我國海域使用現狀特點及存在問題的分析＊

翟偉康，徐文斌，李 晉，李亞寧，張宇龍

（國家海洋信息中心 天津 300171）

我國海域使用現狀特點及存在問題的分析＊

翟偉康，徐文斌，李 晉，李亞寧，張宇龍

（國家海洋信息中心 天津 300171）

文章根據全國海域使用現狀調查數據，綜合分析了全國海域使用現狀的特點，海域使用對國民經濟和社會發展的貢獻以及存在的問題，同時提出了針對性的意見和建議。分析表明：我國海域使用具有類型齊全、漁業用海比重較大和海域使用空間分布不平衡等特點；另外，海域使用在促進國民經濟和社會發展的同時，也存在未確權用海較多、一些用海與海洋功能區劃不一致、部門和行業間開發利用海洋資源矛盾突出、海洋環境的負面影響等問題。

海域使用；調查資料；特點；問題

為全面貫徹黨的“十六大”提出的“實施海洋開發戰略”部署，實施《全國海洋經濟發展規劃綱要》，促進我國海洋經濟持續快速發展，實現全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化目標，根據我國海洋事業發展的客觀要求，2003年9月，經國務院批準，由國家海洋局組織實施“我國近海海洋綜合調查與評價”專項（以下簡稱“908”專項）。“908”專項工作的正式啟動與實施，對于全面籌劃我國海洋綜合調查與評價工作，徹底摸清我國海洋家底及其變化與趨勢，為優化現行海洋功能區劃，制定海洋保護規劃，促進我國海洋經濟健康、穩定和可持續發展，實施海洋強國2020年階段性任務、目標和措施提供技術支撐和科學依據。這對我國邁向海洋強國具有重要的現實意義和長遠的歷史意義。

“908”專項總體任務基本內容包括我國近海海洋綜合調查、我國近海海洋綜合評價以及構建我國近海“數字海洋”信息基礎框架。我國海域使用現狀調查是我國近海海洋綜合調查中的一項重要組成部分，其成果可為我國的海洋綜合評價和“數字海洋”的構建提供基礎資料，同時，也為今后政府管理及建立健全海域使用管理制度提供數據支撐。

1 全國海域使用現狀調查概況

1.1 調查方式

本次海域使用現狀調查是《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）實施以來第一次全國性的調查，所獲得資料是掌握海域使用現狀、合理開發利用海洋和有效地管理與保護海洋的基礎數據。海域使用調查采用資料收集、調訪和實地勘測等相結合的方法，原則上對已經確權的、界址清楚的用海只收集資料、未經確權以及界址不清楚的用海采用實地勘測的方式進行［1］。

1.2 “908”調查海域使用分類體系

“908”調查海域使用分類體系參照了2002年版的《海籍調查規程》，將海域使用分為9個一級類、30個二級類。一級類基本沒有變化，而在2002年版的海域使用分類體系的基礎上，將二級類進行了細分；“908”調查海域使用分類體系與現行的海域使用分類體系的一級類和二級類的個數相等，兩者一級類的名稱有細微修改，不過二級類做了較大調整，主要表現在漁業用海、工業用海（工礦用海）和造地工程用海（圍海造地用海）（表1）。新的工業用海二級分類按產業進行了細分，漁業用海的二級分類進行了歸納；另外，造地工程用海的二級類差別也較大。“908”專項調查海域使用分類體系主要作用基本局限在海籍測量、海域使用調查與統計領域，而新的海域使用分類體系能夠與海域管理應用，海洋功能區劃分類以及海域使用金征收標準分類相銜接［2］，偏重于海域使用管理。

表1 海域使用分類體系比較

1.3 全國海域使用的總體現狀

《海域使用管理法》的地理適用范圍是內水和領海，即海岸線到領海外緣線之間的區域，包括水面、水體、海床和底土，適用海域面積約38萬km2。據全國海域使用現狀調查資料統計，全國海域使用宗海數約7.5萬，其中，確權用海宗數4.72萬，未確權用海宗數約2.78萬，面積共約308萬hm2，還不到《海域使用管理法》適用海域面積的10%。

