生層次的職業教育；進一步暢通上下左右之間的通道，較好地滿足城鄉統籌發展對各類各級人才的需要，滿足人們對接受不同層次、不同類型教育的需求，從本質上建立起一種以人為本、更符合社會需要的人才培養機制。、

3.優化布局結構，完善職業教育服務城鄉統籌發展的新格局。針對西部欠發達地區職業教育資源大多數集中于省會城市的不合理狀況，一是應根據多極城鎮化發展的梯次結構，調整完善不同層級、合理分布的職業教育結構，形成合理的省會城市—州市城市—縣城—鄉鎮的結構體系；二是應加大州市職業教育資源的配置力度，增設一定數量的高職專科學院，為這些州市城鄉統籌發展提供必要的人力支持；三是打破空間結構帶來的距離與分割，加強聯合辦學、優勢互補，利用省會及其周邊城市職業教育的資源，到邊遠州市和其他城鄉統籌發展任務較重的州市去培養人才。同時，充分利用集團化辦學的跨州市、跨行業、多層次的優勢和豐富資源，彌補布局結構中的不足，打造本地的職教品牌。

（四）加強職業教育集團化辦學，有效推進城鄉職業教育一體化發展

1.針對辦學關系多元化，正確處理學校與企業的關系。職業教育集團化辦學使得學校、企業的一元關系變為了多元關系。在聯合模式上，應根據學校、企業、行業的特點，采取多元緊密、全面合作的辦學模式。采取依托企業，產教結合的模式；采取強強合作，優勢互補的模式；采取學校依托區域優勢，與企業群合作辦學的模式，并借此形成學校主導、企業主導、行業主導等不同類型的職業教育集團。在合作內容上，校企之間的合作不應僅停留于招生、招工和資金上的合作，而應拓展到校企文化、人才標準、課程設計開發、教學模式、人才評價等方面的深度合作。在多元關系上，政府應完善引導協調機制，行業應促使校企合作落到實處，校企應注重具體組建良好的運行機制，從而發揮各方優勢，促使校企合作的整體效率不斷提升。

2.針對城鄉職教資源分布不均衡，正確處理城鄉職教的合作關系。為打破城鄉“二元結構”，實現城鄉職教一體化發展，一方面，政府特別是中心城市的政府及主管部門應制定相應的政策和法規，在完善城市職業教育功能的同時，加大對口扶持農村職業教育的力度，構建城鄉聯合、校際合作、以城帶鄉、以強帶弱的職教集團，加速城鄉職業教育的一體化發展。另一方面，從有利于城鄉統籌發展、提高人才競爭力的角度出發，結合市場變化和需求，及時調整職教集團的發展規劃和辦學計劃，制定具有實效性和針對性的合作內容，從而提高為城鄉統籌發展服務的有效性。

3.針對區域性職教資源的差異，正確處理職教合作關系。職業教育在區域布局與發展上差異很大。為促進不同經濟發展水平地區間的教育資源、技術、人才的交流與共享，一是觀念上，要因地制宜，不能把同一個辦學標準強加于不同經濟文化環境下的職教集團和職業學校；二是應充分利用區域之間的差異，從差異中尋求新的增長點，有步驟、有重點地整合資源，有針對性地以強帶弱，形成區域性的集約化、集團化的職教優勢；三是職教集團應圍繞區域經濟社會的發展和產業結構調整的重點，設置重點專業和骨干專業，修訂教學計劃，培養當地緊缺的技能型、應用型人才，提高區域職業教育的服務能力。

（五）營造環境，構建城鄉統籌條件下職業教育發展的保障機制

1.構建和完善職業教育發展的主導機制。職業教育特別是農村職業教育具有很強的社會公益性。西部欠發達地區職業教育的發展應注意營造環境，構建政府主導的保障機制。一是應進一步強化各級政府的職責，切實重視和支持職業教育的發展，做到“發展有規劃、辦學有計劃、經費有保障”；二是應真正拿出對待“寵兒”的務實行動，建立和健全領導決策機制和工作推進機制，建立各級政府領導班子成員定點聯系學校制度，充分發揮政府的協調功能，定期召開專門會議，及時研究和解決職業教育發展中的重大問題，從宏觀上調控省區職業教育資源的利用，從中觀上協調各州市職業教育資源的協作，從微觀上狠抓各項具體職業教育及培訓任務的落實；三是采取過硬的措施，由省區政府與州市政府、與大型企業和行業簽訂發展中等職業教育的目標責任書，形成重點示范，全面推進；四是在營造發展氛圍上應注重實效，不僅要廣泛宣傳，加大對有突出貢獻高技能人才的宣傳和表彰力度；而且要切實提高技能型人才的收入和待遇，使其工資與待遇不低于相應級別專業技術人員的水平；還應著力解決多年來難于解決的公平機制，為職業教育教師提供同等的繼續教育機會和職稱晉升渠道，創造各類人才的公平競爭環境，真正消除職業教育“低人一等”的觀念，不斷提高職業教育的社會地位和吸引力。

