論城鄉規劃的監督檢查

薛晨璽

(呂梁市建設局城市規劃監督處，山西呂梁 033000)

0 引言

為了加強對城鄉規劃實施的監督，提高城鄉規劃的嚴肅性，《城鄉規劃法》專門設立了“監督檢查”一章，強化了人大、公眾以及行政機關對城鄉規劃工作的監督檢查，以及具體的各項監督檢查措施。其目的就是從法律上明確城鄉規劃的監督管理制度，進一步強化城鄉規劃對城鄉建設的引導和調控作用，促進城鄉建設健康有序發展。

1 城鄉規劃的法制監督

1.1 人民代表大會對城鄉規劃工作的監督

人民代表大會及其常委會對政府和法院、檢查院的工作進行監督，這是憲法和法律明確規定的各級人大及其常委會的重要職權。縣級以上各級人民代表大會常務委員會行使的主要職權之一是對本級人民政府的工作進行監督。《城鄉規劃法》第五十二條，明確規定了地方各級人民政府應當向人大或及其常委會報告規劃實施情況和接受其監督的法律責任。地方各級人民政府對城鄉規劃工作要進行專題報告，同時也可以根據實際需要主動進行報告。

1.2 行政機關自我對城鄉規劃工作的監督

行政機關內部的層級監督，是指對城鄉規劃編制、審批、實施、修改等執行情況，由縣級以上人民政府及其城鄉規劃主管部門對下一級政府及相關部門進行監督。

城鄉規劃的層級監督包括:

1)對城鄉規劃主管部門的具體行政行為進行檢查。如省級城鄉規劃主管部門會同地方政府對省級政府審批的城鄉規劃的實施情況進行經常性的監督檢查。

2)檢查城鄉規劃管理制度是否健全，例如規劃許可程序是否合法，是否建立了規劃公示制度，城鄉規劃是否實行集中統一管理等等。

1.3 公眾對城鄉規劃工作的監督

城市規劃是重要的公共政策之一，它關乎國計民生，是社會輿論的焦點。因此，在城鄉規劃法中，明確了城鄉規劃公開制度和公眾參與制度。城鄉規劃的嚴肅性體現在已經批準的城鄉規劃必須遵守和執行，公眾監督是保障城鄉規劃嚴肅性的重要途徑。按照《城鄉規劃法》的規定，行政機關的自我監督，比如縣級以上人民政府及其城鄉規劃主管部門對下級政府及規劃部門的監督檢查，人民代表大會對城鄉規劃工作的監督，比如縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會及鄉、鎮人民代表大會對同級人民政府城鄉規劃工作方面的監督檢查，并依法公開監督檢查過程中發現的情況和最后的處理結果，便于公眾查閱和監督。但同時《城鄉規劃法》也規定，遇到涉及國家秘密和商業秘密等按照相關法律規定不得公開的情形，則不能公開。

2 城鄉規劃的行政監督檢查

2.1 城鄉規劃行政監督檢查的內涵

城鄉規劃行政監督檢查，又稱行政執法監督。是指城鄉規劃主管部門依法對建設單位或個人是否遵守城鄉規劃法律、法規或規劃行政許可所做的強制性檢查的具體行政行為。城鄉規劃行政監督檢查，是對建設單位或個人的建設活動是否符合城鄉規劃進行監督檢查;并對違反城鄉規劃的行為進行查處。即通常所說的對管理相對人的監督檢查。

2.2 規劃行政監督檢查的建設工程的具體內容

《城鄉規劃法》規定，規劃行政監督檢查的城鄉建設工程包括須辦理《建設工程規劃許可證》的各類建設工程、地下工程以及改變建筑物外形和色彩、設置雕塑、戶外廣告等城鎮規劃區內的工程，和須辦理《鄉村規劃許可證》的鄉鎮企業、鄉村公共設施及公益事業建設、農村村民住宅建設等鄉、村莊規劃區內的工程。

根據《城鄉規劃法》第四十條規定，主要把建設工程劃分為建筑工程、道路交通工程、市政管線工程三大工程及其他工程。

1)建筑工程。

按照建筑類型來分，建筑工程又包括工業建筑、民用建筑(居住建筑、公共建筑)、構筑物和農村建筑等。

2)道路交通工程。

道路交通工程又分為對外交通和城鄉道路廣場等內容。

3)市政管線工程。

市政管線工程則包括地上和地下的供水排水、電力通信、熱力燃氣、專用管線等內容和管線綜合。

此外，其他工程還包括環境工程、防災工程等工程建設內容(見圖1)。

《城鄉規劃法》第三十三條，明確規定了要開發和利用地下空間，必須要符合城市規劃，辦理規劃審批手續。

《山西省城鄉規劃條例》第三十三條規定，城市的地下空間要開發利用，必須符合城市規劃的要求，并且需辦理相關的規劃審批手續。工程建設項目中如果包括地下工程，那么在辦理規劃許可時不僅要辦理地上工程的規劃許可還必須辦理該部分地下工程的規劃審批手續。

