社區養老機構發展中的問題及對策研究
——南京市棲霞區養老機構調查

孫迎春

社區養老機構發展中的問題及對策研究
——南京市棲霞區養老機構調查

孫迎春

結合對南京市棲霞區養老機構情況的調查，分析了機構養老存在的問題。對促進我國養老機構的發展及完善我國養老機構的發展及完善我國養老服務體系提出了建議。

養老服務；養老機構；調查；棲霞區

2006年2月，國務院辦公廳轉發的《關于加快發展養老服務業的意見》明確指出：“發展養老服務業要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系。”在老齡化日益加劇的背景下，機構養老發揮著重要作用。

一、機構養老的地位與作用

發達的資本主義國家在解決人口老齡化問題特別是老年人照料問題時，由于經濟實力雄厚，大多采取集中供養的方式，建立敬老院、老年公寓、護理院和托老所等，把那些在家生活有困難的老年人集中起來進行統一照料。但隨著人口老齡化的不斷加劇，機構養老的弊端不斷顯現。因此，一些發達的資本主義國家又提出了“回歸家庭”的口號，實質是提倡一種“居家養老和社區服務”相結合的社會化養老方式。

我國隨著社會經濟的發展，家庭規模核心化、“四二一”家庭增多、空巢家庭顯著增加，家庭養老的傳統觀念受到強烈沖擊，家庭養老功能逐步淡化和弱化。目前，我國的社會養老保障制度還不夠完善。與西方發達國家相比，我國是“發展中國家的經濟發展水平，發達國家的人口老齡化程度”，養老問題是我國21世紀必須面對的一個嚴峻挑戰。居家養老作為一種適應中國現階段社會經濟發展水平的現實選擇，已成為我國政府大力提倡的養老方式。

由機構養老到居家養老的轉變，不但是一個重大的社會福利政策的調整，也是一種社會服務模式的轉移。但是，居家養老的推行并不意味著機構養老模式的退出，相反，它將作為居家養老服務的補充性資源，讓居家養老走上更加專業化、更加成熟的道路。在老齡化日益嚴重的背景下，機構養老是養老服務體系中不可或缺的重要補充力量。

二、棲霞區的機構養老狀況

我們對南京市棲霞區的養老機構進行了實地調查。主要調查了解了該區8個養老機構的基礎設施狀況、服務內容和標準、工作人員構成情況和機構運營現狀。這8個養老機構是：邁皋橋街道的南京華電金色家園老年公寓、南京萬壽護養院和南京頤和老年康復護理中心，棲霞街道的南京瑞龍老人護理院、南京悅園老年公寓，仙林街道的南京雁鳴山莊老年公寓，馬群街道的南京馬群街道敬老院，堯化街道的南京堯化辦事處養老院。其中，2所為公辦養老院，6所為民辦養老院。

（一）機構規模及基礎設施狀況

這些養老機構，占地面積在450~5000 m2不等，擁有的床位數以及入住老人的數量同機構的規模成正比。平均床位數為111張，最少的24張，最多的有340張。有3所帶有醫療康復服務的養老機構的床位數，分別為140張、165張和340張。在這些機構中，最多入住了140多名老人，最少入住了11位老人（該機構于2011年6月成立）。8家養老機構共計接收老年人395位，平均每家養老院大約接收50名老年人。

不同養老院入住的老人年齡分布趨于一致，以70-90歲老人為主（見表1）。帶有醫療康復服務的養老院如南京悅園老年公寓，80歲以上高齡老人居多。

民辦養老機構是我國養老服務體系的重要組成部分。2000年以來，國家面向民間養老服務機構出臺了一系列優惠政策，鼓勵其專門為老年人提供生活料理、護理康復、臨終關懷等多方面服務。這使得民辦養老機構自2000年開始迅速發展，數量大增。在調查的8家養老機構中，除堯化辦事處養老院成立于上世紀90年代以外，其余均成立于2001年之后。

表1 養老機構入住老年人年齡分布情況

養老院的基礎設施狀況直接影響到老年人的生活質量。設施越齊全，則提供服務的范圍越廣，提供服務的質量越高。值班室、活動室和餐廳作為基本必需設施，在所調查機構中已達到全覆蓋。其次，擁有醫療康復室和公共衛生間的比例相對較高，擁有健身房、圖書閱覽室、花園和會客室的機構相對較少。可見，目前的養老機構還是以基本的生活照料為主，而身體恢復、精神文化方面的服務較為匱乏，相應的設施還不完善。

表2 養老機構的基本設施情況

老年人住房中的生活設施，要考慮到老年人多方面的需求，營造充滿生機的生活空間。老人住房中的生活設施越是完善，入住老人的生活質量就越有保障。調查發現，電視機、空調、衣柜等生活必需品已全部覆蓋到位。同時，電扇和緊急呼叫器也達到了基本覆蓋。具備電話和輪椅配置的機構數量較少，多數機構都是讓有需要的老人自帶這兩樣東西。