2.構建和完善職業教育發展的政策與法規保障機制。政策與法規是職業教育發展的有力保障。為此，一是各級政府在制定人才發展戰略規劃時，應將職業教育納入其中，從而增強職業教育服務城鄉一體化發展的系統性、針對性和實效性。二是應制定和完善職業教育發展的地方性法規和規章。結合貫徹國家即將出臺新修訂的《職業教育法》，及時制定各地職業教育發展條例，進一步明確職業教育的地位和農村職業教育的重點，將職業教育服務城鄉一體化發展、職業教育經費投入、開展農民培訓教育作出法律規定；明確企業應當承擔對本單位職工和準備錄用人員的職業教育培訓，依法實施“先培訓”、“后上崗”。三是各級政府在制定相關政策時，應傾斜扶持職業教育的發展，制定和完善本地區職業學校學生人均經費標準，足額撥付職業教育經費；加快戶籍制度改革，落實農民工“五險一金”社保制度，確保企業用工質量。四是制定和完善體現學校自身特色的章程和制度，做到依法治校。五是建立健全各級職業教育督導制度和監審問責機制，強化社會監督。

3.構建和完善職業教育發展的經費投入與籌措機制。發展職業教育是各級政府的職責，各級地方政府應按財政增收比例，加大對職業教育的投入，科學合理地確定各級政府對職業教育經費的分擔比例，做到城市教育附加費用于職業教育的比例不低于30%；同時，增加農村人力資源開發的投入，加大 “異地扶貧”、“以工代賑”、“興邊富民工程”等資金對職業教育的支持力度。另外，還應廣開思路，多渠道籌集資金，更大幅度地增加職業教育的投入。政府應制定激勵政策與措施，調動各方積極性，吸引企業、民間等社會資金進入職業教育領域，鼓勵企業和其它組織以獨立開辦或參股、聯辦等多種形式參與職業學校辦學，鼓勵和支持企業、事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人按照國家有關規定設立職業教育獎學金、貸學金，并對捐贈資金支持職業教育者，給予稅收等優惠，盡快形成財政資金、民間資本、工商資本、社會資本共同投入職業教育的籌措機制。

注釋：

①②資料來源：云南統計年鑒.

③④中華人民共和國統計局.http://www.gov.cn/gzdt/2010-02/25/.云南省統計局，國家統計局云南調查總隊.云南統計年鑒[M].北京:中國統計出版社，2010.

⑤劉福軍,秦瑩.城鄉統籌發展與農村職業教育改革分析[J].職業技術教育,2011(16).

[1]湯生玲,曹曄.農村職業教育論[M].北京:高等教育出版社, 2005.

[2]云南省統計局，國家統計局云南調查總隊.云南統計年鑒[M].北京:中國統計出版社，2010.

[3]中華人民共和國國家統計局.中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報 [EB/OL].http://www.stats.gov.cn,2010-08-06.

[4]洪紱曾.農村職業教育是城鄉統籌發展的重要著力點[A].2005中國可持續發展論壇——中國可持續發展研究會2005年學術年會論文集（下冊）[C].2005.

[5]查吉德.論城市化進程中的職業教育轉型[J].河北師范大學學報(教育科學版),2010（03）.

[6]李興洲.職業教育有效推進城鄉統籌發展的理論研究[J].教育學報,2009（05）.

[7]劉福軍,秦瑩.城鄉統籌發展與農村職業教育發展分析[J].職業技術教育,2011(16).

[8]張德亮,姜玥.云南省城鄉統籌發展實證分析[J].華東經濟管理,2008(11).

[9]易俗,趙正洲.農村勞動力轉移培訓教育的特點與發展對策探討[J].中國農村教育,2007(Z1).

劉福軍（1957-），男，云南農業大學職業與繼續教育學院院長、研究員，研究方向為職業教育、農業教育；秦瑩（1968-），女，云南農業大學人文學院教授，研究方向為教育學。

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目 “職業教育與城鄉統籌發展研究”（項目編號：08JZD0028）；云南省哲學社會科學規劃課題“云南職業教育與城鄉一體化發展研究”（項目編號：YB2009018）。

G712

A

1001-7518（2012）06-0021-06

責任編輯 徐惠軍