電子政務績效評估研究
——基于服務型政府的視角

馬 靜，徐曉林，陳 濤

（華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

電子政務績效評估研究
——基于服務型政府的視角

馬 靜1，徐曉林2，陳 濤3

（華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

當代電子政務應以服務為建設理念，把握服務型政府環境下電子政務的發展新契機。績效評估是電子政務實施的重要組成部分，但目前服務型政府導向的電子政務績效評估研究還較為缺乏。基于此，提出了服務型政府導向的電子政務績效評估體系及完善績效的思考。這一評估體系為政府完善電子政務績效評估提供了思路和參考，有利于借助評估推動服務型政府的建立與完善。

服務型政府；績效評估；評估體系

電子政務建設的成功與否不只關系到資金的投資收益情況，還關系政府的領導力、決策力和執行力水平，進而關系到公眾對政府服務的滿意程度和信任支持狀況。黨的十七大報告提出，要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。服務型政府的建立成為電子政務發展的新契機，相應的服務型政府導向的電子政務績效評估也應有所發展。

績效評估是電子政務建設的風向標，通過服務型政府導向的績效評估體系，可促進政府服務職能的實現，督促帶動服務型政府的建立，形成網上網下的積極互動。一些地方政府在電子政務建設中存在問題，與績效評估的缺失密切相關。因此，應充分重視電子政務評估，找到恰當評估模式，這是保證我國電子政務可持續發展的重要手段。國內外研究者提出了多種電子政務績效評估體系，但對于服務型政府導向的電子政務績效評估研究較少。基于此，本文在界定相關概念的基礎上，借鑒國內外績效評估成果、公眾滿意度理論、戴明循環思想，提出了服務型政府導向的電子政務績效評估體系及完善績效的幾點建議。

一、相關概念及意義

（一）電子政務績效評估與服務型政府

電子政務績效評估是提高政府服務質量、節省行政成本的重要手段。所謂電子政務績效評估，是指由專門的機構和人員依據大量的客觀事實和數據，按照專門的規范、程序，遵循統一的標準和特定指標體系，通過定量定性對比分析，運用科學的方法，對電子政務建設的投入和產效（產出和效益）所做出的客觀、公正和準確的評判[1]。

目前，我國政府正在由原來的“管理型政府”向“服務型政府”的轉變。這一轉變是公民意識和公民社會發展、滿足公眾服務需求、增強政府執政合法性的必然要求。與傳統政府相比，服務型政府存在的目的是為了公民利益的實現，而不是政府自身利益的實現；服務型政府的核心是盡量方便群眾的服務提供者，而不是方便行政、利于政府管理的控制者。

“服務型政府”最早見于德國學者厄斯特·夫斯多夫《作為服務主體的行政》一文[2]。對于服務型政府的概念，國外學者的討論點集中于政府的服務角色，如登哈特夫婦（2010）認為政府是服務提供者，而非掌舵者。這與拉塞爾.M.林登（2002）的觀點在本質上相同，他認為政府提供的服務必須以顧客為導向。國內學者對服務型政府的界定角度包括：（1）政府和社會關系中的公民本位（劉熙瑞，2000；沈榮華，2004），主張公民是政府服務的根本，應由向上級負責變為對公民負責；（2）政府自身制度安排（張康之，2000；遲福林，2006），認為服務型政府是政府為社會提供有效服務的社會運行機制；（3）政府職能和角色轉換（侯玉蘭，2003；謝慶魁，2005），強調服務型政府是責任政府、民主政府，是管制型大政府的脫離和轉變。各個概念的共同之處是強調政府責任和服務性質，以社會和公眾的需要作為行動出發點。其中，劉熙瑞（2000）認為服務型政府是在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。它以公民本位和公民意志為切入點，深刻把握了服務型政府為民服務的根本，突出了公民的決定性地位，因此本文傾向于采用這一概念。

（二）服務型政府導向的電子政務績效評估

在電子政務績效評估方面應順應服務型政府的轉變，考慮各項影響因素，進行服務型政府導向的電子政務績效評估。孫強（2009）認為服務型政府視角的電子政務綜合績效評估聚焦在評估電子政務對行政效能和公共服務的效率和效果的改進上，以實現電子政務全過程的管理，形成自我循環和可持續發展[3]。綜合服務型政府和電子政務績效評估的概念，本文認為，服務型政府導向的電子政務績效評估，是以公眾滿意度為衡量的主要標準，運用各種評估方法，按照科學的評估流程，對電子政務的運行過程及條件作出的全方位評估，以實現建設服務型政府的戰略目標。