（二）機構服務內容及收費標準

機構養老最直接的作用就是為老年人提供生活照料等服務，而服務質量的高低、服務內容的完善與否是衡量一家養老機構服務水平的最主要標準。所調查的8家養老機構，均能夠提供基本的日常生活照料服務，而文化娛樂方面則相對匱乏，多數機構沒有定期開展文化娛樂活動的慣例，零星的一些文體活動還是依靠外來志愿者的介入。有4家養老機構帶有醫療康復服務，接收的老年人范圍相對較廣。一般的養老機構只接收能自理的或者半自理的老人，不能自理的老人被拒之門外。

表3 養老機構老人住房中的生活設施配置

收費標準方面，根據老人的健康狀況、入住房間的標準不同而有所差異。除一所公辦敬老院免費接收三無老人以外，其余養老機構的收費標準在1000~3600元不等。一般只提供基本的日常生活照料的機構收費相對較低，為1000~1500元；在此基礎上，還提供基本的醫療護理服務的，收費標準有所提高；有專業的醫療保健、系統的康復護理服務的，收費則相對較高，在3000元以上（如頤和老年康復護理中心）。收費標準一般根據入住房間類型、需要照顧的等級、享受的基本服務設施情況等來確定。

表4 南京悅園老年公寓收費標準 （單位：元）

（三）機構工作人員構成情況

養老機構工作人員的素質在一定程度上影響著服務的質量。調查發現，養老機構工作人員的構成有如下一些特點：

（1）護工年齡結構偏大、學歷層次普遍偏低。8家養老機構所雇護工的平均年齡在40歲以上。他們大多是從社會上招聘來的，以下崗工人和外地務工人員為主，學歷層次偏低。這些人員大多數屬于半路出家，簡單培訓后就上崗，對一些專業的護養知識并不了解，整體素質不高。

（2）護工的性別比例嚴重失衡，以女性為主。8家養老機構的護工總人數為76人，其中男性僅有16人。護理工作的特性決定了女性護工居多，但男性護工在體力等方面有優勢，對于一些生活自理能力差的老年人特別是男性老年人而言，更需要男性護工的護理。

（3）護工工作量大，服務質量難以保證。護理工作隨著入住老人數量的增加而加重，護工的人數也應隨著入住老人數量的增減而相應增減。調查顯示，多數養老機構護工嚴重短缺，平均一名護工要照料五六位老人。一名護工最少要負責2位老人的生活照料，最多的要負責11位老人。護工任務的繁重直接影響到老年人享受服務的時間和質量。

（4）具有專業素質的醫務人員較少。有4家養老機構帶有醫療保健、康復服務性質的服務，分別為南京頤和老年康復護理中心、南京瑞龍老人護理院、南京悅園老年公寓、南京萬壽護養院，也只有這4家機構擁有醫務人員隊伍。

表5 養老機構工作人員構成

（四）養老機構運營現狀

養老機構的運營狀況直接關系到機構的生存與發展。如何平衡養老院收支，維持機構可持續發展是政府和養老機構都應重視的問題。在同養老機構負責人的訪談中，我們感受到民辦養老機構的運營壓力普遍較大，機構目前面臨的主要問題是資金短缺。民營養老機構主要依靠收取住宿費用維持運營，有的養老院經營至今仍處于虧損狀態。相應的政策支持力度不夠。

三、推進機構養老發展的對策思考

（一）政府要發揮支撐作用

國家是推進養老機構發展的重要力量。在機構養老服務方面，政府應發揮支撐作用，這樣才能確保機構養老健康有序運行。

貫徹執行《關于加快發展養老服務業的意見》，逐步建立和完善以機構養老為補充的養老服務體系。應該把機構養老納入當地的社區建設、經濟建設與發展的總體規劃中，加大幫扶力度。貫徹“以人為本”的服務理念，有效推進機構養老服務事業的發展。

目前機構養老存在資金不足、資金來源匱乏、投入數量不足和使用不到位等問題，從而導致養老機構基礎設施不完善、醫療設備不健全、服務人員短缺、服務質量不高，運行效率低等現象，限制了養老機構的發展。因此，應加大政府對機構養老的投入力度，出臺相應扶持政策，整合和吸納多種社會資源，拓寬機構養老的資金來源渠道，促進養老機構投資多元化，幫助養老機構建立穩定、可持續的資金來源和保障機制。國家民政部門要支持建設老年社會福利院、敬老院、光榮院等民營養老院等。這些機構可以把需要照顧的老年人集中在一起生活，提供優雅的生活環境、合理的膳食、周到的醫護服務和多種文化娛樂設施，為老年人提供不同需求級別的養老服務［1］。

