中國碳排放權交易制度構建探討

姚海泉

（1.長江工程職業技術學院，湖北 武漢430200；2.武漢商貿職業學院，湖北 武漢430415）

中國碳排放權交易制度構建探討

姚海泉1，2

（1.長江工程職業技術學院，湖北 武漢430200；2.武漢商貿職業學院，湖北 武漢430415）

目前，中國作為發展中國家不需要承擔碳減排的責任與義務，但作為一個負責任的市場經濟國家，中國應當積極構建符合自身發展水平的碳排放權交易制度，為降低世界碳排放量做出積極的貢獻。本文首先界定碳排放權的含義，借鑒發達國家成熟的碳排放交易制度，提出現階段中國碳排放權交易制度的基本特征是總量控制與交易機制，其中總量控制不是絕對目標，而是相對目標。

碳排放權；碳減排；交易制度

一、引言

《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法（暫行）》經過反復修改、基本成熟，將“爭取盡快出臺”，該管理辦法的出臺意味著有了首部國家層面碳排放權交易活動的準則。目前，我國的碳排放權交易場所少，交易種類有限，交易方式單調，交易違規頻繁，根本的缺陷在于我國沒有構建碳排放權交易制度[1]。本文在充分了解現有的較完善的國際碳排放權交易制度的基本規則和基本框架，看清國際碳排放權交易制度的基本問題，吸取發達國家碳排放權交易的經驗的基礎上，結合中國的具體國情，構建了我國碳排放權交易制度。

二、碳排放權的界定及其交易制度的內容

（一）碳排放權的界定

以《京都議定書》為參照，碳排放權被規定為一種量化的溫室氣體①排放許可或排放消減目標，通過為締約國設定明確的各類溫室氣體的排放或減少排放的指標、達到控制全球排放或減少排放的總水平。國際通行碳排放權的計算方法是按照GWP值，將其他所有的溫室氣體都換算成以二氧化碳當量為基本單位的一個總的排放數量目標，因此溫室氣體排放權通常被稱為“碳排放權”。

（二）碳排放權交易制度的內容

碳排放權交易制度是世界各國在應對全球氣候變暖問題上的一次制度創新，通過建立碳排放權的交易市場，依據最小的成本實現最大的減排收益的原則，排放者在市場上出售和購買排放權的制度，達到總量控制與市場調節實現碳排放環境容量資源的優化配置[2]。目前，按照《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）和《京都議定書》的安排，碳排放交易制度的基本內容如圖1所示。

圖1 ：碳排放權交易制度的基本內容

三、國際碳排放權交易制度：以歐盟為例

各締約國②結合本國基本國情，根據 《公約》和《京都議定書》③的要求，都采取了靈活減排策略來應對氣候變化的不利影響和碳減排義務。其中歐盟應對氣候變化政策為其他締約方國家實施減排提供了良好的借鑒。在《京都議定書》中，歐盟承諾的目標：到2012年減排量與1990年相比消減8%，并于2000年制定了《歐盟氣候變化計劃》，并達成了歐盟內部的《分擔減排協議》。

圖2 ：協議中減排權利部門和歐盟內部各國減排目標

歐盟實現減排目標的手段主要包括排放貿易、排放標準、自愿協議和財政政策等，而配額貿易是最主要的手段。其排放貿易分三個階段，第一階段（2005～2007年）的減排目標是其承諾減排量的45%，主要目的不是實行較大規模的減排，而是為成功運行和實現《京都議定書》規定的2008～2012年的減排目標做好準備和積累經驗。第二階段（2008～2010年）歐盟計劃實現《京都議定書》規定的全部減排目標。第三階段（2010～2020年）確定各成員國減排義務的分擔原則，劃分排放貿易涵蓋的行業和未涵蓋的行業，要求排放貿易涵蓋的行業到2020年相比2005年的水平減排21%，未涵蓋的行業則減排10%。為了避免在前兩個階段出現的成員國對排放配額的過量分配，歐盟根據協調好的方案對其21%的減排目標實行統一管理和分配。這樣可以確保在整個歐盟范圍內從事相同或相近領域生產的企業受到一致的待遇。此外，歐盟委員會將其排放貿易制度下的配額的相當一部分拿出來拍賣，從2013年開始，最初為20%左右的配額，并且這一比例逐年上升，預計到2020年達到70%，到2027年達到100%。歐盟的溫室氣體排放權交易制度是典型的總量控制與交易制度，包含三個顯著的特點：（1）CO2絕對排放量控制。歐盟對位于其境內的12000個排放設施設定了絕對的CO2排放數量限制。（2）向上述排放實體免費分配與排放限額相等的可交易的排放權。（3）每年這些排放實體必須測算和報告他們的CO2排放量，然后獲得每噸CO2的排放權[3]。

