我國建立新型農村養老保險制度的成本分析

孫健夫，黃 敏

(河北大學a.管理學院；b.經濟學院，河北保定071002）

我國建立新型農村養老保險制度的成本分析

孫健夫a，黃 敏b

(河北大學a.管理學院；b.經濟學院，河北保定071002）

從行政管理成本和業務運行成本的角度對中國當前的新農保制度進行計算分析，發現中央財政的扶持壓力并不大，而地方財政的壓力相對大一些。據此，文章提出了均衡各級財政的負擔水平、逐步提高新農保的給付水平等對策建議。

新農保；成本分析；財政支持；中央財政；地方財政

一、我國農村養老保險制度的沿革與現狀

中國傳統的農村養老保險制度開始于上個世紀90年代，1992年民政部下發的《縣級農村社會養老保險基本方案》，標志著傳統農村養老保險的全面鋪開。中國農村社會養老保險基本方案的具體實施辦法是：政府組織引導，農民自愿參加，量力選擇保險繳費標準；個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持；繳費可不定期和不定額，也可一次性全交；實行個人賬戶實賬管理，按儲備積累總額確定養老金給付標準；基金以縣級經辦機構為基本單位獨立核算，自主運營管理，主要通過存入銀行、購買國債等渠道實現保值增值，并按規定年齡（男滿60歲，女滿55歲）定期給付投保人養老金。

農村社會養老保險基本方案實施后，農民反映發放的養老金數額太少，有些地方的農民一個月才能領到10元錢，根本無法保障年老后的基本生活，參保的積極性受到影響。1999年，國務院開始對民政系統原來開展的農村社會養老保險進行清理整頓，停止接受新業務，區別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業保險，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度大等困難。這個辦法基本被擱置，只在少數地區仍在探索和推進。到1999年底，全國參保人數大約8000萬人。從2002年開始繼續進行農村社會養老保障的改革探索，取得了一定的進展，但總體進展緩慢。

2007年，《勞動和社會保障部、民政部關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》規定：以農村有繳費能力的各類從業人員為主要對象，完善個人繳費、集體(或用人單位)補助、政府補貼的多元化籌資機制，建立以個人賬戶為主、保障水平適度、繳費方式靈活、賬戶可隨人轉移的新型農村社會養老保險制度和參保補貼機制。有條件的地區也可建立以個人賬戶為主、統籌調劑為輔的養老保險制度。該通知可以看做是新型農村養老保障制度的一個改革信號，但通知的覆蓋范圍顯得相對狹窄，只是針對農村有繳費能力的人員而不是全體農民。

2009年9月1日，國務院出臺《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發［2009］32號)，標志著我國新型農村社會養老保險開始進入一個新的發展階段。國發［2009］32號文件規定:繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家依據農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。新農保的籌資機制為:個人繳費+集體補助+政府補貼。

隨后新農保試點推進的速度不斷加快，2009年覆蓋全國10%的縣（市、區），2010年覆蓋23%，2011年覆蓋60%。2011年之所以有如此大幅度的覆蓋面增加，是因為在2011年3月發布的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中提出要在“十二五”期間實現新農保制度全覆蓋；2011年6月，溫家寶在全國城鎮居民社會養老保險試點工作部署暨新農保試點經驗交流會議上要求，“在本屆政府任期內（2012年）基本實現新農保制度全覆蓋”。

通過梳理中國農村養老保險制度的發展沿革，我們可以很直觀地看到，在傳統農保中政府僅僅給予政策扶持，而在新農保中，各級政府是實實在在地給予了財政補貼，這對于政府的財政影響肯定是不一樣的。本文將從成本分析的角度來對新農保制度進行研究。

二、農村養老保險制度成本的內容

建立農村社會保險制度必須依賴于一定的經濟基礎，且要有完善的社會保障制度作保證。從國際經驗看，建立農村社會保障需要三個基本條件：一是經濟發展水平大幅度提高，人均GDP達到2000美元以上；二是農業在GDP中的比例大幅度下降，通常在15%以下；三是農業人口比例下降，最高不超過50%。對照以上三個條件，到2009年底，中國的人均GDP達到25608元人民幣，約合3766美元（按照2009年底人民幣：美元=1：6.8計算得出），符合第一個條件；農業在GDP中的比例為10.3%，符合第二個條件；農業人口比例為51.66%，第三條顯然不是很符合人口比例要求的，但到2010年底，這個數字已經變為50.05%，隨著中國近幾年城鎮化的高速發展，這個比例降到50%以下應該也不是問題。以上分析表明，中國建立農村養老保障的經濟基礎基本具備。制度經濟學認為，一切制度的建立和運行都有其必要成本，農村養老保險制度也不例外。建立農村社會養老保險制度要支付的成本可以歸納為養老保險行政管理成本和養老保險業務運行成本兩大部分。其中，行政管理成本主要由宣傳教育費和執行費用構成，業務運行成本主要由養老保險的收支差額來體現，主要指需要由各級財政部門發放的財政補貼。

