美國的處方藥廣告監管

陳永法，于 博

(中國藥科大學國際醫藥商學院，江蘇 南京 211198)

1962年，美國通過FDCA的修正案，將處方藥廣告的監管權由聯邦貿易委員會移交給了食品和藥品監督管理局(Federal Food and Drug Administration，FDA)，數十年來美國處方藥廣告的監管體制日漸完善。面對各式各樣的處方藥廣告，美國FDA已經形成了具有共性的監管原則和具體的監管規定。20世紀80年代，美國開放了直接面向消費者的處方藥廣告。筆者在此詳細介紹與分析美國處方藥廣告的監管體制與監管原則，希望對我國處方藥廣告的監管體制的改革和完善起到借鑒作用。

1 監管部門和法律

1.1 監管部門

在美國，處方藥廣告的監管由隸屬于FDA藥物評價與研究中心(Center for Drug Evaluation and Research，CDER)的藥品市場、廣告和聯絡部(Division of Drug Marketing，Advertising，and Communications，DDMAC)負責。DDMAC的評審員負責評審處方藥廣告和促銷標簽的內容，以確保其信息不存在錯誤或誤導。事實上，DDMAC沒有足夠的時間和評審人員來審查收到的所有材料，但他們有權要求每個部門的醫藥評審員協助評審。

1.2 相關法律法規

FDCA法案Section 502(n)賦予了FDA監管處方藥廣告的具體權力，另外21CFR中收錄了FDA頒布的有關處方藥廣告監管的規章。這些法規是在向醫生促銷處方藥的最主要方式為醫藥雜志廣告和行業銷售代表拜訪醫生的情況下制定的，并且自頒布以來幾乎從未修訂過。此外，FDA頒布的行業指南也對處方藥廣告的某些具體內容作出了詳細規定。

2 審批規定

2.1 特定處方藥廣告的事先審批

FDA僅能對放射性材料廣告和直接面向消費者的廣告(Direct-to-Consumer，DTC)提出事先審批的要求，但提交相關材料給DDMAC進行審查的過程完全基于企業的自愿原則。很多企業在首次使用以上兩類廣告時都自愿提交材料進行事先審批，其原因有二:第一，創建相關材料需要花費相當的時間、金錢和努力，如果首次使用時未獲得DDMAC的事先審批，若發現違規行為，企業將承擔被沒收材料的風險;第二，獲得DDMAC事先審批，有利于企業很好地理解DDMAC檢查促銷聲明的程序以及如何依據相關法規對企業進行監管。提交材料后，DDMAC將按照企業的要求審查廣告，并且會盡量滿足時間敏感性材料加速審批的請求。DDMAC對企業的評價是動態的，在批準一個廣告后，也可能改變先前的決定。這種情況很少見，一旦發生，DDMAC將使用“意見變更函”通知企業，指定企業在合理的時間內進行糾正;對于逾期不改者，FDA將采取監管行動。另外，若某企業嚴重或屢次違反廣告相關法規，FDA可以要求事先審批該企業的廣告。

2.2 基于企業自愿提交的審批材料

FDA規定，首次使用處方藥廣告時，要向DDMAC提交FDA 2253表格，作為上市后監管的依據。很多制藥公司在使用廣告前，都自愿向FDA提交廣告相關材料來征詢意見。通常，要盡可能提交電子材料，特殊情況下也可提交紙質材料。需要提交的審批材料主要有FDA2253表格、促銷材料、參考文獻、當前標簽文本和目錄。此外，可以選擇性地使用附信(CoverLetter)的形式提交額外信息，例如需要事先審批的材料、技術要點等[1]。目錄的具體形式見表1。

表1 目錄的示例

2.3 加速審批對處方藥廣告審批的特殊規定

從1992年開始，某些威脅生命的疾病(如艾滋病和癌癥)的治療藥物獲得了加速審批的資格。因此這類藥物也就獲得了審批的優先權，且其審批時間比新藥申請審批的時間更短。毋庸置疑，加速審批有利于將產品快速推向市場，幫助患有威脅生命疾病的患者，但加速審批對企業提交廣告相關材料有所限制。加速審批法規規定，除非FDA另有通知，否則在事先審批期間，申請人要在擬宣傳或出版前的120d內向FDA提交包括促銷標簽和廣告在內所有促銷材料的副本。該法規進一步要求，在批準后120d內的任何時間都可以提交用于宣傳的促銷材料，至少在預期初次宣傳或出版這些材料的前30d要完成材料提交，FDA另有通知的除外[2]。

