我國建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的成本分析

孫健夫，黃 敏

(河北大學(xué)a.管理學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北保定071002）

我國建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的成本分析

孫健夫a，黃 敏b

(河北大學(xué)a.管理學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北保定071002）

從行政管理成本和業(yè)務(wù)運(yùn)行成本的角度對(duì)中國當(dāng)前的新農(nóng)保制度進(jìn)行計(jì)算分析，發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政的扶持壓力并不大，而地方財(cái)政的壓力相對(duì)大一些。據(jù)此，文章提出了均衡各級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)水平、逐步提高新農(nóng)保的給付水平等對(duì)策建議。

新農(nóng)保；成本分析；財(cái)政支持；中央財(cái)政；地方財(cái)政

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的沿革與現(xiàn)狀

中國傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始于上個(gè)世紀(jì)90年代，1992年民政部下發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，標(biāo)志著傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面鋪開。中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案的具體實(shí)施辦法是：政府組織引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加，量力選擇保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家政策扶持；繳費(fèi)可不定期和不定額，也可一次性全交；實(shí)行個(gè)人賬戶實(shí)賬管理，按儲(chǔ)備積累總額確定養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)；基金以縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為基本單位獨(dú)立核算，自主運(yùn)營管理，主要通過存入銀行、購買國債等渠道實(shí)現(xiàn)保值增值，并按規(guī)定年齡（男滿60歲，女滿55歲）定期給付投保人養(yǎng)老金。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案實(shí)施后，農(nóng)民反映發(fā)放的養(yǎng)老金數(shù)額太少，有些地方的農(nóng)民一個(gè)月才能領(lǐng)到10元錢，根本無法保障年老后的基本生活，參保的積極性受到影響。1999年，國務(wù)院開始對(duì)民政系統(tǒng)原來開展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度大等困難。這個(gè)辦法基本被擱置，只在少數(shù)地區(qū)仍在探索和推進(jìn)。到1999年底，全國參保人數(shù)大約8000萬人。從2002年開始繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的改革探索，取得了一定的進(jìn)展，但總體進(jìn)展緩慢。

2007年，《勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》規(guī)定：以農(nóng)村有繳費(fèi)能力的各類從業(yè)人員為主要對(duì)象，完善個(gè)人繳費(fèi)、集體(或用人單位)補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的多元化籌資機(jī)制，建立以個(gè)人賬戶為主、保障水平適度、繳費(fèi)方式靈活、賬戶可隨人轉(zhuǎn)移的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和參保補(bǔ)貼機(jī)制。有條件的地區(qū)也可建立以個(gè)人賬戶為主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。該通知可以看做是新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的一個(gè)改革信號(hào)，但通知的覆蓋范圍顯得相對(duì)狹窄，只是針對(duì)農(nóng)村有繳費(fèi)能力的人員而不是全體農(nóng)民。

2009年9月1日，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)［2009］32號(hào))，標(biāo)志著我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。國發(fā)［2009］32號(hào)文件規(guī)定:繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。國家依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長等情況適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)檔次。新農(nóng)保的籌資機(jī)制為:個(gè)人繳費(fèi)+集體補(bǔ)助+政府補(bǔ)貼。

隨后新農(nóng)保試點(diǎn)推進(jìn)的速度不斷加快，2009年覆蓋全國10%的縣（市、區(qū)），2010年覆蓋23%，2011年覆蓋60%。2011年之所以有如此大幅度的覆蓋面增加，是因?yàn)樵?011年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出要在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋；2011年6月，溫家寶在全國城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作部署暨新農(nóng)保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議上要求，“在本屆政府任期內(nèi)（2012年）基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋”。

通過梳理中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展沿革，我們可以很直觀地看到，在傳統(tǒng)農(nóng)保中政府僅僅給予政策扶持，而在新農(nóng)保中，各級(jí)政府是實(shí)實(shí)在在地給予了財(cái)政補(bǔ)貼，這對(duì)于政府的財(cái)政影響肯定是不一樣的。本文將從成本分析的角度來對(duì)新農(nóng)保制度進(jìn)行研究。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成本的內(nèi)容