在所有用海中，漁業用海、交通運輸用海、工礦用海和填海造地用海在用海宗數和用海面積上所占比重較大，旅游娛樂用海、海底管線用海、排污傾倒用海、特殊用海和其他用海所占比例較小（圖1）。

圖1 全國各類用海宗數百分比

2 海域使用現狀的特點

綜合分析“908”專項我國海域使用現狀調查資料，我國海域使用具有如下特點。

2.1 用海類型齊全

豐富的海域空間資源類型為各類海洋產業的發展提供了廣闊的空間。依據《海域使用現狀調查技術規程》的分類方法，海域使用類型分為9個一級類和30個二級類。本次海域使用現狀調查成果表明，上海和天津兩個直轄市的海域面積較小，經濟較為發達，海域使用以交通運輸用海、工礦用海和海底工程用海為主，類型較為單一，其他沿海各省、市、自治區用海類型都比較齊全，基本包括漁業用海、交通運輸用海、工礦用海、圍海造地用海、旅游娛樂用海、海底工程用海、排污傾倒用海、特殊用海和其他用海等海域使用類型的一級類，由于海洋資源分布和海洋經濟發展的不平衡，缺失少量的二級類用海。

2.2 漁業用海比重大

漁業用海是指為開發利用漁業資源、開展海洋漁業生產所使用的海域。漁業用海是我國最傳統的用海方式，除了上海市、天津市外，漁業用海仍然是我國最主要的用海方式，無論在用海宗數還是在用海面積上，在沿海各省、市、自治區用海中均占舉足輕重的地位（圖2）。

圖2 漁業用海情況

據全國海域使用現狀調查資料統計，沿海11個省（直轄市、自治區）漁業用海宗數最多的是遼寧省，超過17 400宗，其次是廣東省和福建省，用海宗數分別為13 524宗和11 732宗；漁業用海宗數所占比例最大的是海南省，達98.66%，其次是遼寧省、廣西壯族自治區和山東省，所占比例分別為96.71%、94.9%和94.10%；漁業用海面積最大的是遼寧省，面積超過35.4萬hm2，其次是江蘇省和山東省，面積分別為30.6萬hm2和26.6萬hm2；漁業用海面積所占用海比例最大的省份是山東省，達92.29%，其次是遼寧省、福建省和江蘇省，所占用海比例分別為80.02%、73.84.%和73.05%。

2.3 海域使用空間分布不平衡

我國海域使用無論在沿海岸線方向上還是在垂直海岸線方向上都呈不均衡分布。在沿海岸線分布上，經濟較為發達的地區包括珠江口海域、長江口海域和天津濱海新區等海域開發和利用程度比較高，海域使用程度已超過其資源和環境承載力；在垂直海岸線方向上，海域使用空間分布呈現近岸海域使用率高、遠岸海域使用率低的趨勢。隨著海洋經濟的不斷發展，各行業對近岸海域的需求量逐漸增大，以內灣、沿岸為主的海域開發進度不斷加快，如，旅游娛樂用海、海水養殖（除底播）、港口用海以及臨海工業用海等海域使用類型主要集中于近岸0～5 m等深線海域內，導致海域空間供求矛盾及各行業之間用海矛盾日益突出，但外部深水海域開發進程相對緩慢，形成內部與外部、淺水與深水海域開發不平衡的弊端。

3 海域使用對國民經濟和社會發展的貢獻

自《海域使用管理法》實施以來，海域使用管理取得了明顯成效，基本實現了海域資源的有序、有度、有償使用管理，為國民經濟和社會發展作出了巨大貢獻。主要體現在如下幾個方面。

3.1 海域使用拓展了國家發展空間

近幾年來，隨著我國沿海地區人口增長與經濟的高速發展，作為我國經濟增長最活躍、工業化和城市化進程最快的東部沿海地區，非農業建設用地擴張與耕地資源量銳減，土地資源短缺與人民生活需求日益提高的矛盾不斷尖銳，向海洋空間發展，作為海域使用類型之一的圍海造地已成為沿海地區解決用地緊張、維持沿海地區社會經濟可持續發展的有效途徑。近年來圍海造地已經為我國的社會經濟提供了極大的發展空間。

