中國區域協調發展態勢與政策調整思路

魏后凱，高春亮

（中國社會科學院 城市發展與環境研究所，北京 100005）

中國區域協調發展態勢與政策調整思路

魏后凱1，高春亮2

（中國社會科學院 城市發展與環境研究所，北京 100005）

近年，隨著區域經濟活動由沿海向內陸擴散以及地區專業化分工不斷深化，中國區域經濟正在由不平衡增長向相對均衡增長轉變，區域經濟差距由擴大趨向縮小，基本公共服務均等化程度逐步提高。然而，應該看到，目前中國城鄉區域差距仍然較大，區域經濟增長還主要依靠投資驅動，居民收入增長與經濟增長不同步，資源與生態環境約束日益加大，空間無序開發現象突出，促進區域協調發展任重道遠。在新的形勢下，當前應建立完善促進基本公共服務均等化的財政轉移支付體系、促進產業轉移的支持政策體系、差別化的國家區域援助政策體系和以都市圈為中心的國土開發政策體系，以全面促進區域協調發展。

區域協調發展；區域政策；科學發展觀

近年，隨著發展理念和國內外形勢的變化，區域協調發展越來越受到社會各界的高度關注?；诳茖W發展的理念改變了人們對區域協調發展目標的認識，更加強調居民共享發展成果，更加強調人的全面發展；而2008年金融危機的爆發和國際氣候談判的推進，正在改變區域協調發展的實現途徑，擴大內需促增長、加快轉型升級、統籌城鄉發展、生態環境保護和文化社會事業發展等更加受到重視。面對新的發展形勢和環境，中西部地區實現跨越式發展不可能再走沿海地區的老路，而必須與轉變發展方式有機結合起來，促進經濟發展與生態環境保護的高度融合，推動經濟社會的全面協調可持續發展。因此，在新時期，促進區域協調發展應采取新的戰略思路，建立新型的協調機制，并制定切實可行的政策措施。

一、中國區域協調發展的新態勢

改革開放以來，中國區域經濟的發展經歷了從不平衡發展到協調發展的戰略轉變。隨著經濟發展戰略和體制的轉軌，國家促進區域協調發展的政策和制度安排大體經歷了三個階段，即1979—1990年向東傾斜的不平衡發展階段、1991—1998年開始關注中西部的區域協調發展戰略啟動階段和1999年以后區域協調發展戰略全面實施階段（魏后凱等，2011）[1]。特別是，自1999年以來，國家先后實施了西部大開發、東北地區等老工業基地振興和促進中部崛起戰略，并在財政、稅收、金融、投資、土地等方面對貧困地區、民族地區、邊境地區、革命老區、資源枯竭城市和重要災區等給予積極支持。這種區域發展戰略、政策和制度安排的轉型，有力地促進了區域經濟社會的協調發展，有效遏制了地區差距擴大的勢頭。可以認為，在國家政策的有力支持下，中國區域協調發展取得了可喜的成效，并出現了一些新的態勢。這具體體現在以下五個方面：

（一）區域經濟活動由沿海向內陸擴散

近年，隨著發展階段和環境的變化，中國制造業分布開始由過去向沿海集中，逐步轉變為向內陸地區轉移擴散。東部產業西進和海外向內陸投資增多，促使中國區域經濟活動漸趨分散化。在1985—2003年間，除煙草制造業外，鋼鐵、石化、電子信息、紡織等制造業生產能力都在向東部地區集中（王業強、魏后凱，2006）[2]。之后，各種產業活動尤其是制造業生產能力開始逐漸向中西部轉移擴散。從2006年到2010年，地區生產總值（GRP）占各地區總額的比重東部由55.7%下降到53.0%，而中部地區由18.7%提升到19.7%，西部地區由17.1%提升到18.7%，東北地區大體保持穩定，由8.5%略微增加到8.6%。外商在華投資也由過去高度集中在東部地區，逐步向中西部和東北地區轉移擴散。按照各省區市的匯總數據，從2007年到2009年，地區實際利用外商直接投資占全國的比重東部由70.3%下降到63.7%，而中部地區由13.5%增加到14.4%，西部地區由6.3%增加到9.6%，東北地區則由9.8%增加到12.2%（魏后凱，等，2011）[1]。

