凌源市財政專項資金使用情況調查

蓋全卓

（凌源市財政局，遼寧 122500）

隨著公共財政體制改革的不斷深入，財政專項資金在財政支出中所占的比重越來越大，幾乎涵蓋了事關國計民生的全部內容。所謂財政專項資金是指國家為了扶持、發展社會經濟事業而專門設立的，具有專門來源和專門用途的資金。專項資金的來源包括：國家安排的項目資金、地方財政配套資金、項目實施單位自籌資金，以及具有專門用途的行政事業性收費、政府基金等。規范財政專項資金管理，增加財政專項資金籌措、分配、使用的科學性和公正性，是提高資金使用效益的關鍵。筆者結合近些年財政工作的實踐，并且以本地區財政專項資金及政府配套資金管理使用的實際為個案，談一些認識。

一、財政專項資金籌措使用管理情況

凌源市位于遼寧西部遼冀蒙三省區交匯處，全市總面積3278 平方公里，總人口65萬，是一個山區農業縣級市。近幾年來，凌源市委、市政府立足本地實際和發展需要，抓住國家實施積極財政政策的契機，密切關注上級財政專項的動態，主動對接，得到了國家和省發改、財政等部門大量專項資金的扶持。

（一）財政專項資金到位情況

根據有關數據統計：2008年-2010年累計到位各類專項資金12.12億元。這部分資金涉及農業、社會保障、教育科學文化、園區及城市基礎設施建設等各個方面，有效促進了各項事業的發展。

從上述到位的專項資金來源分析，中央預算及國債資金24183萬元，占到位資金總額的20%；省級財力安排97008萬元，占到位資金總額近80%。從到位資金的項目類別分析，社保民生類資金到位57001萬元，占到位資金總額的47%；教育科學類資金到位15058萬元，占到位資金總額12.4%；農林水及農業產業化類資金到位31301萬元，占到位資金總額的26%。

（二）財政專項資金的管理舉措

近些年來凌源市財政局根據國家財政部及省市有關法規和文件，制定和完善了一些管理措施，在保證資金安全運行的前提下，使專項資金發揮較大的作用。

1.明確責任，使專項資金管理的程序不斷規范。專項資金涉及的部門廣，項目多，數額大，因此要按照項目資金的來源渠道和使用范圍明確責任，財政局作為第一責任人必須與各部門之間密切配合。一是按照項目申報的主體，明確財政內部分管科室的責任，通過發改部門批準立項的，屬于基本建設的專項資金由經建科負責；屬于部門歸口立項和地方政府批準的項目由各分管科室負責。二是對一次性撥付的專項補助資金和地方政府用財力安排的專項資金，由業務主管部門根據上級下達資金額度和地方配套標準，按照支付的對象報政府主管領導批準后撥付。三是對基本建設項目專項資金由使用單位根據上級批復的資金額度，按照規定的用途和時限，編制資金使用計劃，經財政部門審核并經政府主管領導審批后，按進度及資金使用比例撥付。

2.完善制度，使專項資金管理的內容更加全面。首先，按照省市財政部門的文件精神，結合本地區的實際，制定下發了《關于加強財政專項資金管理使用辦法》。該辦法從立項申報、批準資金規模到項目實施，都做出了詳細具體的規定。其次，對專項資金實行專戶管理，實行財政國庫集中支付制度。嚴格按預算、按進度、按程序撥付和使用，并且通過《基本建設專項資金撥款申請表》，嚴密資金撥付程序，堅持先批后用，先審后用。第三，制定和完善了《基本建設工程項目招投標和專項物資政府采購制度》，對所有工程項目都實行招投標，涉及的所有物資全部實行政府采購。

3.強化監管，使專項資金管理的效益逐步提高。加強對專項資金的監督檢查，是財政工作的重要職能之一，也是堅持依法理財和提高資金使用效益的需要。一是根據項目批準的內容，開展事前檢查。主要是檢查項目實施的條件具備與否，重點是對資金撥付的程序及專戶管理的監控系統是否符合財政部門的有關規定，抓專項資金的源頭監管。二是根據專項資金的使用和項目實施的進展情況，開展事中檢查。主要是檢查專項資金是否按照規定用途使用，工程項目及物資是否都經過招投標和政府采購，改變對專項資金的事后檢查為日常監督。三是結合項目竣工驗收，組織財政、審計、監察等有關部門對整個項目資金進行全方位、多層次、多環節的審核評價，并且及時提出整改意見，確保財政專項資金使用效益的最大化。