1.行政管理成本。宣傳教育是一項制度得以順利進行的必要環節，有傳統農民養老保險的“前車之鑒”，現在要給廣大的農民解釋清楚新農保與傳統農保的區別在哪里，農民參加了有哪些好處等等。已經有很多學者通過問卷調查發現，農民對新農保還是很感興趣的，但對60歲以后的領取水平不是很有信心。于長久（2012）通過對全國十個省份千戶農民的實地問卷調查發現，農民對養老保險有明確的制度需求，但真的有制度安排時，卻又因為不是足夠了解而不愿參保；張紅梅、馬強（2012）通過對湖北省新農保的調查發現，農民對養老保險制度的期望值很高，但政府補貼和集體補助的多寡直接關系到農民參保的積極性。只有宣傳到位，農民能了解制度的內容，能切實體會到參保的好處，那就不會有覆蓋面的問題。

執行費用包括執法、監察和監督等。執法就是相關的社保經辦部門按照法律法規要求依法為符合條件的參保人提供相應服務。監察就是社會保險行政部門依照法律規定的職權和程序，對相關組織執行社會保險法律規定的情況進行監督檢查，發現違法行為并依法采取措施予以制止和糾正的具體行政行為。中國社會保險行政執法監察的執法主體是縣級以上各級人力資源和社會保障行政部門。監察方式主要有：常規巡視監察、舉報專查、年度檢查和專項檢查等。監督指社會保險行政部門內部上下級之間或專設的監督機構對現場或某一特定環節、過程進行監視、督促和管理，使其結果能達到預定的目標。監督方式主要有：規范性文件的備案抄送制度；法律、法規和規章實施情況的報告制度；法律、法規和規章執行情況的檢查制度；行政復議制度；重大具體行政行為審核制度；錯案追究制度；受理公民投訴制度等。國家政策規定，宣傳教育費和執行費用要嚴格限制在養老保險3%的比例內提取。

2.業務運行成本。業務運行成本是整個新農保制度最主要的成本。我國確定的新農保的籌資方式是“個人繳費+集體補助+政府補貼”，其中個人繳費和集體補助進入個人賬戶，政府補貼進入基礎養老金賬戶。個人繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家依據農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。財政補助的具體內容見表1。

三、農村養老保障制度的成本分析

由表1可見，在新農保的籌資階段，中央財政沒有補貼項目，而在新農保的給付階段，對東部地區和中西部地區的補貼比例不同；地方財政主要在籌資階段給予補貼，在給付階段還要對東部地區補助50%以及對提高和加發的基礎養老金進行100%的補助。所以，下面將分別從中央財政和地方財政的角度來計算各自的運行成本。

表1 新農保財政補助內容

2010年第六次人口普查結果顯示，我國60歲及以上的老年人口總量為1.78億，人口老齡化水平為13.26%。這里首先假定所有地區的老齡化水平大致相等，都為13.26%；其次，由于選擇較高檔次標準繳費的群體數目不容易取得，以及繳費困難群體數目一直在變動，本文先對此進行忽略，以便于計算。

表2 中央財政補助數額

根據國發[2009]32號文件以及上文的假定，中央財政對各地區基礎養老金的年補助數額 =∑東部各地60歲及以上的農村人口數×55×50%×12+∑中西部各地 60歲及以上的農村人口數×55×12=162.9491+491.4423=654.3914（億元），這占到當年中央財政收入的1.5402%，這個比重并不算高，中央財政完全有能力做到。

基于前面的假定，地方財政對16—59歲的未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民給予每年最低30元的補助，這里假定就補30元。地方財政對各地區養老金個人賬戶的年補助數額 =∑全國各地16—59歲及以上的農村人口數×30+∑東部各地60歲及以上的農村人口數×55×50%×12=1057.1054（億元），這占到地方財政收入的2.6029%，很明顯，地方財政的壓力要比中央財政的壓力大，地方財政比中央財政對新農保的補助比例多出一個多百分點。

表3 地方財政補助數額

四、完善新型農村養老保險制度的兩點建議

1.均衡各級財政的負擔水平。西方發達國家完善的社會保障制度都是依靠財政的強勁支持。中國2010年的財政收入占GDP的比重為20.71%。按照現行補助辦法，中央財政支付總支出的1.5402%就可以滿足新農保，扶持壓力相對較小；比較而言，地方財政的2.6029%顯得負擔重了一些，不但資金規模大，而且從結構上看主要是由縣級財政來支付，把省級財政給空出來了，容易造成地方各級財政之間的負擔不均衡，也不利于新農保的持續發展，因此，建議在各級地方財政之間均衡負擔水平。

2.逐步提高新農保的給付水平。新農保是一個普惠制度，現在的給付水平還不高，根據國發［2009］32號文件精神，國家將依據農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次，繳費檔次提高就意味著給付水平會隨之提高。只有逐步提高新農保的給付水平才能真正起到新農保應起的作用。通過財政的適度支出，中國的經濟發展將會以較小的成本換取較大的社會收益。

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[5]World Bank.Averting the Old Age Crisis[R].Oxford University Press,1994.

F323.89

A

1002-7408（2012）011-0078-03

孫健夫（1955-），男，河北樂亭人，河北大學管理學院教授、博士生導師，研究方向：公共財政與社會保障理論及政策；黃敏（1981-），女，山西運城人，河北大學經濟學院博士生，研究方向：社會保障理論與政策。

[責任編輯：孫巍]