城鄉(xiāng)義務教育資源均衡化探析

俞海洛

（周口師范學院，河南 周口 466001）

城鄉(xiāng)義務教育資源均衡化探析

俞海洛

（周口師范學院，河南 周口 466001）

當前，我國城鄉(xiāng)義務教育在經費投入、辦學條件等資源配置上存在著較大的差異，究其原因既有其深層次的制度根源，也有深刻的歷史背景。為改善這一狀況，政府、教育管理部門和學校等多個方面要通力協作，健全義務教育投入制度保障和監(jiān)督評價機能，取消重點學校政策，改革城鄉(xiāng)二元格局，促進城鄉(xiāng)義務教育均衡化發(fā)展。

教育資源；城鄉(xiāng)均衡；研究

城鄉(xiāng)義務教育資源均衡化是當前全社會高度關注的問題，也是教育學界研究的一個重大課題。教育資源均衡化直接關系到教育公平，是人們公平接受教育權益的首要條件，是實現社會公平的基本要求。所以，認真研究當前我國城鄉(xiāng)義務教育資源配置問題并采取積極措施促進其均衡化，對當前我國教育改革和發(fā)展具有重大意義。

一、當前我國城鄉(xiāng)義務教育資源均衡化存在的問題

進入新世紀以來，我國義務教育事業(yè)的發(fā)展取得了巨大成就，但在看到成績的同時也應認識到其中的不足，這就是城鄉(xiāng)義務教育資源供給上的非均衡性。

（一）教育經費投入的城鄉(xiāng)差異

近年，我國教育經費配置的改革呈現出可喜的勢頭，國家財政性教育經費在持續(xù)增加，農村教育經費在大幅度增長。但從教育公平角度來看尚存不足，這就是城鄉(xiāng)之間的投入差異始終沒有抹平（見表1）。

由表1可以看出，近年國家對中小學教育經費的投入力度在逐年增加。2006—2009年，全國小學階段的生均預算內公用經費由270.94元增加到743.70元，初中階段的生均預算內公用經費由378.42元增加到1161.98元。但如果把城鎮(zhèn)和農村分開來看，農村義務教育生均預算內公用經費一直低于城鎮(zhèn)學校。這就是說，政府對城鄉(xiāng)之間的教育經費投入一直是非均衡化的。

（二）辦學條件的城鄉(xiāng)差異

城鄉(xiāng)教育經費投入上的差異，在很大程度上決定了城鄉(xiāng)辦學條件的差異（見表2）。

表1 2 0 0 6—2 0 0 9年全國城鄉(xiāng)中小學預算內公用經費生均支出概況（元）

從表2我們可以看出，2008年在小學階段生均學校占地面積方面，農村學校學生均用地要高于城市，這是由于城市土地資源短缺、人均占地面積小所致，在這方面農村學校要優(yōu)越于城市學校。但僅此而已，更多的是農村學校教育資源落后于城市。首先，信息化教學資源配置差距較大。城市小學生均計算機為0.0796臺，而農村小學生均則為0.0294臺，前者是后者的2.7倍。其次，圖書資源配置存在一定差距。城市小學生均圖書為16.45冊，而農村小學生均圖書為13.735冊。電子圖書的差異則更大，城市小學生均電子圖書藏量為2.812冊，而農村小學生均為0.6178冊。再次，城鄉(xiāng)小學的專業(yè)實驗和專業(yè)實習設備存在的差距大。城市小學生均專業(yè)實驗設備價值為0.0321萬元，而農村小學生均則為0.01138萬元；城市小學生均專業(yè)實習設備價值為0.0045萬元，而農村小學生均僅有0.0028萬元。另外，2008年農村小學生均危房面積達到了0.3416平方米，遠高于城市小學生均0.062平方米，這表明農村小學校舍安全問題比城市嚴重得多。

城鄉(xiāng)教育資源的非均衡化還體現在教育設施設備的差異上。在體育教學器械、音樂教學器械、美術教學器械方面，城市達標的學校比例要遠遠高于農村。特別是在建立校園網方面，城鄉(xiāng)差距更突出，城市小學要高于農村小學多達59個百分點。