須向城鄉規劃主管部門申請辦理規劃許可手續的地下工程包括:單獨開發的地下交通、能源、通信、商業、倉儲、人防工程、管線等建設項目。

《山西省城鄉規劃條例》第四十二條，規定了必須到當地城鄉規劃主管部門申請辦理建設工程規劃許可證的另外一種情形，即在城市、鎮規劃區內對建筑物的外形和色彩進行改變并在規劃區內設置戶外廣告、雕塑等情況，都須辦理建設工程規劃許可證。

《城鄉規劃法》第四十一條，規定了核發鄉村規劃許可證的工程類型、程序和發證部門以及村民住宅建設的管理辦法等。

圖1 建設工程具體內容

《城鄉規劃法》第四十一條中涉及的名詞作解釋如下:

鄉村公共設施，系指由人民政府、村民委員會、鄉鎮企業及其他企事業單位、社會組織建設的用于鄉村社會公眾使用的或享用的公共服務設施。比如鄉村文化教育設施、鄉村醫療衛生防疫設施、鄉村文藝娛樂設施、鄉村體育設施、鄉村社會福利與保障設施、鄉村商業金融服務設施、鄉村行政管理與社會服務設施等，也就是為鄉村人口和社會服務的公共建筑設施。

鄉村公益事業建設，系指直接或者間接地為鄉村經濟、社會活動和鄉村居民生產、生活服務的公益公用事業建設。比如鄉村公路與道路交通設施建設、鄉村自來水生產建設、鄉村電力供應系統建設、鄉村通信與通信設施建設、鄉村防災減災設施建設、鄉村生產與生活供應系統建設等，也就是支持和維持鄉村健康發展的基礎設施建設。

建設工程規劃許可證是經城鄉規劃主管部門依法審定修建性詳細規劃、建設工程方案以及建設工程施工圖，從而確認建設工程與規劃要求相符的法律憑證。《城鄉規劃法》明確賦予了城鄉規劃主管部門核發建設工程規劃許可證實施規劃行政許可的權限。有沒有、按沒按建設工程規劃許可證的要求進行工程建設，是區分合法建設和非法建設的判斷標準。建設單位或者個人如果在工程開工前沒有取得建設工程規劃許可證或者在施工時違反了建設工程規劃許可證所規定的內容，應根據《城鄉規劃法》第六十四條的規定承擔法律責任。

2.3 規劃行政監督檢查的內容

建設工程從開工到竣工是一個連續的建設過程，對于建設單位在建設活動中是否嚴格遵守規劃許可的要求，城鄉規劃主管部門有必要進行全過程的監督檢查，包括建設用地坐標、面積，建設工程的坐標、標高、平面布局等與證件是否相符，以及工程竣工后的規劃核實等，其中建設工程竣工后的規劃核實(也稱竣工規劃驗收)，是城市規劃實施監督檢查中最重要、不可忽視的環節。竣工規劃驗收是在建設項目竣工后城鄉規劃主管部門進行的建設工程是否符合規劃許可的檢驗，主要是對建設工程是否按建設工程規劃許可證及其附件、附圖確定的內容進行建設現場審核。

《城鄉規劃法》第四十五條規定，建設工程竣工后，各級城鄉規劃主管部門必須要對其是否符合規劃條件進行核實，沒有核實或者核實后與規劃條件不符的，建設單位不能組織竣工驗收。《山西省城鄉規劃條例》第四十八條規定，建設工程竣工后，市、縣人民政府城鄉規劃主管部門要對建設工程實施的情況進行規劃條件核實。經核實，與規劃條件相符的，核發建設工程竣工規劃認可證，反之則按照本條例第六十三條的規定處罰。建設單位或個人如果沒有取得建設工程竣工規劃認可證，該工程不得組織竣工驗收，也不得辦理權屬登記與交易手續。

2.4 規劃行政監督檢查的方法和措施

在進行監督檢查時可以采取執法檢查、案件調查、不定期抽查、接受群眾舉報等方法。

《城鄉規劃法》第五十三條，明確規定了城鄉規劃主管部門進行監督檢查時可以采取的措施，包括文件和資料的復制;要求建設方就相關問題做出解釋和說明;同時可以進入現場勘測;可以責令行政相對人停止違法行為等。

2.5 規劃行政監督檢查的程序

城鄉規劃監督檢查人員進行監督檢查時，必須出示統一印制的執法證;實施監督檢查時，監督檢查人員應通知被檢查人在場，檢查必須公開進行;從檢查開始到檢查結束不能超過正常工作時間;檢查人員應當對檢查結果承擔法律責任。

［1］全國人大常委會法制工作委員會經濟法室，國務院法制辦農業資源環保法制司，住房和城鄉建設部城鄉規劃司、政策法規司.中華人民共和國城鄉規劃法解說［M］.北京:知識產權出版社，2009.

［2］全國城市規劃執業制度管理委員會.城市規劃管理與法規［M］.北京:中國計劃出版社，2011.

［3］全國城市規劃執業制度管理委員會.城市規劃實物［M］.北京:中國計劃出版社，2011.

［4］謝元水.淺析小城鎮規劃建設與管理［J］.山西建筑，2010，36(1):41-42.