社會管理創新視角下地方政府促進社區社會組織發展的有效路徑研究——以C市A區社區社會組織發展為例

張旻宇

（長沙民政職業技術學院社會管理學院，湖南長沙410004）

要推動社會管理創新，真正實現“社會管理社區化、社區管理社會化”目標，就必須進一步轉變政府職能，逐步實現社會管理主體多元化，就需要積極培育、扶持和引導社區社會組織可持續發展，促使更多社會組織參與社會管理，不斷滿足社區居民多樣化和個性化服務需求。

一、地方政府促進社區社會組織發展依據

1、理論依據

⑴社會資本理論

“社會資本的本質就是參與網絡所具有的信任、互惠和合作等特征，信任、互惠、參與等構成社會資本的三大基本要素”[1]。而社區社會組織發展不僅能培養社區居民的參與意識，而且還能培養居民之間的信任與互惠意識，為社區的和諧、文明、有序不斷積累更多社會資本，推動社區良性循環發展。

⑵治理理論

“治理理論認為治理是各種公共的或私人的、個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作，強制與自愿的合作”[2]。由此可見，要最大化實現社區公共利益，滿足社區居民多樣化需求，就必需社區社會組織參與提供公共產品與公共服務。

2、現實依據

⑴中央推行社會管理創新

2004年6月，中共十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”；2007年，中共十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2011年2月，胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領導干部“社會管理及其創新”專題研討班上，再次將十七大報告中提出的三個“最大限度”作為社會管理創新的總要求，即最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，這為社區社會組織的發展提供了良好的外部機遇。

⑵有雄厚的財政經濟基礎

近年來，伴隨中國經濟的快速發展，地方政府的財政收入大幅度增加，這樣就為政府扶持社區社會組織的發展提供了雄厚的財政支持基礎。本文僅以湖南省長沙市2005-2011年財政收入和GDP總數[]為例加以說明，2005年至2011年長沙市財政收入從139.38億元增加到668.11億元，見下表。

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二、地方政府促進社區社會組織發展的舉措梳理

1、降低了社會組織的注冊登記門檻

A區所在區政府先后制訂了《社區管理社會化扶持獎勵辦法》[]和《社會組織培育發展與監督管理辦法》[]，明確規定：“凡在該區注冊登記的社會組織，屬于社會團體性質的，其注冊資金由規定的最低3萬元降低為3000元；社會團體由規定的有50人以上的個人會員或30個以上的單位會員（個人單位混合組成的，會員數量不得少于30個）降低為有30人以上的個人會員或10個以上的單位會員（個人單位混合組成的會員數量不得少于10個），社區社會組織可以備案形式注冊成立”[]，同時免收其成立、變更登記公告、注銷等費用。這些措施在一定程度上促進了社區社會組織蓬勃發展。

2、支持社會組織的成立與運行

《社會組織培育發展與監督管理辦法》中也明確指出，社區居委會對社區社會組織的成立和發展給予指導，并提供人力、財力、物力上的支持。筆者在調查中也了解到了這一情況，社區居委會都為社區社會組織提供了一定的辦公場所與設備，在社會組織申請活動經費時，社區居委會也給予了力所能及的幫助，但并沒形成制度化和規范化的財政扶持制度。同時該區對社區社會組織嘗試以獎代補舉措，支持鼓勵社會組織發展，2012年做了100萬元財政預算，年終依據社會組織開展活動效果情況評選并給予每個社區社會組織3000-5000元不等獎勵。

3、鼓勵社會組織服務專業化

大力鼓勵支持社會組織走專業化發展道路，文件中明確提出：“鼓勵支持現有公益服務性社會組織引入專業社會工作，運用社會工作理念、知識、技巧開展公益性社會服務”[]。同時“免費為其社會工作專職從業人員提供繼續教育和職業教育培訓，組織參加全國社會工作職業水平考試，并對被評為助理社會工作師、社會工作師的社會組織專職工作人員一次性分別給予800元、1200元的崗位獎勵”[]。這些措施為促進社區社會組織的專業化發展提供了外部激勵。

三、地方政府促進社區社會組織發展存在不足

1、經費保障不足

目前政府雖然出臺了具體的扶持社區社會組織的發展舉措，但對社區社會組織的經費保障并沒有形成制度化預算撥款制度，即使進行了一定的財政扶持，也難以滿足社區社會組織開展日常活動的需要，導致社區社會組織對社區居委會依賴性過大，多數情況下只能按照社區居委會的意圖開展工作，并成為社區居委會部分工作的承接者，而社區社會組織的獨立性和自主性則沒有得到體現，不能主動根據社區居民的需要拓展服務項目和創新服務內容。