表2 2 0 0 8年全國小學階段城市、縣鎮(zhèn)、農村教學條件比較

二、城鄉(xiāng)義務教育資源配置非均衡化原因分析

我國城鄉(xiāng)義務教育資源配置非均衡化，有其深層次的制度背景和歷史淵源，大致來講主要有以下幾方面。

（一）城鄉(xiāng)義務教育投入不對稱

我國義務教育在管理上實行的是：“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理體制。”［1］縣級人民政府對本地農村義務教育負有主要責任，對于中小學的規(guī)劃布局、教師工資發(fā)放、學校教學工作等實行統(tǒng)一管理。這樣在義務教育經費投入體制上，就基本形成了城市負責城市、農村負責農村的格局。農村義務教育的經費投入以縣鄉(xiāng)兩級財政為主體，其中相當一部分由農民承擔。但問題是，農村經濟發(fā)展落后，和城市財政收入相比存在巨大差距，兩者呈現出不對稱態(tài)勢，這種財政上的不對稱必然造成城鄉(xiāng)義務教育經費投入的不對稱。所以，農村中小學校教學條件趕不上城市，歸根結底是由我國義務教育的管理體制缺陷造成的。

（二）城鄉(xiāng)二元結構的歷史影響

城鄉(xiāng)二元結構是社會由傳統(tǒng)型向現代型過渡階段所共有的特征。新中國成立后為快速發(fā)展現代化，選擇了集中有限人力、物力、財力搞重點建設，重城市、輕農村的非均衡經濟發(fā)展戰(zhàn)略，集中力量發(fā)展城市以及交通樞紐地和工礦區(qū)，使城鄉(xiāng)經濟發(fā)展逐漸出現分化。具體表現為：城鄉(xiāng)居民收入差距拉大；城鄉(xiāng)公共服務不均衡，農村教育、文化、醫(yī)療等社會服務事業(yè)發(fā)展相對滯后；農業(yè)基礎地位不強，農村生產生活條件落后。義務教育作為一種特殊的公共產品，在資源配置上必然表現出明顯的城鄉(xiāng)二元結構特點，有限的教育經費主要用于城市，而農村義務教育所需的資源配置則被置于次要地位。目前城鄉(xiāng)義務教育在辦學條件上的不均衡現狀，正是城鄉(xiāng)二元經濟體制作用的歷史反映。

（三）重點學校政策擴大了城鄉(xiāng)教育資源非均衡配置的裂痕

新中國成立后很長一段時間內，為適應窮國辦大教育的形勢，解決急需的人才荒，政府采取了集中有限教育資源優(yōu)先辦好一批重點學校的教育發(fā)展政策。1953年教育部提出《關于有重點地辦好一些中學和師范的意見》并得到中央批準［2］，1962年，教育部發(fā)出《關于有重點地辦好一批全日制中、小學校的通知》［3］。1978年教育部制定《關于辦好一批重點中小學的試行方案》，提出在以后的重點中小學建設調整長期規(guī)劃上，全國重點中小學要形成“小金字塔”結構，在經費投入、辦學條件、師資隊伍、學生來源等方面向重點學校優(yōu)先傾斜［4］。1980年，教育部又發(fā)出了《關于分期分批辦好重點中學的決定》。《決定》對重點中學的師資提出了較高的要求，其中有：高等師范院校的畢業(yè)生要由省、市、自治區(qū)教育廳（局）擇優(yōu)分配給重點中學；重點中學的骨干教師比一般中學校多，今后調整工資或晉級等，比例應大于一般學校［4］。幾十年來，重點中小學為提高我國基礎教育的水平和質量，為向高校輸送高質量的生源以加快高級人才的培養(yǎng)，發(fā)揮了極其重要的作用。但與此同時也帶來了嚴重的負面影響，即人為地擴大了城鄉(xiāng)間在資源配置上的差距，因為重點學校幾乎都建立在經濟發(fā)達的城市，農村是少之又少。