建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度必須依賴于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，且要有完善的社會(huì)保障制度作保證。從國際經(jīng)驗(yàn)看，建立農(nóng)村社會(huì)保障需要三個(gè)基本條件：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大幅度提高，人均GDP達(dá)到2000美元以上；二是農(nóng)業(yè)在GDP中的比例大幅度下降，通常在15%以下；三是農(nóng)業(yè)人口比例下降，最高不超過50%。對(duì)照以上三個(gè)條件，到2009年底，中國的人均GDP達(dá)到25608元人民幣，約合3766美元（按照2009年底人民幣：美元=1：6.8計(jì)算得出），符合第一個(gè)條件；農(nóng)業(yè)在GDP中的比例為10.3%，符合第二個(gè)條件；農(nóng)業(yè)人口比例為51.66%，第三條顯然不是很符合人口比例要求的，但到2010年底，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)變?yōu)?0.05%，隨著中國近幾年城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，這個(gè)比例降到50%以下應(yīng)該也不是問題。以上分析表明，中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)基本具備。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一切制度的建立和運(yùn)行都有其必要成本，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也不例外。建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要支付的成本可以歸納為養(yǎng)老保險(xiǎn)行政管理成本和養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)運(yùn)行成本兩大部分。其中，行政管理成本主要由宣傳教育費(fèi)和執(zhí)行費(fèi)用構(gòu)成，業(yè)務(wù)運(yùn)行成本主要由養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支差額來體現(xiàn)，主要指需要由各級(jí)財(cái)政部門發(fā)放的財(cái)政補(bǔ)貼。

1.行政管理成本。宣傳教育是一項(xiàng)制度得以順利進(jìn)行的必要環(huán)節(jié)，有傳統(tǒng)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的“前車之鑒”，現(xiàn)在要給廣大的農(nóng)民解釋清楚新農(nóng)保與傳統(tǒng)農(nóng)保的區(qū)別在哪里，農(nóng)民參加了有哪些好處等等。已經(jīng)有很多學(xué)者通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保還是很感興趣的，但對(duì)60歲以后的領(lǐng)取水平不是很有信心。于長久（2012）通過對(duì)全國十個(gè)省份千戶農(nóng)民的實(shí)地問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有明確的制度需求，但真的有制度安排時(shí)，卻又因?yàn)椴皇亲銐蛄私舛辉竻⒈＃粡埣t梅、馬強(qiáng)（2012）通過對(duì)湖北省新農(nóng)保的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的期望值很高，但政府補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助的多寡直接關(guān)系到農(nóng)民參保的積極性。只有宣傳到位，農(nóng)民能了解制度的內(nèi)容，能切實(shí)體會(huì)到參保的好處，那就不會(huì)有覆蓋面的問題。

執(zhí)行費(fèi)用包括執(zhí)法、監(jiān)察和監(jiān)督等。執(zhí)法就是相關(guān)的社保經(jīng)辦部門按照法律法規(guī)要求依法為符合條件的參保人提供相應(yīng)服務(wù)。監(jiān)察就是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門依照法律規(guī)定的職權(quán)和程序，對(duì)相關(guān)組織執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)法律規(guī)定的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違法行為并依法采取措施予以制止和糾正的具體行政行為。中國社會(huì)保險(xiǎn)行政執(zhí)法監(jiān)察的執(zhí)法主體是縣級(jí)以上各級(jí)人力資源和社會(huì)保障行政部門。監(jiān)察方式主要有：常規(guī)巡視監(jiān)察、舉報(bào)專查、年度檢查和專項(xiàng)檢查等。監(jiān)督指社會(huì)保險(xiǎn)行政部門內(nèi)部上下級(jí)之間或?qū)ＴO(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)、過程進(jìn)行監(jiān)視、督促和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。監(jiān)督方式主要有：規(guī)范性文件的備案抄送制度；法律、法規(guī)和規(guī)章實(shí)施情況的報(bào)告制度；法律、法規(guī)和規(guī)章執(zhí)行情況的檢查制度；行政復(fù)議制度；重大具體行政行為審核制度；錯(cuò)案追究制度；受理公民投訴制度等。國家政策規(guī)定，宣傳教育費(fèi)和執(zhí)行費(fèi)用要嚴(yán)格限制在養(yǎng)老保險(xiǎn)3%的比例內(nèi)提取。

2.業(yè)務(wù)運(yùn)行成本。業(yè)務(wù)運(yùn)行成本是整個(gè)新農(nóng)保制度最主要的成本。我國確定的新農(nóng)保的籌資方式是“個(gè)人繳費(fèi)+集體補(bǔ)助+政府補(bǔ)貼”，其中個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助進(jìn)入個(gè)人賬戶，政府補(bǔ)貼進(jìn)入基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶。個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。國家依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長等情況適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)檔次。有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會(huì)召開村民會(huì)議民主確定。鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助。財(cái)政補(bǔ)助的具體內(nèi)容見表1。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的成本分析