2、政策配套滯后

社區社會組織日常工作開展缺乏政府明確具體的政策保障支持，沒有社會募捐資格，活動經費缺乏，開展活動更多依靠勸導、說服等軟手段，活動成效受到影響，如社區紅白理事會主要的工作是制止社區治喪搭棚擾民問題，由于缺乏全市統一的社區治喪管理規章，碰到不買賬的社區居民治喪時，也無可奈何，這在一定程度上影響了社區社會組織的威信問題。

3、宣傳力度不夠

地方政府在中央推行社會管理創新的大背景下已開始重視社區社會組織的發展與培育了，但筆者在座談中發現無論是通過廣播電視還是網絡對社區社會組織的宣傳都不夠，導致整個社會和社區居民對社區社會組織的知曉度和信任度都比較低，大部分社區社會組織開展工作得不到社區居民的支持與參與，直接影響到了社區社會組織固有作用的發揮及社區社會組織的發展壯大。

4、培訓執行不實

當地政府雖然也制訂了對社區社會組織培訓方面的規劃，但從實際執行來看，對社區社會組織成員培訓并沒有得到有效執行與實施。筆者通過在A社區座談中了解到，無論是對協會會長還是對普通協會會員的培訓都不到位，甚至根本就沒有培訓，即使有培訓也是浮在面上，專業性培訓非常缺乏，培訓內容多集中在活動開展安全及注意事項等方面，協會會長對于國家社會團體相關法律法規和內部組織機構設置等專業知識了解不多。

四、地方政府促進社區社會組織發展的有效路徑

1、設置發展扶持資金

目前制約社區社會組織發展的最大困難是資金缺乏，無論是《社會團體登記管理條例》中規定的“地方性社會團體和跨行政區域的社會團體有3萬元以上的活動資金”成立登記要求，還是社區社會組織成立前的籌備及成立后的日常管理與運行都需要最基本的經費投入與保障，而社區社會組織本來就是根據社區群眾生活需要而成立的，具有公益性，完全是在社區居委會協助下成立的，協會負責人也是出于公益與熱心，如果沒有專項扶持資金支持，社區社會組織的持續發展肯定難以為繼，這種公益與熱心也難以持久，社區社會組織的發展就成為一句空話。因此，政府應設置社區社會組織發展扶持資金，并納入到政府年度財政預算，對每個社區社會組織給予相對固定的扶持資金，引入社會第三方考核評價，以保障其正常可持續發展。

2、注重運行政策配套

社區社會組織的可持續運行，除了良好的內部管理外，外部因素影響也很大。社區社會組織開展活動更多是建立在自愿基礎上，不具備強制性，更多的是采用勸導等手段，如果缺乏良好的社會政策環境保障，其活動的影響與效果必將受到影響，如寵物協會與紅白理事會，如果缺乏全市統一的寵物（狗）管理和社區治喪管理具體規定，協會活動開展就缺乏硬性的約束和執行保障。因此，政府在大力扶持社區社會組織發展、讓其承擔起政府轉移出來職能的同時，也要考慮執行這些職能所必須的硬性保障條件，切實為社區社會組織順利開展活動創造良好的外部環境。

3、突出社區形象宣傳

社區社會組織的獨立運行需要多方面保障，但社區居民的認可與信任是社區社會組織運行的必要前提條件。在目前社區居委會主導社區管理的情況下，政府應加大社區社會組織活動與作用的宣傳，可以通過報紙、廣播、電視、互聯網等多種媒體向社區居民推介宣傳社區社會組織，也可組織社區社會組織展、社區社會組織活動日、社區社會組織愛心義賣、社區社會組織文藝匯演、優秀社區社會組織表彰大會等多種活動形式，展示社區社會組織的風采與作用，擴大在社區居民中的影響度與知名度，增強社區居民對社區社會組織的了解與認可，促使更多社區居民積極關注、支持、參與社區社會組織發展，不斷提升社區居民對社區社會組織的信任度，為社區社會組織在社區的生存與發展壯大奠定基礎。