當前，國家已經提出要取消重點中小學政策，但短時期內還難以消除其影響，因為大多數重點學校長期積累起來的品牌效應已經形成，在社會上依舊具有較高地位，它們在獲取政府財政資金和社會資源的力量方面遠遠強于農村學校。

（四）缺乏有效的監(jiān)督保障機制

近年，政府在促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展方面采取了諸多措施，但由于缺乏有效的監(jiān)督機制，某些政策的實施難以奏效。目前，對我國義務教育均衡發(fā)展行使監(jiān)督職能較為名正言順的制度措施是教育督導，但由于我國現代教育督導制度起步晚，法規(guī)建設、制度建設存有很多缺陷，其督導的功能難以充分發(fā)揮。

首先，教育督導的法制建設跟不上形勢發(fā)展的要求，國家關于教育督導的專門性法規(guī)僅僅限于1991年原國家教委頒布實施的《教育督導暫行規(guī)定》，相去已有20多年，教育督導自身的立法工作進展緩慢，嚴重滯后于教育督導的實踐。其次，督導制度不合理，目前我國的督導機構掛靠于教育行政部門，說到底還屬于自我監(jiān)督的性質，這樣就不能客觀、有效地監(jiān)督義務教育資源的均衡配置。另外，面對龐大的教育領域，僅有教育督導一個機構難以應對眾多的教育督查工作。例如，我國《教育法》規(guī)定教育經費要做到“三個增長”，強調要增加各級財政對教育的投入，并逐步提高財政性教育經費占國內生產總值的比例，但并未建立相應的監(jiān)督保障機制來確保教育投資“三個增長”的落實，而且，也沒有相應的監(jiān)督機制約束地方政府尤其是基層政府對教育經費的分配使用，以致它們常常因各種動機驅使而將本應用于農村義務教育的經費挪作他用。

三、城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置對策建議

綜上所述，當前城鄉(xiāng)義務教育資源配置不均衡是多種因素造成的，要有效解決這種不均衡現象，必須在政府、學校和社會等多個方面的合力作用下，通過多種政策路徑選擇，推進均衡化的實現。

（一）健全義務教育投入機制

首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財政，健全城鄉(xiāng)教育均衡化的經費保證制度。一是要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制，繼續(xù)增加教育投入，盡早實現國家財政性教育經費支出占國內生產總值4%的比例。要明確縣鄉(xiāng)政府教育服務職能，在力所能及的范圍內盡可能地承擔農村義務教育的責任。二是政府在財政撥款、學校建設等方面向農村傾斜，加大對農村、邊遠貧困地區(qū)教育投入，比如，針對當前農村中小學在軟硬件尚未達標的學校，政府應該及時對教育投入進行決算和審計，對于投入額度沒有達到國家規(guī)定的地區(qū)和學校，應該加大扶持力度。三是要采取有效措施鼓勵和引導社會力量面向農村捐資助學。

其次，建立有效的農村義務教育財政轉移支付制度。財政轉移支付指的是政府間的財政資源轉移，主要是上級政府對下級政府的轉移支付。義務教育中相當大的一部分經費是通過上級政府的補助形式得以實現的，由于國家對義務教育的財政轉移支付尚無規(guī)范制度，有些用于義務教育的專項撥款附帶有對地方政府的資金配套要求，有時貧困地區(qū)對這類專項撥款不得不放棄。為此，需要建立有效的義務教育轉移支付制度，在對財力不足的縣級政府轉移財政資源時，中央和省級政府的財政應充當義務教育財政轉移支付的主體，肩負保障農村義務教育發(fā)展的最終責任。通過對財政困難的縣級政府不斷加大轉移支付的金額，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

再次，推動城鄉(xiāng)義務教育建設的標準化和規(guī)范化工程。為促進城鄉(xiāng)教育資源的有效投入，國家和省級有關部門應盡快完善中小學校舍和設施設備條件，出臺城鄉(xiāng)中小學建設標準，對生均占地面積、學校操場、輔助用房、實驗室、圖書、音體美勞器材以及多媒體信息設備的裝備標準進行系統(tǒng)設計，實現城鄉(xiāng)義務教育建設的標準化和規(guī)范化，為城鄉(xiāng)教育資源的有效投入提供依據。