（三）專項資金使用的經濟社會效益

近幾年來，隨著各類專項資金投入使用的不斷增多，使地方財政經濟取得了顯著成效，城鄉基礎設施和生態環境有了明顯改善，社會公益事業有了進一步的發展，民生工程和社會保障水平有了明顯提高。

1.財源結構日趨合理，綜合經濟實力明顯增強。2008年凌源市地方一般預算收入完成45626萬元（新體制口徑，下同），2009年完成61043萬元，到2010年，全市地區生產總值實現122.5億元，地方一般預算收入實現7.47億元，地方財力年均增幅28%。通過專項資金的投入，有效地支持了產業升級和結構調整，建立起農業富民，工業強市的新財政收入格局。

2.基礎設施日臻完善，村鎮面貌有了很大改觀。中心城市的規劃建設面積已經由原來的17 平方公里擴展到35 平方公里，城市基礎設施和公益事業不斷完善。中心城市的發展推進了城鎮化的進程，沿城區大凌河四個鄉鎮小城鎮綜合開發建設21萬平方米。高效農業配水完成627 處，使農業產業化水平持續提升，新增保護地7萬畝。飲水解困工程531 處，清潔能源建設（農村一池三改）完成1.5萬戶。

3.人民群眾實惠增加，社會保障范圍不斷擴大。參加新型農村合作醫療的人數達到42萬多人，占農村總人口的84%以上，農村最低生活保障人數3.1萬人，城鎮居民醫療保險參保人數7.8萬人。完成了23 家鄉鎮衛生院、87 家村衛生所、6 家社區衛生服務機構的新建和改擴建工程，使公共衛生服務水平有了很大的提高。

4.教育科學文化整體推進，社會事業和諧發展。財政資金對教育文化的投入，推動了全市教育科學文化的快速發展。新建和改造校舍27.8萬平方米，“普九”鞏固和提高工作通過省里評估驗收。文化保護得到加強，頗具地方特色的曲藝皮影戲入選國家非物質文化遺產。

二、專項資金管理中存在的主要問題及原因

由于專項資金涉及的范圍廣，資金來源的渠道也比較多，在管理上仍然存在一些問題，而且這些問題基本屬于共性。

（一）條塊分割，多口立項，造成投資分散，監督管理不協調

在目前的行政體制下，融資渠道繁多、資金多頭管理的現象十分突出。上級業務主管部門各管一攤，項目和資金來源渠道相互間很少溝通銜接，很難形成整體規劃與統一投入，造成資源浪費和資金重復投入。再就是涉及到一些扶持私企民營的專項資金，在項目立項時由經信、科委及財政部門共同組織申報，但項目批準以后，在資金撥付上，上級業務部門按照國庫統一支付的有關規定，資金直撥到企業，致使一些資金在使用管理上缺乏監督。

（二）配套資金不能全額到位，影響了專項資金使用效果的發揮

凡是爭取上級對地方重點項目的扶持，大多數都需要地方資金配套，這種形式雖然能帶動地方投資的積極性，但是，多數貧困地區都由于地方財力拮據，不能全部到位。特別是涉及一些社會公益事業和民生工程類的保障性專項，都涉及到地方配套的資金，由于地方財力有限，只能靠借貸款來解決，導致一些項目的配套資金難以落到實處。例如，凌源市近三年從中央和省財政爭取到位各類專項資金12.12億元，需地方配套2.87億元，平均年配套9580億元左右。在這些項目中，配套額度大的都是民生類的社會保障類項目，每年平均都在4500萬元以上。凌源市的財政收入雖然逐年增加，但是隨著上級增支的政策不斷出臺，剛性支出增長過快，有限的財政增收遠遠滿足不了支出的需求。

按照省及中央到位的專項資金要求，應由地方配套資金總計28740萬元，實際配套到位7686萬元，這部分資金首先用于新型農村合作醫療、農村低保、社會優撫、下崗再就業和農村的養老院，衛生院等項目的配套支出。涉及農林水及農業產業化等支出，如農村沼氣建設、旱作農業灌溉、飲水安全、畜牧小區及其他涉農項目支出，由于受地方財力的限制未能及時到位。2010年社會保障類項目需地方配套達到35%以上，2009年涉及農村環保工程項目需地方配套資金高達50%左右。從2008年到2010年的三年里，先后借貸8500 余萬元，用于上述工程項目的配套支出。