綜上所述，歐盟排放權交易制度對我國碳排放權制度構建的啟示在于：排放權交易制度要在法律上控制排放總量，規定交易主體直接參加排放權交易，排放配額不足或者沒有獲得排放配額但需要排放溫室氣體的企業可以通過二級交易市場有償獲得所需的排放配額，一方面能給擁有配額或剩余配額的企業帶來巨大的經濟利益，另一方面制約了高耗能、高排放企業的發展；保證排放權交易價格能夠根據市場變化自動調節，削減社會費用；排放權交易制度的合理設計，還需規定具體的監督和調控系統。

四、構建中國碳排放權交易制度

（一）構建中國碳排放權交易制度的可行性

中國作為世界第二大經濟體，不僅受到國際碳減排的壓力，而且面臨國內自身可持續發展的壓力。

1.政府高度重視氣候變化和人類的可持續發展。1994年制定并實施了《中國21世紀人口、環境與發展白皮書》從我國的具體國情和人口、環境與發展的總體聯系出發，提出了促進經濟、社會、資源與環境相互協調和可持續發展的總體戰略、對策以及行動方案。2007年，中國政府頒布了第一部應對氣候變化的政策性文件《中國應對氣候變化國家方案》，進一步規定了中國應對氣候變化的具體目標、基本原則、重點領域及政策措施，是中國政府履行《公約》的一項重要舉措。多年來我國制定了一系列環境法律制度，確立了清潔生產、限期治理、排污收費、總量控制具體方案和追蹤機制等基本制度[4]。

2.中國有潛力巨大的排放權交易市場。世界銀行測算，中國是最大的減排市場提供者之一，2009～2013年的年均碳交易量將超過2億噸CO2eq.。在《京都議定書》建立的減排三機制中，中國作為發展中國家能夠參與的只有CDM項目。2006~2008年三年間，我國的CDM項目占全球該項目的比例分別為54%、73%和84%，呈現極大的逐年遞增趨勢,遠遠超出其他發展中國家。2008年，我國清潔發展機制基金及管理中心、北京環境交易所、上海環境能源交易所和天津排放權交易所一級交易平臺成立。

3.面臨國際金融危機后的新一輪國際競爭。發達國家已將以高能效、低排放為核心的“低碳革命”作為刺激經濟復蘇，實現可持續發展的重要戰略選擇，處于產業轉型和升級的中國正要求通過著力發展“低碳技術”，對產業、技術、能源、貿易等政策進行重大調整，搶占產業制高點。中國長期存在不健康的生活方式和消費方式，生態環境承受巨大壓力。隨著消費模式轉變，低碳生活方式正推動新的經濟增長方式和新的經濟體制的完善。

4.國際合作和技術支持。全球氣候變化和可持續發展是人類面臨的共同問題，解決這一問題的根本出路是國際合作。由于中國能源技術與發達國家的巨大差距，中國更應加強國際技術合作和轉讓，與發達國家建立有效的技術合作機制，利用發達國家發展先進能源技術應對氣候變化，實現可持續發展的機遇，快速發展自己的能源技術和自主研發，縮短與發達國家的差距，促進先進能源技術的大規模商業化和可持續能源體系的建設。

（二）中國碳排放權交易制度的具體構建

綜合考慮中國社會經濟發展的實際情況，提出構建中國碳排放權交易制度的基本框架，包括總量控制、指標量化、市場交易和監督管理四項基本的內容。

1.碳排放權交易制度的運行基礎是總量控制制度，其思路是在一定的時間、地域、環境質量容許空間內，根據地區所限定的碳排放控制目標，結合地區的碳減排潛力，以某一年作為基準年確定減少碳排放量的比例或直接限定一個排放總量。首先，對中國而言，排放總量目標的設定要體現協調性。盡管減排幅度越大，環境效益越明顯，但減排目標的設定要與社會經濟發展協調。中國目前的發展階段，根據中國的責任，中國不應當對碳排放設定一個上限，而要設立一個“相對目標”。中國人均碳排放相對于發達國家低很多，中國的碳排放只是為了滿足人民的基本生活需要、改善民生，還要有一個相應增長的過程。其次，碳排放總量的計算直接影響到排放總量目標設置和相關決策的科學性。中國在編制《中國國家信息通報》時，要開發符合中國實際情況的排放因子，完善統計體系，建立經常性統計數據網，滿足編制溫室氣體清單的要求，保證數據可靠性和直接使用性，培養熟悉IPCC國家清單編制方法的專業人員。最后，對于碳排放的總量控制的法制完善，盡快制定《國家碳排放總量目標控制管理辦法》，將總量控制目標納入國民經濟的規劃、發展與考核制度框架內，制定排放總量分布機制，確定具體的排放行業總量控制目標和各地排放總量控制目標，保證預期環境目標的順利實現。