（三）建立服務型政府導向的績效評估體系的意義

“不可衡量，則無法管理”。服務型政府導向的電子政務績效評估是電子政務由建立到實現提高政府服務目標的重要中間環節。我國電子政務推行過程的各種管理問題呼喚建立合理的服務型政府導向的績效評估體系。

第一，它是保證政府管理體制改革目標實現的有效手段。服務型政府導向的績效評估體系以建立服務型政府為目標，據此設置標準，把績效目標轉化為行動的動力，以引導實現政府管理體制改革的目標。

第二，它是增強對電子政務和服務型政府認識的必經之路。面向整個流程的績效評估是對電子政務建設的深刻剖析和客觀呈現，它可使各職能部門加深對電子政務的理解，避免由于認識不清導致的主觀操作偏差。同時，整個評估過程的服務導向督促政府內部形成統一的服務意識，提高執行主體的責任感與職業素養，從根本上保證服務型政府的建立。

第三，它是提高行政決策能力的自然要求。服務型政府就是要以公眾滿意為基準，敦促行政決策能力的提升。通過完善的評估體系，決策部門可獲得決策反饋及改進的證據，提前預警，減小決策風險，保護投資成本，提高政策的合理性和可行性；同時形成自我完善機制，提升評估體系時效性，不斷提高政府決策能力。

二、績效評估的國內外相關研究與實踐綜述

績效評估是信息管理控制系統的組成部分，信息系統管理控制體系框架可作為績效評估的重要參考。目前國際上公認的框架標準有COBIT、COSO和基于聯邦全面架構的績效參考模型等。其中，以COBIT系統最為全面和實用。

COBIT模型是通過評估來支持業務目標或運營需求的信息，完成對IT的績效管理[4]。COBIT體系包含六個相互關聯的模塊，即執行概要、框架、控制目標、審計指南、管理指南和實施工具集。該體系采納了基于過程的控制思想，依據信息系統的生命周期對所有IT業務控制過程進行了明確的劃分和定義。它是一個信息系統的通用框架，可將其控制目標看做一套完整的指標體系，用于電子政務系統[5]。COBIT體系為各國具體化的電子政務績效評估模式提供了思路，針對電子政務具體實施，國內外研究機構提出了不同的研究模式。

（一）國外主流評估研究

國際上對于電子政務績效評估的研究已經比較成熟，各評估主體從不同角度提出了對電子政務績效評估的標準。具體總結如表1。

上述評估全方位涵蓋了電子政務整個過程，并重點突出，既包括程序性決策，又兼顧非程序性決策，并對使用主體的不同影響因素作出區分，可以為我國的電子政務績效評估體系所借鑒。

表1 國外電子政務評估主體與內容[6][7][8]

（二）國內績效評估研究動態

近年，電子政務在我國發展方興未艾，電子政務績效評估的研究機構和專家學者逐漸涌現。專家學者的觀點各有側重，有關于電子政務績效評估模式研究，如張成福、唐鈞（2004）提出的五種評估模式；有從不同視角，利用不同理論和方法提出的評估體系，如馬連杰等（2005）從成本收益的角度設計了電子政務績效評估體系及指標；彭賡，陳杰（2008）基于相關者理論提出的360度績效評估體系等。研究者多從電子政務績效評估的主體、對象入手，建立和完善整套績效評估體系。選取何種評估模式須根據不同地區的需求和現實條件比較分析。

但對于建立服務型政府導向的績效評估體系研究還較少。北京ITGov中國IT治理研究中心的孫強（2009）和彭細正（2009）基于以電子政務的實施推動服務型政府建立的視角，提出了流程完整的電子政務績效評估模型。孫強（2009）將他提出的服務型政府視角的電子政務綜合績效評估模式總結為“一個聚焦、三個創新”，即聚焦在評估電子政務對行政效能和公共服務效率及效果的改進上，并在評估體系的創新、評估主體的組織創新和指標體系的創新方面借鑒戴明循環思想，構建了“PDCA”評估體系[4]。彭細正（2009）將績效評估體系框架分為四個部分：構建原則、指導核心、主要內容和評估體系實施要素流程。主要內容分為四個模塊，包括電子政務項目績效、電子政務系統績效、電子政務綜合績效、電子政務發展水平。