沿海企業加快向中西部轉移已成為經濟活動分散化的重要標志。特別是，近年來隨著沿海能源和電力供應緊張、要素成本不斷上漲以及環保標準提高和產業升級加快，珠三角、長三角、閩南等沿海地區產業加快向中西部轉移。以江西為例，2001年來自粵閩蘇浙滬五地投資為139.39億元，2010年則達到1426.06億元，年均增幅高達29%，其中2002—2004年為27%，2005—2010年為33%。在這期間，投資增幅最大的是2007年，同比增長46.6%；其次是2010年，同比增長38.5%（見圖1）。浙商在中西部地區的投資也迅速增長。據2010年調查，有超過640萬浙江人在省外投資創業，創辦企業26.4萬家，投資總額達3.89萬億元，比2005年調查增長6.3倍。浙商在西部地區人數最多，達190萬，創辦企業也最多，達6.3萬家；其次為中部地區，浙商人數110萬，創辦企業6.1萬家（徐益平，2011）[3]。地區增長快、落后和困難地區增長慢的不平衡增長格局，是導致改革開放以來中國區域經濟差距擴大的重要原因之一。

表1 中國各地區國民生產總值年均增長率的變化（%）

（二）區域經濟由不平衡增長向相對均衡增長轉變

由于生產要素和產業活動向東部地區集中，自改革開放以來，中國地區經濟增長總體上呈現出東部地區快而東北和中西部地區慢的不平衡增長格局。在1980—1990年間，東部地區GRP年均增長10.2%，分別比東北、中部和西部地區高2.1、1.4和1.4個百分點。鄧小平同志南方談話之后，隨著中國向市場經濟體制的快速轉軌，在市場力量的自發作用下，中國區域經濟的不平衡增長態勢進一步加劇。1991—1998年，東部地區GRP年均增長14.7%，分別比東北、中部和西部地區高5.2、2.7和4.3個百分點。即使是在實施西部大開發戰略之后的1999—2007年，東部地區的經濟增長速度也要快于東北和中西部地區。這期間，東部地區GRP年均增長12.5%，而東北、中部和西部地區僅有11%左右（見表1）。這種發達

2008年之后，受金融危機的影響，東部地區經濟增速開始放慢，加上生產要素和產業活動由沿海向內陸轉移加速，東北和中西部地區經濟增速開始超過東部地區，區域經濟增長呈現出相對均衡增長的格局。這種相對均衡增長并不是等速增長，而是指發展水平較低的地區增長速度加快，超過了發展水平較高的地區。在2008—2010年間，東部地區GRP年均增長11.6%，而西部地區高達13.6%，東北地區高達13.3%，中部地區也達到12.7%，均超過了東部地區。在整個“十一五”期間，東北、中部和西部地區GRP增速均保持在13%以上，分別比東部地區高0.8、0.4和1.0個百分點。顯然，這種相對均衡增長態勢對促進區域協調發展具有重要的戰略意義。

（三）區域經濟差距由擴大趨向縮小

經濟活動分散化和增長均衡化促使區域經濟差距趨向縮小。在2003年之前，除少數年份外，四大區域人均GRP差距呈現出不斷擴大的趨勢，此后開始趨于逐步縮小。從1978年到2003年，四大區域人均GRP變異系數從0.37提高到0.45，到2010年則降至0.35（見圖2）。這期間，東部與中西部地區間人均GRP相對差距的變化趨勢也大體如此。從1978年到2003年，東西部間人均GRP相對差距系數由33.7%提高到62.3%，東中部間相對差距則由30.2%提高到56.0%，二者分別提高了28.6和25.8個百分點。到2010年，東部與中部、西部地區間的相對差距降至47.7%和51.5%，比2003年分別減少了8.3和10.8個百分點。

圖2 1978—2009年四大區域主要指標變異系數

注：①四大區域人均GRP=區域內各?。▍^、市）GRP的加總值/區域內各省（區、市）年末人口的加總值；②四大區域城（鄉）居民人均可支配（純）收入按照區域內各省（區、市）人口加權平均加總計算，即區域城鎮居民人均可支配收入=區域內各?。▍^、市）城鎮居民人均可支配收入與相應的各?。▍^、市）城鎮人口占該區域城鎮總人口比重的乘積的加總，區域農村居民人均純收入計算方法相同。

資料來源：2006—2010年四大區域人均GRP、城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均收入數據來自《中國統計年鑒》（2006—2011年），其他年份根據《中國統計年鑒》（各年度）、《新中國五十年統計資料匯編》、《新中國五十五年統計資料匯編》和《新中國六十年統計資料匯編》中各省（區、市）數據計算。

從2006年到2010年，城鎮居民人均可支配收入變異系數由0.231下降到0.208，農村居民人均純收入變異系數則由0.282下降到0.257，均呈現出逐步下降的趨勢。東部與中西部地區間城鄉居民收入差距也在趨于縮小。2010年，東部與中部地區間城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入的相對差距為31.4%和32.3%，分別比2006年減少2.4和4.4個百分點；東部與西部地區間城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入的相對差距為32.1%和45.7%，分別比2006年減少2.9和4.4個百分點。由此可見，中國區域經濟差距在經歷改革開放以來較長時期的不斷擴大之后，近年已經開始出現從擴大到縮小轉變的趨勢。