3.2 海域使用促進了國民經濟的發展

近幾年，我國通過對海域資源的科學管理，在正確引導沿海地區科學、有序的開發使用海域，發展海洋經濟方面發揮著越來越重要的作用。隨著海洋經濟總量穩步增長，海洋經濟對國民經濟和社會發展的貢獻日趨突出，我國海洋經濟已成為國民經濟新的增長點。據統計，在海域使用管理實施的幾年來，我國海洋生產總值由2002年的11 270.5億元增至2009年的年的31 964億元，短短8年時間增長了1.84倍，海洋生產總值占國內生產總值的比重一直維持在9.0%以上［3－4］（2003年除外）。

3.3 海域使用增加了中央和地方財政收入

海域有償使用制度是《海域使用管理法》的基本制度，也是國家海域所有權功能的體現。目前，縣級以上人民政府審批的項目用海海域使用金30%上繳中央財政，繳入中央國庫；其余的按省（市、自治區）、市、縣不同比例分別就地繳入各級國庫。據統計，2009年全國確權海域面積17.84萬hm2，征收海域使用金達78.63億元［5－6］。在一定程度上，海域使用金的征收提高了海域使用對各級財政的貢獻。

4 海域使用存在的問題

盡管海域使用管理取得了明顯成效，基本實現了海域資源的有序、有度和有償使用管理，為國民經濟發展和社會的穩定作出了巨大貢獻，但海域使用中依然存在一些問題尚待解決。

4.1 未確權用海較多

《海域使用管理法》第三條明確規定“海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權”。自《海域使用管理法》實施以來，我國海域使用管理取得了明顯成效，基本實現了海域資源的有序、有度和有償使用管理。但仍然存在部分用海單位和個人不能嚴格按照海域使用管理的要求，在未取得海域使用權的情況下占用海域。據全國海域使用現狀調查資料統計，除了天津不存在未確權用海外，其他各省（市、自治區）都存在未確權用海情況，其中廣東省、上海市、浙江省、福建省和江蘇省未確權用海占本省用海的比例較大，分別為95.00%、81.7%、45.2%、38.61%和33.98%；海南省、廣西壯族自治區、河北省、山東省和遼寧省所占比例較小，分別為25.63%、23.98%、14.04%、10.24%和7.76%（圖3）。

圖3 各省、市、自治區未確權用海情況

4.2 一些用海與海洋功能區劃相悖

《海域使用管理法》第四條規定，海域使用必須符合海洋功能區劃。然而在我國海域使用中依然存在諸多與海洋功能區劃不一致的用海。根據全國海域使用現狀調查資料統計，我國沿海11個省（直轄市、自治區）中，除了天津市用海均符合海洋功能區劃外，其他各省（直轄市、自治區）均存在一定數量的用海與海洋功能區劃不一致，其中，福建省最多，達2 276宗，面積約24 304.29 hm2；其次是遼寧省和山東省，分別有1 865宗用海和1 387宗用海與功能區劃不一致，另外，江蘇省雖然僅有246宗用海與所在功能區劃不一致，但面積卻最大，達227 526.18 hm2。

4.3 部門和行業間開發利用海洋資源矛盾突出

隨著海洋經濟的不斷發展，各部門、各行業對近岸海域空間資源的需求量逐漸增大。由于我國海域資源分布不均衡，沿海大中城市和淺水近岸海域開發程度高、用海密度大，在缺乏統一協調的情況下，資源供需矛盾日漸突出，海域使用沖突時有發生。例如，在一些地區表現為旅游娛樂用海、交通運輸用海、臨海工業用海與漁業用海的矛盾；一些地區表現為旅游娛樂用海、漁業用海、自然保護區用海與軍事設施用海的矛盾；還有一些海域表現為近岸石油開采用海與圍海造地用海的矛盾等，這些矛盾如不能有效地解決，將直接影響海洋經濟健康、持續發展，也影響我國國防安全。因此，海洋管理部門應對各行業、各部門之間的用海進行統一規劃，盡量避免相互排斥的用海出現交叉的情況，拉開污染性大的用海類型與旅游娛樂用海、保護區用海之間的距離，并對污染性用海的排污情況嚴加監控，使各行業用海協調發展。