2.對碳排放權進行量化、分配和管理是碳排放權交易制度運行前提。首先，通過立法明確界定碳排放權的產權地位，保護排放權所有者對排放權的占有和處置等一系列權利，同時賦予中央及地方各級政府對碳排放權進行統一管理的權利。基于環境資源有償使用的普遍規則，中國碳排放權的初始分配應該逐步實現從免費分配為主向有償使用的過渡，并最終實現有償使用。其次，在構建排放配額分配與管理制度這個環節中，應采取中央和各地方政府分級管理的模式，加強地方政府在排放總量控制與排放配額管理方面的權利：總量指標按地方進行分解、排放配額的分配、排放量的檢測和核證等由各級政府管理。超額排放的處罰收費由各地方執行，所收取的費用納入地方財政，用于地方環境污染的專項治理和新能源的開發[5]。最后，由于排放總量目標、排放地區、排放企業的排放情況是在不斷變化的，環保部門還應該動態地對排放配額重新審核認定，通過拍賣、招標、回購和收回等方式進行總量指標重新分配。

3.碳排放權交易市場的規范化、簡易化、高效化是實現碳排放權交易制度的重要途徑。碳排放權實際上是對環境容量資源的使用權，由于資源的有限性，國家環保主管部門必須賦予該權利可自由交易的市場性權利，明確將有償取得的排放權與其他生產要素一樣納入企業產權范圍[6]。首先，碳排放配額進入市場進行交易之前，應該進行排放權交易資格的審查與交易規則的制定，力圖實現交易規則的程序化、標準化、國際化。其次，構建排放權交易平臺，一個國家級交易管理平臺，承擔排放權劃轉、交易備案、提供充分的供求信息、匯總年度總量指標完成情況等任務，下屬多個地方交易平臺。再次，在中國這樣市場經濟制度尚不完善，排放權交易剛剛起步的發展中國家，還需要建立專門的排放權價格的平準機制，將排放權市場交易價格的波動控制在一定幅度之內，維護排放權交易市場的穩定。最后，應在排放權交易市場基礎上及早地建立起具有中國特色排放權交易金融體系。

4.碳排放權交易制度需要強有力的監督機制作為保障，才能確保每一個制度環節能夠按照預先的制度設想順利實施并達到預期效果。有必要建立一套監督與評估機制來確保配額分配與管理的公平性、監督市場交易的合法性，評估交易的環境、經濟效果，提供制度完善的建議或方案。監督與評估應該實行雙軌制，即政府內部的自我監督與評估制度和非政府外部監督與評估制度并行，以自評為主，外評為輔。一方面，政府內部要對碳排放權交易制度每一個環節的運行進行監督，并定期提出評估報告。政府的自我監督與評估制度必須與各級政府部門的政績考核制度緊密掛鉤，才能具有約束力，有利于制度的完善。另一方面，由于政府部門內部可能出現相互包庇，通常會使得自我監督與評估容易喪失客觀性，在政府自我監督評價機制之外，建立非政府的監督與評估機制能夠較好的克服政府自評的弊端，同時能夠為政府自評提供參考，從而充分體現監督與評估制度的客觀性、公正性與科學性。

五、結論

碳排放權交易制度是一項重要的環境管理制度，該制度在全球范圍內正不斷完善和廣泛應用。中國碳排放權交易制度構建必須要本土化，在市場化不成熟的體制下，高度重視政府的強制政策效力，形成以政府為主導，市場為調節，全民參入的格局。在總量控制制度上充分保證國家利益的前提下，加強國際交流和技術合作，對于發達國家來說碳排放權交易制度也是一種比較新的制度，中國一定要抓住機遇，縮小與發達國家的差距。

注 釋：

① 《京都議定書》規定了六種人類排放的、產生較強的輻射強迫、對大氣溫室效應產生顯著影響的溫室氣體，這六種分別是CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs和SF6。

②在聯合國環境與發展大會上簽署 《聯合國氣候變化公約》的150多個國家。

③2005年2月17號正式生效的《京都議定書》是《公約》做出的“碳減排義務”的具體實施規則，也是第一個帶有法律約束力的國際環保協議。

[1]胡秀蓮，李俊峰.關于建立我國清潔能源發展機制（CDM）項目運行管理機制的幾點建議[J].中國能源，2001,（8）：6-9.

[2]肖紅蓉.中國溫室氣體排放權交易制度的構建與完善[D].武漢大學，2010.

[3]A.Denny Ellerman,Paul L.Joskow.The European Union’s Emission Trading System in perspective [M].MassachusettsInstitute of Technology，2008.

[4]Jiahua Pan，Jonathan Philips，Ying Chen.China’s balance of emissions embodied in trade:approaches to measurement and allocating international responsibility[J].Oxford Review of Economic Policy，2008，24（2）：354-76.

[5]Kuhn，Thomas R.Allocating emissions allowances is key to successful climate-change legislation [J].Foundry Management&Technology，2009-05，137（5）：24-23.

[6]Tanaka，Yoshiyuki.Emissions trading[J].International Financial Law Review，2008，（27）：106.