（四）基本公共服務均等化程度提高

近年，中國地區間人均財政收入和支出差距的縮小，為推進基本公共服務均等化提供了有效支撐。中國地區間人均財政收入差距在經歷1993年以后的迅速擴大后，自2003年起已經出現逐步縮小的態勢。四大區域人均財政收入的變異系數由1993年的0.58下降到2009年的0.47，東西部間人均財政收入相對差距由66.6%下降到57.5%，東中部間相對差距則由70.3%下降到63.5%。同時，地區間人均財政支出差距在經歷改革開放以來的持續擴大之后，自2003年以來也出現了快速下降的趨勢。四大區域人均財政支出變異系數由1993年的0.33下降到0.19，東西部間人均財政支出相對差距由39.6%下降到13.9%，東中部間相對差距則由52.1%下降到32.0%，均出現了較大幅度的下降。這種差距縮小得益于中央財政對中西部轉移支付力度的加大。從1997年到2008年，東中西部三大地帶人均中央財政補助收入分別由260元、143元、224元增加到1057元、1607元和2404元，其中，中部和西部比東部地區分別高52.1%和127.5%。

地區間人均財政收支差距的縮小有效提高了基本公共服務均等化程度。隨著中央對中西部地區財政轉移支付力度不斷加大，各地區基本公共服務供給能力差距趨于縮小。以教育為例，1997年各省區市普通小學生均教育經費支出變異系數為0.58，其中上海最高為2340.43元，云南最低僅為259.37元，兩者相差9倍；到2004年該變異系數升至0.82，最高和最低省份仍為上海和云南，兩者相差高達11倍；到2008年該變異系數已降至0.68（見圖3），最高和最低省份仍為上海和云南，但兩者相差僅為8倍。雖然這種差距仍然很大，但畢竟已經扭轉了改革開放以來地區差距持續擴大的局面，為進一步推進均等化奠定了基礎。

（五）地區專業化分工不斷深化

地區專業化程度提高表明地區資源稟賦優勢不斷轉化為競爭優勢。通過計算1990—2007年中國各省全域專業化指數，可以看出中國地區專業化整體水平在不斷提高。以就業計算的全域專業化指數增幅最大，由1990年的0.18提高到2007年的0.29，而以增加值計算的指數增幅最小。與此同時，中國地區專業化整體水平的變動經歷了一個由加速上升轉入緩慢調整的過程。1990—2000年是加速上升期，與1990年相比，2000年按就業、總產值和增加值計算的全域專業化指數分別提高了25.14%、31.52%和22.32%（蔣媛媛，2011）[4]。這期間，大部分地區的專業化指數都具有較大幅度的增加（見圖4）。這表明，自1990年代以來，中國產業的部門專業化水平在不斷提高。

表2 中國與部分國家區域差距（變異系數）比較

與此同時，近年隨著區域競爭的加劇和經濟全球化的推進，各地區部門內產品專業化和功能專業化也在日益深化。特別是在廣東、浙江、江蘇、福建等沿海地區，各類產業集群的不斷涌現，有力推動了產品和工序專業化的深化。在珠三角、長三角和京津冀等都市圈，則出現了按產業鏈不同環節進行分工的功能專業化趨勢（魏后凱，2007）[5]。公司總部、研發設計、市場營銷、技術服務等環節日益向上海、北京等中心城區集聚，而零部件和加工制造等環節則逐步向周邊地區轉移擴散，由此形成按產業鏈不同環節進行專業化的新型分工格局。這種新型分工格局是地區專業化分工不斷深化的結果。

二、中國區域協調發展存在的問題

盡管近年中國區域協調發展取得了較大成效，但應該看到，目前區域發展仍面臨諸多問題，如城鄉區域差距仍然較大，中西部和東北增長主要依靠投資拉動，其經濟發展的粗放特征突出，生態環境惡化趨勢未得到有效遏制等。這表明，中國區域協調發展的任務遠未完成，促進區域協調發展仍需做出長期的艱辛努力。

（一）城鄉區域發展差距仍然較大

盡管中國的區域差距已經出現縮小的趨勢，但目前相對差距水平依然很高，絕對差距因受發展基數的影響還在繼續擴大，縮小區域差距仍將是一項長期的艱巨任務。2010年，按常住人口計算，東部地區人均GRP達45319元，而西部地區僅為22428元，絕對差距高達2.29萬元，遠高于2005年的1.44萬元。這期間，東部與中部間人均GRP差距也從1.31萬元急劇擴大到2.14萬元。從城鄉居民收入區域差距看，東部與西部間城鎮居民人均可支配收入差距由2005年的4592元增加到2009年的6740元，而農民人均純收入差距則由2341元增加到3340元。從各省區市來看，這種差距將更大。2010年，中國人均GRP最高（上海）與最低（貴州）之比高達5.54倍，農民人均純收入最高（上海）與最低（甘肅）之比達4.08倍，城鎮居民人均可支配收入最高（上海）與最低（甘肅）之比也達2.41倍。與主要國家相比，除南非、印度等極少數發展中國家外，中國的區域差距要遠高于美國、英國、日本、西班牙等國家（見表2）?？梢哉f，中國是目前國內區域差距最大的國家之一。區域經濟發展嚴重不平衡，導致連片特困地區矛盾更加突出。國家統計局貧困監測數據顯示，2001年至2009年，貧困人口占全國比重西部地區從61%增加到66%，少數民族八省區從34%增加到40.4%，貴州、云南、甘肅三省從29%增加到41%（火興才，2011）[6]。這種集中連片的貧困問題如果不能盡快解決，很容易誘發社會動蕩。