4.4 海洋開發對海洋環境的負面影響

海域使用對海洋環境質量和海洋生態產生一定的負面影響，導致環境質量下降，生態環境遭到破壞等，雖然近幾年有改善態勢，但依然較為嚴峻。

在海域使用中，對沿海環境壓力最大是圍填海項目的實施，它將直接導致保護區面積的縮小，大片生態濕地喪失，旅游景區改觀和自然岸線遭到破壞等。大面積的填海造地，將導致自然海灣及海島岸線和大陸岸線的進一步減少，改變了千百萬年來較穩定的海洋水動力系統，沿海將形成新的動力平衡，對環境將產生不可逆或不可預知的影響。隨著沿岸新興工業的發展，海洋的承載壓力會越來越大，沿岸海水環境質量會進一步的退化。因此，我們不但要關注海洋經濟，更要關注海洋經濟建設給海洋環境帶來的壓力，在沿海經濟開發中更應關注一些環境友好型的建設項目。

5 對策建議

5.1 加強海域使用管理，規范海域使用秩序

依據《海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環境保護法》等法律法規，強化海域使用管理，加強海域使用動態監視監測系統，加大海域執法檢查力度，規范海域使用秩序，實現依法用海、依法管海。保證科學、合理和有序地使用海域資源，使海域使用的社會、經濟和環境效益得到充分發揮。

5.2 健全海域使用規劃體系，優化海域利用結構與布局

依據全國海洋功能區劃，建立、健全海域使用規劃體系，全方位調控各類海洋資源的開發利用，優化海域使用類型布局、集約利用海洋資源，最大限度地緩解近岸區域資源供需矛盾，減輕資源壓力；在規劃控制下，加大海域開發力度，從根本上改變資源整體利用程度較低，閑置和浪費現象普遍的局面，提高海域利用率。

5.3 加強海洋環境保護，改善海洋環境質量

為促進我國海域使用的可持續發展，需要嚴格控制影響海洋環境的陸源污染物入海，海水養殖、海上傾廢、海洋石油勘探和開發、海洋與海岸工程建設以及船舶污染等，要全部實現接收處理達標定點排放，同時對自然保護區進行生態治理、恢復原有功能，使近岸海水水質達到環境功能區劃目標，使海岸及海洋生態系統狀況得到穩步提高，扭轉海洋環境質量不斷惡化趨勢。同時，通過建立與完善海洋環境與海洋災害監測與預警系統，全面提高對海洋環境和海洋災害的監測、預警能力，最大限度地減少海洋災害造成的損失。

5.4 加大科技推廣力度，提高海域使用效益

堅持以科技興海為核心，加大海洋科技推廣普及力度，利用現代科學技術手段和理念，對傳統的海域使用方式進行改造，逐步以生態養殖、工廠化養殖和精品養殖，取代現有的傳統養殖方式；不斷提高海水綜合利用、海洋風能利用和其他高技術、高附加值的臨海（港）工業等科技水平，拓展海域資源利用領域，使海域使用類型結構更加協調。

6 結 論

通過對我國海域使用現狀調查資料和成果的分析表明，我國海域使用具有類型齊全、開發利用不平衡和漁業用海比重較大等特點。同時在海洋開發利用過程中存在諸多問題，其中未確權用海較多，部分用海不符合海洋功能區劃要求等問題較為突出，建議加強海域使用管理，規范海域使用秩序；健全海域使用規劃體系，優化海域使用結構與布局相關措施；加強海洋環境保護，改善海洋環境質量；加大科技推廣力度，提高海域使用效益。以促進海域使用的有序開發，保證海域使用的可持續發展。

［1］ 國家海洋局“908”專項辦公室.海域使用現狀調查技術規程［M］.北京：海洋出版社，2005：1210－1211.

［2］ 周瑞榮，許祝華.對“海域使用分類體系”的幾點思考［J］.海洋開發與管理，2009，26（3）.

［3］ 國家海洋局.2009年中國海洋經濟統計公報［R］.2010.

［4］ 國家海洋局.2009年中國海洋統計年鑒［R］.2010.

［5］ 國家海洋局.2009年海域使用管理公報［R］.2010.

［6］ 國家海洋局.2009年全國海域使用統計公報［R］.2010.

中國海域使用現狀調查研究（908－ZC－I－11）.