三、服務型政府導向的電子政務績效評估體系

（一）服務型政府導向的電子政務績效評估模型

1.公眾滿意度理論模型

建設服務型政府要求政府的定位必須緊扣“服務”二字，緊扣以人民為本、以社會為本，并著眼于社會發展長期利益。因此，在服務型政府導向的績效評估中，應改變“政績”準繩，探索以公眾滿意度為導向的績效評估制度，將只對上負責變為主要對下負責。服務最終要人民接受、人民滿意。計劃行為理論和技術接受模型以公眾滿意度為切入點，借此探討服務型政府導向的電子政務績效評估。

電子政務是政府通過電子手段為公眾提供服務，公眾對這種電子化服務產品會有自己的滿意評價，而公眾的滿意程度是受其行為影響的。計劃行為理論對影響用戶行為的因素進行了研究，該理論認為，用戶的行為態度、主觀規范、行為控制都能影響用戶的行為[9]。因此，在分析電子政務用戶滿意度時，必須注意這些因素的影響。

技術接受模型（Technology Acceptance Model，TAM）用于解釋用戶對新系統或新科技的接受程度。Davis等人把影響用戶使用對系統接受程度的因素歸納為感知有用（Perceived usefulness/U）和感知易用（Perceived easy of use/EOU）兩大層面。如果電子政務公共服務的易用性和效用無法彌補在網上交易存在非人員接觸、需要學習等帶來的損失，那么用戶就會轉向傳統方式。從這一角度來看，電子政務的效用和易用性是用戶滿意度的主要影響因素[10]。

根據上述理論和模型，可得出電子政務的公眾滿意度模型。該模型以公眾滿意為中心，全面分析了影響公眾滿意的因素及其后果。其中，公眾期望、感知質量、感知有用、感知易用四個變量是影響公眾滿意的重要因素。

2.服務型政府導向的電子政務績效評估模型

如圖1，服務型政府導向的電子政務運行體系分為電子政務公共服務部分和績效評估部分，其中績效評估分為前端評估與后端評估。

以提供公共服務為宗旨的服務型政府，在前端評估中應以公眾滿意為最終的衡量準繩，即將公眾滿意作為前端的測評標的。根據公眾滿意度理論，以影響公眾滿意的四個因素為核心，逆向思考推出能增加公眾滿意度的服務項目和評估指標，以提高公眾滿意度，達到服務型政府的終極目標。

在后端評估中，借鑒PDCA戴明循環思想，結合公眾滿意度影響因素，對服務進行全過程的評估。這種評估按照服務計劃（Plan）、服務執行（Do）、服務監督（Check）和服務糾正（Act）的模式，評估內容設置為三級指標體系，以日常評價、專題評價和用戶評價三種形式進行服務質量管理，并循環往復，從而建立一套自我完善機制。

服務型政府導向的電子政務績效評估模型在前端和后端的評估過程中都將公眾滿意置于最高地位，電子政務實施中的服務意識貫穿始終。

（二）服務型政府導向的電子政務績效評估形式

如圖1中后端評估所示，服務型政府導向的電子政務績效評估采取三種形式：日常評價、專題評價和用戶評價。

圖1 服務型政府導向的電子政務運行體系

1.日常評價：與聯合國評估模式相似，分為一級指標、二級指標、三級指標三個層次。其中，一級指標由四部分構成：服務基礎，反映電子政務為公眾提供服務的軟硬件基礎和人力資源狀況；服務計劃，反映以用戶為中心的服務定制過程；服務實施，反映服務提供過程中的前臺和后臺的運作情況；服務跟蹤，反映服務反饋和執行監督。

2.專題評價：與Gartner咨詢公司的評估方式相似。它主要是針對特殊的項目的評價，這種評價集中于電子政務中的關鍵節點上，并結合每年電子政務建設的側重方面，專項測評。例如，2008年政府網站評估對“監督保障制度”、“主動公開信息”進行專題評價。信息安全和信息公開是績效評估持續性的關注重點，故作為經常性的專題評價項目。

3.用戶評價：這種形式屬于績效評估的前端測評范疇，根據前端測評的影響因素，在后端測評中設置三級指標。它主要是從電子政務服務對象處獲取信息，分析得出用戶滿意度。具體方式主要是采取問卷調查和電話訪問。問卷調查包括入戶調查和網絡電子化問卷填寫。調查內容包括在線服務情況、公眾參與、公眾認知等方面。這種面向用戶的反饋式評價是服務型政府應關注的重點，它不僅可以解決現有問題，還可以及時發現新的問題，能有效防止問題的惡化。