4、加強人才隊伍建設

（1）加強從業人員專業知識培訓

目前，社區社會組織更多的是充當社區居委會的信息員、部分職能的承接者和社區問題的協助解決者角色，更多的是被使用和替社區居委會做工作，而對于會長及會員相關協會社團知識、社會組織管理知識、活動開展等方面的培訓較少，這都影響了社區社會組織自主性開展活動和獨立運行。因此，街道辦事處或社區居委會可根據社區社會組織的發展狀況，定期組織舉行相關專題知識培訓和業務研討，不斷提高社區社會組織活動開展質量和日常管理水平。

（2）加強社區志愿服務隊伍建設

社區社會組織的快速發展需要大批社區志愿者的積極參與，志愿者數量決定了社區社會組織的發育程度及發展質量。“美國社區非政府組織最突出的發展就是志愿者大規模參與社區服務管理、運行和日常活動”[]。而社區社會組織的持續發展也需要志愿者隊伍不斷發展壯大，并與此相適應。由此可見，政府大力加強社區志愿服務理念宣傳教育、培養志愿者隊伍勢在必行。當友愛、互助、奉獻的志愿服務理念滲透到社區居民日常生活中每一個環節并被普遍接受時，社區志愿者隊伍的發展壯大也就水到渠成。同時在社區日常生活中，應把志愿服務活動制度化、多樣化、層次化，納入到社區日常管理的重要工作內容，在活動開展中傳播志愿服務理念，強化志愿服務精神，為社區社會組織的持續發展提供足夠的志愿者隊伍保障。

5、構建社區黨委領導服務體系

《中華人民共和國憲法》規定：社區居委會是基層群眾性自治組織，這種性質就決定社區居委會不能領導、指導社區社會組織開展活動，因為社區社會組織也是群眾性自治組織，兩者之間不能有領導與被領導的關系，所以根據目前社區的實際情況，只能構建社區黨委領導下的社區社會組織服務體系，建立社區社會組織聯合會，社區黨委書記兼會長或理事長，各協會會長為理事，社區社會組織聯合會就可以名正言順地領導社區社會組織開展活動了，對社區社會組織進行業務上的指導，這樣從政策和法律上都理順了社區社會組織的管理機制。

6、逐步實現日常管理規范化

依據中國城鄉社區實際情況，完全按照1998年10月國務院頒布實施的《社會團體登記管理條例》要求、籌備建立社區社會組織是不現實的，也是不可行的。在目前，要認真考慮中國特有國情，認可并承認現有社區居民成立的社區社會組織的合法性，在做好現有工作基礎上，分階段逐步推進社區社會組織走向規范化和制度化，這是比較理性的選擇。不能因為其不具備社會團體登記條件就一律給予否定或斷定其非法，打擊其積極性，而應鼓勵其發揮積極作用，擴大在社區居民中的知名度，等其運轉1-2年步入正軌后，引入專業社工或對現有協會會長進行專業和業務知識培訓，逐漸過渡到相對規范的社會組織管理階段。

[注釋]

[1]周紅云.社會資本及其在中國的研究與應用[J]經濟社會體制比較（雙月刊），2004,（2）：139.

[2]俞可平.民主與陀螺[M].北京大學出版社,2006.81-82.

[3]長沙市2006年政府工作報告[EB/OL].http://www.changsha.gov.cn/xxgk/szfxxgkml/gzbg/201004/t20100426_118849.html,2006-04-18.

[4]中共A委員會辦公室、C市A區人民政府辦公室.關于印發《A區社區管理社會化扶持獎勵辦法》的通知（試行）[Z].2010.

[5]中共A區委員會辦公室、C市A區人民政府辦公室.關于印發《A區社會組織培育發展與監督管理辦法（試行）》的通知[Z].2011.

[6]中共A區委員會辦公室、C市A區人民政府辦公室.關于印發《A區社區管理社會化扶持獎勵辦法》的通知（試行）[Z].2010.

[7]中共A區委員會辦公室、C市A區人民政府辦公室.關于印發《A區社會組織培育發展與監督管理辦法（試行）》的通知[Z].2011.

[8]中共A區委員會辦公室、C市A區人民政府辦公室.關于印發《A區社區管理社會化扶持獎勵辦法》的通知（試行）[Z].2010.

[9]劉瑩,肖志鵬.社區行政：非政府組織公共行政-美國社區行政非政府組織行政的啟示》[J].長春工業大學學報（社會科學版）,2004,16(3).