（二）完善義務教育資源均衡配置的監(jiān)督評價機制

第一，強化教育督導部門的職能。教育督導應獨立，使之不再是教育行政部門的一個機構，而應成為由政府領導的與教育行政部門平行的另一個職能部門。這樣，教育督導者就能夠以相對獨立的高度來審視教育工作，客觀地督察本地的義務教育資源配置情況。

第二，建立義務教育經費管理使用的監(jiān)督機制。為了保證義務教育經費的有效投入、均衡配置，并防止一些部門和個別領導隨意挪用、擠占，必須建立義務教育經費使用管理的監(jiān)督機制。要加強對各級政府義務教育有效投入的考核，并將均衡發(fā)展納入政府的績效考評體系中，以此督促政府對區(qū)域間、城鄉(xiāng)間義務教育均衡發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃、經費保障。

第三，實施義務教育資源均衡配置監(jiān)督多元化。義務教育均衡發(fā)展監(jiān)測體系，除了教育行政部門自檢、政府監(jiān)督外，還要接受新聞媒體以及人民群眾的監(jiān)督，要建立全方位的監(jiān)督體系，使整個過程更加公開和透明。比如，可以嘗試引入外部審計制度，由政府指定信譽好的會計事務所，每年對學校配置資源進行核算，根據核算數據來評估教育資源投入是否合乎標準。

第四，建立城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展預警系統(tǒng)。為防止義務教育資源在配置上出現偏頗，建立預警系統(tǒng)是十分必要的。這就需要制定一套比較敏感而又重要的教育指標，如生均經費、師資力量、辦學條件、學生輟學率等，根據這些指標數值，對城鄉(xiāng)義務教育的發(fā)展進行動態(tài)分析，以獲得階段內城鄉(xiāng)教育資源配置上偏離結果信息，并及時加以糾正，以促進城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置。

（三）取消重點學校，調整學校布局

我國的重點學校制度，必須隨著社會經濟發(fā)展的客觀情況進行改變。在義務教育的普及化已基本實現、均衡發(fā)展正成為義務教育發(fā)展理念的今天，重點中小學政策已不再具有積極意義，已成為影響實現教育公平、社會公平的障礙。

與取消重點中小學相適應的是實現學校布局合理化。根據當今城鄉(xiāng)人口流動規(guī)律和人口結構狀況，以及地理環(huán)境、經濟水平和教育中長期發(fā)展需求，政府應全面進行學校布局調整。其思路應該是大力發(fā)展寄宿制學校，裁撤零星的教學點，以此整合、優(yōu)化鄉(xiāng)村教育資源。

（四）改革城鄉(xiāng)分割的二元管理體制

實現城鄉(xiāng)義務教育資源的均衡配置，必須改變城鄉(xiāng)二元管理體制，改變長期以來“城市取向”的價值傾向。國家應該制定提攜農村發(fā)展的法規(guī)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會教育和社會保障體系，使城市和農村兩個群體有一個相對公平的發(fā)展起點。具體來說，國家財政應加大向農村義務教育的傾斜力度，大力支持農村的合作醫(yī)療建設，建立和完善農村最低生活保障制度、農民養(yǎng)老保險制度并逐步與城市并軌，最終實現城鄉(xiāng)教育和社會保障均衡化發(fā)展。

[1]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻（1998—2002）[M].海口：海南出版社，2003.887.

[2]馮登崗，劉魯風.新中國大事輯要[M].濟南：山東人民出版社，1992.423.

[3]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻（1949—1975）[M].海口：海南出版社，1998.770.

[4]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻（1976—1990）[M].海口：海南出版社，1998.1591，1861.

G40-052

A

1007－905X（2012）05－0061－03

2012-03-10

2010年度河南省重點軟科學招投標項目（102400450001）

俞海洛（1961— ），男，浙江寧波人，周口師范學院黨委書記、院長，教授，博士，河南省高校形勢與政策教育教學研究中心主任，主要從事黨史黨建和大學生思想政治教育研究。

責任編輯 宋淑芳

（E－mail：hnskssf＠163.com）