3 監管原則

3.1 “公平全面”(fairbalance)原則

處方藥廣告中提供的信息要公平、客觀，不僅要有藥物療效相關信息，而且要真實地向消費者展現藥物的風險信息。21CFR Section202.1(e)規定“必須公平全面地宣傳與副作用、禁忌證相關的信息以及與藥物療效相關的信息”。公平全面是對廣告及相關材料最重要的要求之一，也是企業頻繁違反的要求之一。它不但適用于廣告及相關材料的內容，同樣適用于對其形式的要求。FDCA法案或標簽管理辦法沒有提出公平全面的要求，但在處方藥廣告法規中提出了相關要求。不符合公平全面原則的廣告包括:未能提供副作用和禁忌證并重的信息;涉及多頁信息時，未能清楚地指明風險信息的位置;如果廣告出現在不同頁面，在多頁廣告中未能向讀者指明風險信息的位置。對廣告材料是否滿足這一原則的判斷，通常具有主觀性。很多企業和行業組織很早就提出要更好地定義“公平全面”，而且DDMAC也表示正在努力制訂相關的指導性文件，但時至今日，該文件制訂進程如何仍屬未知。

3.2 信息披露原則

在美國，處方藥廣告必須包含“有關藥物副作用、禁忌證和療效的信息的簡要介紹”。這種信息披露在面向醫生的處方藥廣告中稱為“簡要總結”(briefsummary)，在直接面向消費者的處方藥廣告(Direct-to-Consumer，DTC)中稱為“重大聲明”(majorstatement)。簡要總結涉及到廣告(如醫學周刊上的廣告)和產品包裝說明書中的主要內容。FDA規定藥品廣告信息必須真實可靠，要對副作用、警告、注意事項和禁忌證等4個方面的風險信息作出簡要總結，并且可直接從產品標簽上獲得這4個方面的信息[3]。重大聲明是出現在處方藥電視或廣播廣告中，使用消費者易于理解的語言介紹產品所有重大風險信息的聲明。

通常，產品標簽的簡要總結要印在該廣告相鄰的頁碼上。包含簡要總結的廣告并不能豁免提供公平全面的信息，但有4類廣告可以豁免，即提醒廣告、求助廣告、批量銷售藥品的廣告和處方配制藥物的廣告。提醒廣告因沒有做產品聲明，故可以豁免以公平全面或簡要總結的形式提供風險信息。該類廣告只能含有藥物通用名，產品中每個活性成分的通用名和其他不代表產品好處的信息。值得一提的是，有“黑盒子”警告的產品(是指FDA認定具有明顯重大風險的藥物)不能做提醒廣告。求助廣告中沒有談到藥品的治療條件和癥狀，企業只是使用求助廣告告訴消費者某種疾病狀態或某種特定情況下的癥狀，并鼓勵消費者在有特殊癥狀的情況下去咨詢保健醫生的意見。此外，FDA明確禁止將求助廣告與提醒廣告或任何包含產品聲明的廣告結合使用，以免導致消費者將求助廣告中的疾病或癥狀情況與產品的治療情況或癥狀聯系起來。

3.3 超說明書用途的合理宣傳原則

FDA曾禁止超說明書范圍做藥品廣告，規定“新藥在上市前必須要有足夠的證據證明其在預期用途上的安全性和有效性，而且只有經過證明是安全、有效的適應證才能最終包含在藥品標簽上”[4]。但臨床上超說明書用藥的現象很普遍，并且在很多情況下為患者帶來了福音、促進了科學和醫學的發展。2009年1月FDA公布了一則新指南《GuidanceforIndustryonGoodReprintPractices》。根據該指南，向醫生或醫療機構宣傳藥物的“超說明書用途”，必須有來自科學或者醫學刊物的文獻支持，而且文獻的研究成果必須是通過臨床實踐證明的，保證這些超說明書信息決不是錯誤或誤導的，不能對公眾健康造成傷害[5]。在向醫生促銷的過程中，要嚴格區分超說明書信息與促銷性質的信息:第一，超說明書信息不是促銷材料，更不能成為銷售代表拜訪醫生時討論的主題;第二，要將轉載的“超說明書信息”文獻置于顯著位置，并附有永久性聲明，如“所描述用途未經FDA批準”且注明與制造商有經濟利益關系的作者、為研究提供資金支持的人。另外，需指明制造商知曉，但尚未有文獻研究過的“未批準用途的重大風險或安全信息”。