同時，中國也是城鄉差距最大的少數幾個國家之一。2009年，中國城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入之比高達3.33，2010年雖略微下降到3.23，但仍遠高于1985年的1.86和1997年的2.48。如果考慮到指標的可比性，實際城鄉居民收入差距將更大。2010年，中國城鎮居民人均可支配收入為19109元，農村居民人均純收入為5919元，考慮到農民純收入中包括了40%左右的實物收入，剩下部分還有20%左右要購買農具、化肥、農藥、種子等生產資料。如果扣除這兩部分，從與可支配收入對等的角度來比較，2010年城鎮居民實際可支配收入將是農村居民的6.73倍。顯然，居高不下的城鄉收入差距已經成為中國經濟發展和和諧社會建設的重要約束。最直觀的影響是需求規模難以有效擴大，由于收入決定了需求規模，農民相對較低的收入水平難以實現消費水平的大幅度提高，削弱了國家刺激內需的政策效果。

（二）投資驅動型增長模式難以持續

中國是一個典型的投資驅動型經濟增長模式，固定資產投資在經濟增長中起著至關重要的作用。根據世界銀行WDI數據庫，1990年中國投資率為36.1%，高出23.5%的世界平均水平12.6個百分點；2008年中國投資率進一步提高到42.6%。在1990—2008年間，中國投資率均高于世界上不同收入組群的國家，甚至高于經濟高速增長時期日本和韓國30%—40%的投資率。2008年金融危機后，中國實施了4萬億元的刺激計劃，進一步強化了這種投資驅動型增長模式，2009年中國投資率高達47.7%，資本形成總額對GDP增長的貢獻率達到91.3%，拉動經濟增長8.4個百分點；2010年資本形成總額的貢獻率仍高達54.0%，拉動經濟增長5.6個百分點。

這種“為出口而投資”、“為投資而投資”的投資驅動型增長模式，近年正在由沿海向內地擴散。1995年，東部地區的投資率高達49.3%，隨后略有下降，但均在45%以上。自2000年以來，隨著西部大開發、東北地區等老工業基地振興和促進中部崛起戰略的實施，西部、東北和中部地區的投資率相繼明顯提升，并大大超過東部地區。從2000年到2010年，東北、西部和中部地區投資率分別提高了31.5、25.4和18.2個百分點（見表3）。在2006—2010年間，東北地區資本形成總額對GRP增長的貢獻率高達79.4%，西部和中部地區也分別達到75.4%和68.3%，遠高于東部地區51.7%的水平。這表明，近年來東北和中西部地區的高速增長高度依賴投資驅動，出口驅動乏力，消費驅動不足。

表3 中國各地區投資率的變化（%）

盡管投資是促進經濟增長的關鍵因素，但高度依賴投資推動經濟增長隱患較大。一方面，投資形成的產能是以世界市場需求為對象的，一旦外部需求萎縮，將對國內經濟形成較大沖擊；另一方面，中國式的投資驅動型增長模式是以高消耗、高排放、低附加值為特征的，這種粗放發展方式是不可持續的，在當前資源和環境雙重約束下越來越難以為繼，已經走到了盡頭，必須盡快實現轉型。

（三）居民收入增長與經濟增長不同步

收入分配是實現發展成果共享的重要途徑。然而，長期以來，中國依靠投資的超高速增長，雖然帶來了政府財政收入的超高速增長以及GDP的高速增長，但并沒有帶來居民收入和消費水平的同步增長。城鄉居民收入和消費水平增長速度滯后于GDP增長速度，而GDP增速又遠慢于投資和財政收入增速。2001—2010年間，中國依靠年均23.0%的固定資產投資增長，實現年均20.0%的財政收入增長和10.5%的GDP增長，但只帶來了年均9.7%的城鎮居民家庭人均可支配收入增長、8.0%的居民消費水平增長和7.0%的農民人均純收入增長。這期間，固定資產投資和財政收入增速幾乎比GDP增速高1倍，而GDP增速又比城鎮居民收入增速高0.8個百分點，比居民消費水平增速高2.5個百分點，城鎮居民收入增速則比農村居民收入增速高2.7個百分點。2010年，中國全社會固定資產投資的86.8%投向了城鎮，而城鎮人口即使包括進城農民工在內也不到總人口的一半。在這種投資和GDP的高速增長中，廣大農民并沒有同步分享到高速增長的成果。