由表1可見，在新農(nóng)保的籌資階段，中央財(cái)政沒有補(bǔ)貼項(xiàng)目，而在新農(nóng)保的給付階段，對(duì)東部地區(qū)和中西部地區(qū)的補(bǔ)貼比例不同；地方財(cái)政主要在籌資階段給予補(bǔ)貼，在給付階段還要對(duì)東部地區(qū)補(bǔ)助50%以及對(duì)提高和加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行100%的補(bǔ)助。所以，下面將分別從中央財(cái)政和地方財(cái)政的角度來計(jì)算各自的運(yùn)行成本。

表1 新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助內(nèi)容

2010年第六次人口普查結(jié)果顯示，我國60歲及以上的老年人口總量為1.78億，人口老齡化水平為13.26%。這里首先假定所有地區(qū)的老齡化水平大致相等，都為13.26%；其次，由于選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的群體數(shù)目不容易取得，以及繳費(fèi)困難群體數(shù)目一直在變動(dòng)，本文先對(duì)此進(jìn)行忽略，以便于計(jì)算。

表2 中央財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額

根據(jù)國發(fā)[2009]32號(hào)文件以及上文的假定，中央財(cái)政對(duì)各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的年補(bǔ)助數(shù)額 =∑東部各地60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×50%×12+∑中西部各地 60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×12=162.9491+491.4423=654.3914（億元），這占到當(dāng)年中央財(cái)政收入的1.5402%，這個(gè)比重并不算高，中央財(cái)政完全有能力做到。

基于前面的假定，地方財(cái)政對(duì)16—59歲的未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民給予每年最低30元的補(bǔ)助，這里假定就補(bǔ)30元。地方財(cái)政對(duì)各地區(qū)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的年補(bǔ)助數(shù)額 =∑全國各地16—59歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×30+∑東部各地60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×50%×12=1057.1054（億元），這占到地方財(cái)政收入的2.6029%，很明顯，地方財(cái)政的壓力要比中央財(cái)政的壓力大，地方財(cái)政比中央財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)助比例多出一個(gè)多百分點(diǎn)。

表3 地方財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額

四、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的兩點(diǎn)建議

1.均衡各級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)水平。西方發(fā)達(dá)國家完善的社會(huì)保障制度都是依靠財(cái)政的強(qiáng)勁支持。中國2010年的財(cái)政收入占GDP的比重為20.71%。按照現(xiàn)行補(bǔ)助辦法，中央財(cái)政支付總支出的1.5402%就可以滿足新農(nóng)保，扶持壓力相對(duì)較小；比較而言，地方財(cái)政的2.6029%顯得負(fù)擔(dān)重了一些，不但資金規(guī)模大，而且從結(jié)構(gòu)上看主要是由縣級(jí)財(cái)政來支付，把省級(jí)財(cái)政給空出來了，容易造成地方各級(jí)財(cái)政之間的負(fù)擔(dān)不均衡，也不利于新農(nóng)保的持續(xù)發(fā)展，因此，建議在各級(jí)地方財(cái)政之間均衡負(fù)擔(dān)水平。

2.逐步提高新農(nóng)保的給付水平。新農(nóng)保是一個(gè)普惠制度，現(xiàn)在的給付水平還不高，根據(jù)國發(fā)［2009］32號(hào)文件精神，國家將依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長等情況適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)檔次，繳費(fèi)檔次提高就意味著給付水平會(huì)隨之提高。只有逐步提高新農(nóng)保的給付水平才能真正起到新農(nóng)保應(yīng)起的作用。通過財(cái)政的適度支出，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)以較小的成本換取較大的社會(huì)收益。

[1]鄧大松.社會(huì)保險(xiǎn)[M].北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2011.

[2]原新.我國應(yīng)對(duì)人口老齡化的特殊性[J].中國社會(huì)工作，2011，（4）.

[3]國家統(tǒng)計(jì)局.中國統(tǒng)計(jì)年鑒2011[M].中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

[4]薛惠元.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政保障能力可持續(xù)性評(píng)估[J].中國軟科學(xué)，2012，（5）.

[5]World Bank.Averting the Old Age Crisis[R].Oxford University Press,1994.

F323.89

A

1002-7408（2012）011-0078-03

孫健夫（1955-），男，河北樂亭人，河北大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：公共財(cái)政與社會(huì)保障理論及政策；黃敏（1981-），女，山西運(yùn)城人，河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，研究方向：社會(huì)保障理論與政策。

[責(zé)任編輯：孫巍]