（三）專項資金投資形成的資產產權界定不清

目前，很多專項資金投資的項目，既有財政投入資金，也有銀行貸款，還有農村集體和農民的投資投勞。因國家目前尚未有過明確的法律規定，造成管理主體缺位。近幾年，凌源市用于一些大型水利設施建設和維修的專項每年都在千萬元以上，這些設施由當地政府、水利、鄉鎮或村里共同管理，實際上誰都沒有真正管起來。造成了產權不明晰、責任不落實等問題。

產生以上問題的主要原因有兩方面：

從主觀上分析，一是有些業務主管部門和項目單位，沒有從本地區的全局利益綜合考慮，認為只要能爭取到資金，就說明工作有成績，結果造成資源浪費和地方財力不能配套。二是大多數項目主管部門片面理解專項資金監督管理是財政部門的事，與自己無關，所以放松對項目的資金監管。

從客觀上分析，一是在遼西北地區，多數縣級政府財力還很薄弱，靠上級財政轉移支付維持政府機關的正常運轉。由于目前的事權和財權不統一，要干的事又很多但又沒有錢，不干還不行，客觀的出現一些違紀問題。二是管理機制尚需進一步健全。現行的專項資金分配方式基本上還是沿用計劃經濟時的基本思路。按照我國現行的行政管理體制，很多專項資金往往是通過各個系統的上級部門逐級往下劃撥，形成了一些專項資金的封閉性，甚至連政府都無法掌握這些專項資金的來源渠道和使用方向，導致縱向管理監督缺位。三是財政部門和業務主管部門與基層政府在資金使用管理上缺乏協同配合、權責分明的管理監督責任機制。財政、審計等部門雖然不斷地加大對專項資金的監管，但由于一些專項資金使用的特殊性和封閉性，財政、審計等部門更多的只能做一些事后的監督工作，無法有效地制止各種違法違紀行為的發生，導致橫向管理監督缺位。

三、加強財政專項資金管理的建議

隨著公共財政體制的建立和政府職能的不斷完善，對財政專項資金的使用管理必須按照實踐科學發展觀的新要求，堅持從地區經濟和社會事業發展的全局出發，致力整合財力資源和部門職能效應，突出規范的重點，強化監督的力度，創新績效的機制，從根本上做到對專項資金管而不死，活而不亂，使其真正達到資金效果的最大化。

1.完善項目申報制度，抓源頭管理。凡是涉及財政性的資金，在項目的管理上，從市場調研、項目論證、專家評審、項目申報到競標采購、資金管理等程序方面，必須有財政部門參加。不管從哪個部門和渠道爭取來的資金，凡是屬于國家財政資金撥到一個縣（市）區，地方政府必須統一協調，責成發改、財政、審計、監察等部門按照各自的職能做好監管工作。

2.建立項目儲備制度，統籌安排配套資金。為了避免過去對項目申報程序不透明、把關不嚴、地方無力配套等問題，財政部門要根據本地區經濟和社會發展的需要，按照上級財政的有關政策和項目申報指南，分門別類地建立項目儲備庫，以便上報項目時篩選和使用。同時，又可以根據地方財力的可能籌措相應的配套資金。

3.調整地方配套資金的比例，減輕財政壓力。鑒于目前財權和事權還不統一的管理體制，涉及大量的民生工程項目都在基層，為了充分發揮地方政府的積極性，在一些公益事業項目資金的投入上，應當從各地區財政收入的實際出發，最大限度地減少地方配套資金或者出臺一些相應的扶持政策。這樣既可以緩解地方財政的壓力，又能充分調動起地方政府的積極性。

4.創新監督檢查方式，實行專項資金全程監控。一是建立由發改、財政、審計、監察等部門為主體、各項目主管部門參與的專項資金管理體系，定期通報各自掌握的項目信息，便于部門之間及時調整各自的工作思路，有效避免項目多頭上報等情況的出現。二是堅持日常監督與專項檢查相結合，實行事前、事中、事后全過程監控。將監督的重心向事前、事中前移。三是建立內部制約監督機制，各級財政部門對涉及到有專項資金的的處（科）室，要分別逐級簽訂責任狀，做到縱向與橫向共同負責，達到有效監控的目的。

5.建立財政專項資金的績效評價機制，提高資金使用效益。各級財政部門應逐步建立資金使用績效評價體系，構建一個包括綜合管理、質量管理、進度管理、資金管理等一整套的考評體系，促進財政專項資金由“分配管理”向“績效管理”的轉變，從根本上提高財政專項資金的使用效益。