這種非包容性增長現象在中西部落后地區更為突出。從表4中可以看出，西部地區經濟增長速度與城鄉居民收入增速差距更大。在2006—2010年間，若按當年價格計算，西部地區投資年均增長28.5%，地方財政收入年均增長26.1%，GRP年均增長19.4%，人均GRP年均增長19.2%，而城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入年均增長分別只有12.5%和13.2%，其經濟增速與居民收入增速之間的差距要遠大于其他地區，特別是東部地區。從省區看，越是經濟增速較快的落后地區，這種差距就越大。可見，讓廣大居民共享發展成果，實現各地區居民收入與經濟同步增長，將是擺在我們面前一項緊迫長期艱巨的任務。

表4 2006—2010年各地區經濟與居民收入年均增速比較（%）

（四）資源和生態環境約束加大

建立在高消耗、高排放基礎上的高增長模式導致資源和環境約束不斷加大。長期以來，中國各地區經濟的高速增長是建立在對土地、水資源、能源、原材料等資源的大量消耗基礎之上的，由此導致資源供需矛盾日益加劇。全國耕地面積從2001年的19.14億畝減少到2008年的18.26億畝，逼近18億畝的耕地“紅線”。在全國654座城市中，已有近400個城市缺水，其中約200個城市嚴重缺水，北京、山西、山東、河北、河南等地的城市供水均在擠占農業用水，地下水位普遍下降。2009年，中國石油凈進口量已高達2.17億噸，占國內油品消費量的近57%；進口鐵礦石達6.28億噸，鐵礦石進口依存度達63.9%。銅、鋁、鉛、鎳等礦產40%以上也需要進口。由于經濟空間布局與資源環境承載能力不相適應問題越來越突出，國家不得不在全國范圍內開展一系列的大規模、長距離的能源和資源調運。

隨著經濟的高速增長，中國的生態環境質量總體上仍在下降，水土流失、沙塵暴、水體污染、生態退化、城市空氣等各類環境惡化趨勢未得到根本扭轉。2009年，全國水土流失面積達356.92萬平方公里，占國土陸地總面積的37.2%；90%的草原不同程度退化，鼠害和蟲害危害面積分別占10%和4.5%；生物多樣性下降趨勢尚未得到有效遏制，物種瀕危程度不斷加劇；全國地下水質量狀況不容樂觀，在182個監測城市中，水質為較差至極差級的達到57.2%；全國近岸海域水質出現輕度污染，四類和劣四類海水面積達23.2%，尤其是渤海灣、長江口、杭州灣、閩江口和珠江口水質為極差；在全國監測的494個城市（縣）中，有249個城市出現酸雨，占50.4%，酸雨發生頻率在25%以上的城市160個，占32.4%，酸雨發生頻率在75%以上的城市54個，占11.0%（中國環保部，2011）。各地“垃圾圍城”和城市污染向農村蔓延現象也十分嚴重。目前，全國有2/3的城市處于垃圾包圍之中，城市生活垃圾累計堆存量已達70億噸，侵占土地超過5億平方米，每年的經濟損失高達300億元（吳小康，2011）[7]。

近年，日益加速的產業轉移雖然促進了后發地區的經濟發展，但也導致碳排放的轉移。CO2高排放密度區主要分布在環渤海、長三角、珠三角等經濟發達地區；西部碳排放強度也較高，其中寧夏、貴州和內蒙古等西部省份居于高排放強度行列（聯合國開發計劃署、中國人民大學，2010）[8]。碳足跡的區域分布情況表明中西部地區產業高碳特征更為明顯。近年來，各地能源盡管消耗強度均出現不同程度的下降，但消耗水平仍然較高。2009年，西部地區萬元GDP能耗高達1.57噸標準煤，是全國平均水平的1.41倍，是東部地區的1.80倍（見表5）。當前，中西部地區正處于發展的關鍵時期，由于產業結構和發展階段的差異，加上近年來承接了大量高載能產業，約束性的碳減排目標將給其產業發展造成較大影響。

表5 各地區單位GDP能源消耗情況

資料來源：根據各省、自治區、直轄市單位地區生產總值（GDP）能耗等指標公報（2008—2009）和中國統計年鑒（2009—2010）計算。

（五）地區產業競爭力較弱

產業競爭能力不足是當前各地區面臨的共同問題。東部地區雖然出口規模較大，目前出口總額占全國的87%以上，但加工貿易比重大，產品技術含量和附加價值低，自主創新能力不足，主要依靠低工資、低成本、低價格維持競爭優勢，至今仍處于產業價值鏈低端環節，在國際分工中居于劣勢；中西部地區資源型產業比重大，資源和能源消耗高，產業鏈條短，綜合配套能力弱，尚未形成集群化趨勢，由此限制了其產業競爭力的提升。