（二）加強機構養老服務隊伍建設

養老服務人員的素質直接關系著養老機構服務質量的高低和老年人的滿意度，對養老機構的長遠發展有著至關重要的影響。目前機構養老服務隊伍存在人員年齡結構偏大、文化水平偏低、流動性大、人員短缺、服務質量不高等問題，不利于養老機構長效化管理和穩定發展。要加強養老服務專業隊伍建設，提高工作人員素質。應該積極引進和吸納具有專業知識和技能的服務人員，定期對服務人員進行專業化、系統化的培訓，強化各類資格培訓、等級培訓，完善考核與管理制度，建立持證上崗制度。不斷提升培訓的針對性、有效性和適用性。除職業技能外，還應注重提高工作人員的個人品德修養，建立真誠的服務理念，端正服務態度，激發服務熱情，給予老人切實的人文關懷，讓老人感受到家的溫情、親人般的關愛。

（三）提供全方位人性化的服務

應該適當拓展機構養老服務的對象。機構養老服務應該重視老人群體年齡層次的差異性和需求的多樣化等特征，努力滿足老年人日益增長的多樣化服務需求，并注重服務質量。隨著老年人群體的不斷加大，總體年齡的不斷增長，養老機構應該積極創造條件，逐步擴大服務對象范圍，爭取惠及各個需要服務的老人群體，特別是失能老人這一特殊群體。

養老機構要不斷擴大服務范圍，增加服務的項目，尤其要重視老人群體的精神與心理狀況，提供全方位人性化的服務。現在的機構養老服務主要集中在物質生活照料方面，服務項目單一，對老人的精神和心理關注不足。隨著社會的發展，子女陪伴老人的時間越來越少，老年人的精神需求得不到滿足，孤獨感增加，從而影響老人的身心健康［2］。養老機構應加大對老年人精神、心理狀況的關懷與慰藉，開展日常護理、康復治療、精神慰藉等更高層次的服務。為此，養老機構應設立心理咨詢室和康復室，配備專業心理咨詢和疏導人員，建立心理資料檔案庫，提高心理咨詢和疏導的針對性和有效性。建立休閑娛樂活動室，組織多種形式的文娛活動，拓展老人自由活動場所和活動方式，豐富老年人的生活，活躍老年人的精神和情感，促進老年人身心健康發展，實現對老年人的生命全程關懷。

（四）逐步整合各類養老資源

機構養老工作具有養老服務專業性要求高、工作人員需求量大等特點。可對青年志愿者隊伍等各類服務資源進行有效動員與整合，讓志愿服務規范化、定期化，以彌補機構養老的缺陷和不足，滿足不同的養老服務需求。志愿者隊伍是機構養老服務體系建設的重要力量。要不斷發展和壯大長期性志愿者、低齡老年志愿者和專業志愿者隊伍。建立志愿者注冊制和服務記錄制，提升志愿者隊伍的科學管理水平，使其在養老服務中發揮長效、穩定的作用。

贍養老人是我國傳統美德和公民應盡的義務。我國《老年人權保障法》等法律規定，老年人養老主要靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人。贍養人應當履行對老年人的贍養義務。以家庭倫理、血緣親情為基礎的養老方式，在滿足老年人精神、情感需求方面的優勢是其它養老形式所無法替代的。

發展社區居家養老。多功能的社區居民組織，最貼近老年人的實際生活。養老社區建設要進一步完善服務功能配套。除了提供日常生活服務和飲食起居等服務外，還需完善精神慰藉、家庭護理、康復治療等更高層次的服務［2］。社區應充分發揮自身優勢，設立社區服務醫院、老年活動中心、保姆、鐘點工等多種服務內容和形式，滿足老年人在物質生活和精神上的不同需求。

開拓創新虛擬服務養老。適應信息時代的發展，可利用互聯網建立養老服務熱線、養老服務求助系統，加強信息的傳遞與交流［1］。按照老年人的需求提供上門服務，并對服務情況進行監督和評估，從而拓寬養老的空間和時間維度，提供及時、方便、周到的服務。

機構養老是養老服務的重要力量之一。面對我國老齡化的現狀，探索符合我國國情的新型養老模式，不斷推進養老服務事業的發展，仍是一項緊迫的任務。

[1]王勇，王忠，胡蓓.結合機構養老服務現狀探討社會養老模式[J].教育教學論壇，2012（3）.

[2]劉立峰.養老社區發展中的問題及對策[J].宏觀經濟研究，2012（1）.

D669.6

A

1673-1999（2012）11-0048-04

孫迎春（1987-），女，河北唐山人，南京師范大學（江蘇南京210046）公共管理學院碩士研究生。

2012-03-20