4 監管重心

4.1 監管促銷信息的真實性與合法性

當處方藥廣告刊登在某刊物上時，該刊物必須遵循促銷標簽法規，真實客觀地介紹每種產品，不能因獲得了某企業的贊助而進行非真實的產品宣傳。廣播廣告和印刷媒體廣告要真實、全面地陳述藥物的風險信息。金融界新聞公報、新版本視頻(video new release)和其他材料中涉及的產品信息僅能有助于了解企業的資金狀況和產品，而不能以促銷產品為目的，否則FDA有權對企業采取監管行動。

4.2 監管代言信息的可靠性、嚴格代言人的法律責任

在美國，廣告代言人必須是產品的使用者和直接受益者，為代言產品進行的宣傳必須有事實依據。因害怕牽連到藥害事件而承擔連帶責任，很少有明星、運動員、主持人愿意為藥品做代言人。一旦名人成為企業代言人時，必須公開名人和企業的關系，而且為代言進行的宣傳不能超出說明書范圍。很多企業會雇傭醫生為其宣傳產品，此時，受雇的醫生必須遵守與企業其他成員相同的法規，并在適當的監管方式下宣傳產品。若該醫生出現違法行為，FDA有權追究其責任。

4.3 監管促銷聲明的充分科學依據性

為促銷產品，企業會作出各種聲明來暗示或證明其產品存在優勢或某方面的功能、特性等。FDA為監管企業作出的各種促銷聲明制定了相應標準，具有充分的證據支持是監管各種聲明至關重要的標準。如FDA規定了企業促銷產品的形式，所以處方藥產品聲明就不得違背相關法律規定;比較和優勢聲明必須是基于兩個充分、良好控制的臨床研究數據支持的;藥物經濟學聲明和生存質量聲明也必須有來自臨床試驗的數據支持。若企業作出的聲明缺少足夠的證據支持，將會引發DDMAC對企業的監管行動。

5 處罰方式與補救措施

5.1 處罰方式

FDA通常會使用NOV信函(Untitled Letter)和警告信處理違法廣告和促銷行為。NOV信函通常用于處理最輕微的違法廣告和促銷活動，即違法行為未損害公眾健康且很容易補救。通常，NOV信函中會要求企業“立即終止宣傳違法材料”。出現更嚴重的違反法規或FDCA法案的行為時，FDA各中心將向企業的行政總裁發出警告信。對警告信的內容有異議時，企業有權提起上訴，但上訴必須是針對適合的中心的。FDA可采取多種方式處罰違法違規廣告和促銷活動以及違法違規者。例如，處在報批時期的藥品如果有任何誤導宣傳或錯誤標記，可能使得該藥無法獲得批準上市;已上市的藥品，將面臨被要求撤市的可能[6]。對于情節嚴重、造成嚴重不良反應的違法行為，可對制藥公司提起訴訟，采取罰款或沒收、禁售等處罰。

5.2 補救措施

當尋求對違法行為的補救時，FDA會考慮違法行為的嚴重程度和企業的監管歷史。一般補救措施包括:中斷違法材料的宣傳;“Dear Health Care Professional”信函;更正廣告;通過與銷售代表交流，中斷違法材料的使用;由企業提交一份更正行為計劃書。“Dear Health Care Professional”信函通常會出現在違規材料出現的會場，發給涉及企業產品購買、使用或開處方的醫生，警告他們某企業的促銷材料是錯誤或誤導的。更正廣告是由FDA審查和批準的必須刊登在其違規廣告曾出現的刊物上的一類廣告。該廣告必須對FDA發現的廣告中違規行為有明確的態度，并足以解釋其如何更正了違規行為。

[1]FDA.Guidance for Industry:Providing Regulatory Submissions in Electronic Format-Prescription Drug Advertising and Promotional Labeling[Z].Rockviue MD:2001.

[2]FDA.FDA Guidance for Industry:Accelerated Approval Products-Submission of Promotional Materials[Z].Rockviue MD:1999.

[3]FDA.Code of Federal Regulations Title21 Section 202.1(e)[Z].2005.

[4]韋 冠，陳永法.美國的藥品廣告管理[J].中國藥業，1999，8(12):4-5.

[5]FDA.Guidance for Industry:Good Reprint Practices for the Distribution of Medical Journal Articles and Medical or Scientific Reference Publications on Unapproved New Uses of Approved Drugs and Approved or Cleared Medical Devices[Z].Rockviue MD:2009.

[6]佚 名.美國的藥品廣告管理[EB/OL].(2010-12-26)[2011-01-13].http://a12314.degree-distance.com/dxyz-b123-114-t-8490440#ctn.