作為中國經濟的核心區域，目前珠三角、長三角等地制造業仍處于全球價值鏈的低端環節。一方面，在服裝、鞋類、家具等傳統行業，中國企業大多加入了購買者驅動型價值鏈，跨國公司利用其自身的營銷網絡和品牌優勢獲得了較高附加值，而中國代工企業則只能賺取較低的加工費。另一方面，中國本土企業出口產品技術含量較低。特別是在高技術產業領域，本土國有和民營企業所占份額相對較少，而外資企業市場份額較多。在2009年中國高技術產品出口額中，外資企業占84.3%，其中外商獨資企業占67.5%；按貿易方式分，加工貿易占81.5%，其中來料加工貿易占72.4%。

與此不同，中西部地區配套能力較弱，產業鏈條短，后續精深加工能力不足，資源綜合利用程度低?，F代服務業特別是物流業發展滯后，各類要素市場不發育，遏制了后發地區承接產業轉移的能力。由于短期內中國還難以根本改變以出口導向的制造模式推動經濟增長，東部相對其他地區更能節約物流成本，中西部較高的物流成本限制了產業快速轉移。盡管經過多年發展，中國后發地區市場制度相對改善，但后發地區交易成本相對發達地區仍然較高，至今仍未建立公平、公開和廉明的行政管理制度，難以保證招商服務工作的一致性，影響了外部資本流入。世界銀行對中國120個城市的調查表明，從東南、環渤海、中部到東北、西南、西北投資環境趨向惡劣，內陸城市在投資環境上和沿海城市還有很大差距，其中政府效率和政企關系是導致投資環境較差的主要原因（世界銀行，2007）[9]。

（六）空間無序開發現象突出

長期以來，中國的各級各類開發區數量多，分布散，面積大，大批不具備條件的開發區“征而不開”、“開而不發”，造成大量耕地閑置撂荒。后來經過長達3年多的清理整頓，開發區過多、過濫的狀況得到較大改觀，但各地亂開發、無序開發的現象并未得到根本改變。一些地方以新區、新城、產業園區、產業集聚區、工業小區的名義，大建花園式工廠，大搞總部地產、科技地產、旅游地產、會展地產、休閑地產、觀光農業地產等，各種形式的“圈地”現象嚴重。特別是在承接轉移和趕超發展的大潮中，各級政府以各種優惠政策競相爭奪產業資本。早期，各地在承接轉移時只關心項目是否選擇本地，對投資效率和項目質量關注較少，造成低效率產業占用了園區大量土地。2008年金融危機以來，國內出現了新的產業轉移浪潮，然而許多產業用地已被低效率產業占用，中西部一些地區也出現了“地荒”，土地供應緊張開始成為中西部發展的新約束。

空間無序開發主要受兩個因素的影響：一是績效考核機制不合理。中國對各級政府領導干部的考核著重于眼前考核和數據考核，重GDP的增長，輕增長背后的成本，重短期的經濟效益，輕效益背后資源浪費和生態影響。各地普遍存在在談項目多，簽約項目少，真正落地的項目更少；意向投資數額大，實際投下的資金少；供地的規模大，真正建成產生效益的用地少。二是取得土地的成本低和土地閑置的成本低。雖然國家對工業用地地價核準有明確的控制，但實際上各地因競爭壓力競相實行地價最低、稅收最優惠、回報最高政策，通過各種途徑、各種辦法規避國家最低價政策，工業項目取得土地的成本遠遠低于國家最低價標準。

三、促進區域協調發展政策的調整思路

在新時期，面對新的發展環境和國內外形勢，促進區域協調發展必須有新的戰略舉措和政策措施。一句話，就是要重點建立四個體系，即促進基本公共服務均等化的財政轉移支付體系、促進產業轉移的支持政策體系、差別化的國家區域援助政策體系和以都市圈為中心的國土開發政策體系。