日常評價、專題評價、用戶評價三種評價方式各有側重，涉及電子政務運行中的程序化決策和非程序化決策，全面涵蓋了評估的各個方面。

（三）服務型政府導向的電子政務績效評估指標

服務型政府導向的電子政務績效評估模型與評估形式在內容和方式上互相結合，最終形成了具體的服務型政府導向的電子政務績效評估指標[11]。評估指標分為前端指標和后端指標兩大部分，其核心思想是以服務為評估基準，以公眾滿意為最終目標（如表2所示）。

表2 服務型政府導向的電子政務績效評估指標

（四）評估體系前評估及試運行

在評估體系正式測評之前，需對評估體系的科學合理性作出前評估。其包括兩部分：一是對評估體系的設置作出評估，主要邀請上級部門、外部評估專家、第三方機構和本機構內部成員代表，對評估體系提出改進意見，討論得出完善方案；二是可行性評估，包括如下方面：法律——與現行的法律條文不相沖突，經濟——能夠支持評估體系的運行，技術——測評要求的技術水平能夠實現，行政管理——評估體系與相應機構的管理水平、行政覺悟相適應，社會——群眾接受度的高低。

修改后進行小范圍的預測評，選擇具有代表性的部門和人員，從實際操作中發現不足，發展完善，然后全面推廣。要注意，績效評估指標體系應該是開放的、動態的，應兼顧實踐狀況及未來發展趨勢，使指標體系能夠根據實時的社會、經濟和技術條件不斷進行擴充和完善，而非固定不變。

四、完善服務型政府導向的電子政務績效評估體系的幾點思考

服務型政府導向的電子政務績效評估的目的是實現對電子政務全過程的動態管理，以評估帶動服務的優化和完善，進而促進服務型政府的完善。如何避免績效評估流于形式，此處對完善電子政務的績效提出幾點建議。

對于改進績效評估體系方面，可從以下兩方面著手：第一，以考評為手段，促進電子政務深度運用。在政府和公務員的年度考評中，建立服務型政府標準的考評機制，以評促改，以評促建。一方面，良好的考評機制有利于在實際工作中以相應的績效評估體系進行衡量；另一方面，服務型政府導向的績效評估的推廣有助于創造實施相應的考評機制的氛圍。二者相互促進，帶動電子政務的深度運用，以方便公眾。第二，以內容為突破，帶動評估體系全面建設。評估內容的不應停留在外部績效和技術層次上，還應包括對職能層次和服務層次的的評估。具體評估過程中，應因時制宜、因地制宜，從服務層次和公眾滿意的角度對電子政務及其背后的政府行政職能實現程度進行評估。

對于提高績效方面，可以從以下三方面著手：第一，以培訓為契機，強化公共服務意識。政府部門工作人員是服務型政府實施的關鍵，強烈的公共服務意識可以促進其全心全意履行社會職責。因此，有必要對工作人員進行服務型政府導向的系統人力資源培訓，從思想認識和業務技能方面全面進行轉變，并在培訓過程中和培訓結束之后不定期地考核，作為個人績效評估的一部分，結合獎懲機制，激勵其在工作中積極為公眾提供服務。第二，以公眾為中心，提高公眾參與程度。電子政務建設的最終目的是為公眾提供更加便捷的服務。而這個不斷完善服務的過程就是不斷加強與公眾的交流，改善政府與公眾關系，以滿足公眾需求，體現自身服務價值的連續過程[12]。這種以公眾為中心的思想在電子政務的實施中體現為重視公眾參與，包括降低公眾參與門檻，增強電子政務系統的互動性等。借助電子手段使公眾掌握相關信息的自主權，提高公眾的電子政務參與度，才能從根本上提升電子政務績效。第三，以服務為導向，進行政務流程重組。服務型政府應將其目光投向公眾。政府方面應通過用戶調查，根據公眾需求對原有政務流程進行清理、簡化、整合。例如，可按照公眾服務的主題，突破部門之間的業務界限，實現公眾在線獲得跨部門的服務。這種服務導向的新政務流程注重節約信息成本，有利于提高政府效能和公眾服務滿意度。

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C931.2；D630.1

A

1007－905X（2012）02－0070－05

2011-11-30

國家自然科學基金（70773043，70801031）；國家社會科學基金（08B22030）；教育部人文社科基金（07JC630044）；教育部博士點基金（20090142110071）

1.馬靜（1987— ），女，山西太原人，華中科技大學公共管理學院博士研究生，研究方向為電子政務；2.徐曉林（1956— ），男，湖北羅田人，華中科技大學公共管理學院院長，教授，博士生導師，研究方向為行政管理，電子政務；3.陳濤（1980— ），男，湖北石首人，華中科技大學公共管理學院副教授，研究方向為信息系統，電子政務。

責任編輯 姚佐軍