（一）建立促進基本公共服務均等化的財政轉移支付體系

縮小區域基本公共服務差距、推進基本公共服務均等化是促進區域協調發展的重要內容。國家“十二五”規劃綱要明確提出，要“建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”，“逐步縮小城鄉區域間基本公共服務差距”。顯然，縮小區域基本公共服務差距是一項緊迫的艱巨任務。當前，必須明確基本公共服務的范圍和標準，合理劃分中央和地方政府的職責，科學制定實現基本公共服務均等化的時間表，盡快建立促進基本公共服務均等化的財政轉移支付體系[10]。一是根據居民需求、政府職責、財力資源、社會安全等因素，將基本公共服務劃分為核心公共服務和擴展公共服務兩個部分。核心公共服務必須由政府提供，擴展或非核心公共服務由政府和市場共同提供，鼓勵社會資本以多種方式參與，擴大政府購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。二是在合理劃分中央與地方事權的基礎上，明確中央和各級地方政府在公共服務和公共產品提供方面的職責分工。中央政府要把重點放在支持核心公共服務的供給上，擴展或非核心公共服務則主要由地方政府提供，并鼓勵各種社會資本參與。為促進基本公共服務均等化，中央財政要加大對落后地區的轉移支付力度。三是在深入研究的基礎上，提出不同階段推進區域基本公共服務均等化的標準，測算生產相應服務所需要的資金，并對各項服務的提供主體和提供方式進行規劃，以保證基本公共服務需求和供給能夠有效實現。四是加大財政轉移支付的監管力度，鼓勵地方將一般性財政轉移支付中大部分用于改善民生。加大對項目資金的審查力度，確保項目順利實施。五是加強評估工作。對財政支出效果進行全面評估，不僅要評估各項財政支出的經濟、社會和生態效果，而且要評估其均等化效果。

（二）建立促進產業轉移的支持政策體系

為促進區域經濟協調發展，當前很有必要采取“胡蘿卜+大棒”的辦法，建立健全相關支持政策，積極引導投資和企業由沿海向中西部，由大都市核心區向周邊地區、中小城市和小城鎮轉移擴散。所謂“大棒”，就是對珠三角、長三角、京津冀等優化開發區域特別是大都市核心區實行更加嚴格的產業準入制度，鼓勵其加快轉型升級，逐步向高端化和服務化方向發展，而把那些不再適合發展或缺乏優勢的產業轉移出去，為周邊和中西部地區產業發展騰出空間；所謂“胡蘿卜”，就是要為中西部特別是重點開發區域承接產業轉移創造良好的環境，并在產業政策、土地政策、投資政策、財稅政策和金融政策等方面給予相應支持，由此形成一個有利于東西良性互動、促進產業轉移的支持政策體系。

首先，要認真貫徹落實《國務院關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》（國發〔2010〕28號），針對意見中提出的財稅、金融、產業與投資、土地、商貿、科教文化等方面政策，制定可操作的具體實施細則。其次，在抓好已批準的皖江城市帶承接產業轉移示范區建設的基礎上，在中西部地區規劃建設一批新的國家承接產業轉移示范區，如廣西桂東、重慶沿江、寧夏銀川、湖南湘南、甘肅蘭白經濟區等承接產業轉移示范區，統籌做好規劃和實施方案，以產業園區為載體，積極探索多元化的承接模式，充分發揮其引領、標桿、示范和帶動作用。再次，盡快修訂《中西部地區外商投資優勢產業目錄》，增加勞動密集型和特色優勢產業類別，適當降低中西部地區鼓勵類產業門檻，適當下放投資項目核準權限，制定實施差別化的產業政策。最后，加大對中西部地區承接產業轉移的支持力度。除國家級經濟技術開發區和高新技術開發區外，可以考慮對國家級承接產業轉移示范區內產業園區公共基礎設施項目貸款實行財政貼息，增加示范區內產業園區建設用地指標，對示范區承接的戰略性新興產業投資項目給予一定補貼或獎勵，鼓勵中西部各省區市建立承接產業轉移專項資金或引導資金。加快“大通關”和口岸建設，積極推進通關便利化，降低高速公路收費標準，切實減少中西部地區的物流成本。

（三）建立差別化的國家區域援助政策體系

在社會主義市場經濟體制下，為促進區域協調發展，應按照強調公平目標、注重分類指導、問題區域導向的原則，加大對關鍵問題區域的支持力度，建立完善全國統一的國家區域援助政策體系。當前，可按照區域問題的性質和嚴重性，將全國的關鍵問題區域劃分為七種類型，包括經濟發展落后的貧困地區、處于相對衰退中的老工業基地、結構單一的資源枯竭城市、財政包袱沉重的糧食主產區、各種矛盾交融的邊境地區、自然災害突發區和過度膨脹的大都市區。對于不同類型的關鍵問題區域，應根據其區情特點和面臨的困難，明確其界定標準、國家援助方向、政策目標、政策工具和評價指標，推進實施差別化的區域援助政策?？紤]到各區域的發展階段和經濟條件，國家實施的各項區域援助政策應向中西部和東北地區傾斜。東部地區由于經濟實力較強，其關鍵問題區域面臨的問題，除特殊情況外，主要依靠省級政府解決。

近年，國家實施的區域援助政策既有按四大區域展開的“普惠制”政策，也有按特殊經濟區、問題區域、生態功能區等展開的類型區政策，還有按省區市和各種規劃區展開的“一對一”政策，界定標準不一，援助目標不明，缺乏統一規制和監督評價。為提高政策的實施效果，增加公平性和透明度，當前亟須對現有的援助政策進行整合，促使其逐步向分類管理的差別化區域援助政策體系轉變[11]。首先，要改變過去那種按四大區域和省區市實行“普惠”援助的做法，逐步向以關鍵問題區域為地域單元的差別化援助政策過渡。在實施西部大開發、振興東北地區等老工業基地和促進中部地區崛起戰略過程中，各種援助政策應按關鍵問題區域展開，以體現國家援助政策目標和工具的差別化。其次，要進一步完善對貧困地區、邊境地區、老工業基地、資源枯竭城市和自然災害突發區的援助政策，抓好各類專項規劃的編制工作，逐步形成全國統一的區域援助政策體系。再次，要將糧食主產區和過度膨脹的大都市區列為關鍵問題區域，盡快研究制定該類問題區域的劃分標準，明確其援助目標，制定完善相關援助政策措施[12]。最后，對于民族地區和革命老區，由于它們并非屬于問題區域，應按照“同等優先”的原則，在列入各類問題區域時給予優先和照顧。同時，考慮到民族地區和革命老區的特殊性，國家還應制定實施相應的扶持政策。這種扶持政策應是全國統一的，盡可能減少“一對一”的討價還價因素。

（四）建立以都市圈為中心的國土開發政策體系

為推動全國經濟一體化進程，構建一個安全、有序、均衡、高效的國土空間開發格局。在今后較長一段時期內，中國的國土開發應實行多中心網絡開發戰略。所謂多中心，就是在抓好珠三角、長三角地區轉型升級的基礎上，依托都市圈和城市群的建設，在環渤海、中西部和東北地區培育一批新的增長極和增長區，形成多中心的多元化區域競爭格局。所謂網絡開發，就是在繼續完善沿海軸線的基礎上，進一步加強沿長江軸線尤其是中上游地區的開發，并依托主要交通干道和綜合交通運輸網絡，以都市圈和城市群為載體，以主要中心城市為節點，加快推進建設一批新的國家級重點開發軸線，逐步形成“五縱四橫”的網絡開發總體格局。其中，五條縱向的國家級重點開發軸線是沿海軸線、京廣軸線、京深軸線（北京—濟南—合肥—南昌—深圳）、齊哈大軸線（齊齊哈爾—哈爾濱—大連）、包南軸線（包頭—西安—重慶—貴陽—南寧）；四條橫向的國家級重點開發軸線是沿長江軸線、隴?！m新軸線、滬昆軸線（上?！贾荨曛蕖F陽—昆明）、青西軸線（青島—濟南—石家莊—太原—銀川—蘭州—西寧）。這樣，通過多中心網絡開發，逐步培育一批支撐全國經濟高速增長的新增長極、增長區、增長帶和增長軸，推動形成一體化和均衡化的國土空間結構。

在多中心網絡開發戰略下，逐步建立健全以都市圈為中心的國土開發政策體系[13]。首先，依托重點開發軸線構建全國三級都市圈體系。第一級為世界級都市圈，包括長三角城市群、珠三角城市群、京津冀都市圈和長江中游城市群；第二級為國家級都市圈，包括海西城市群、山東半島城市群、沈大都市圈、哈長都市圈、中原城市群、江淮城市群、成渝都市圈、關中城市群、北部灣城市群、呼包鄂城市群等；第三級為省級都市圈，包括影響力局限在省域范圍內的都市圈和城市群。其次，以快速交通網絡為骨架，以重點開發軸線為通道，以都市圈、中心城市和產業園區為載體，構建全國一體化的產業集疏體系，明確產業集聚和擴散的空間導向，合理引導人口和產業布局，促進人口、經濟分布與資源、環境承載力相適應，減少大規模遠距離的勞動力遷移和資源調動，緩解交通運輸緊張局面。最后，進一步落實全國主體功能區規劃，規范空間開發秩序。對城市化地區（優化和重點開發區域）、農產品主產區和重要生態功能區（限制和禁止開發區域），在明確主體功能定位和發展導向的基礎上，進一步落實細化分類管理的區域政策和差別化的考核辦法，同時制定各類區域的開發強度“天花板”和生態空間“底限”，以推動形成生產發展、生活富裕、生態良好的國土開發新格局。

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C931.2；D630.1

A

1007－905X（2012）01－0073－09

2011-11-15

國家社科基金重點項目“科學發展觀視角下促進區域協調發展研究”（項目編號：07AJL010）

1.魏后凱（1963— ），男，湖南衡南人，中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長，研究員，博士生導師；2.高春亮（1974— ），男，江蘇南京人，中國社會科學院城市發展與環境研究所博士后，南京財經大學副教授。

責任編輯 姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）