上海市海洋傾廢管理研究

桑恒春，高如峰，劉魯燕

（上海市海洋管理事務中心 上海200050）

上海市海洋傾廢管理研究

桑恒春，高如峰，劉魯燕

（上海市海洋管理事務中心 上海200050）

文章梳理了海洋傾廢管理法律法規和國家海洋局文件；按季度和港區統計了2009—2011年簽發的許可證數量和傾倒量，分析統計數據，揭示傾倒量的時間和空間分布及其原因；統計分析各傾倒區的分布和使用情況，指出吳淞口北是使用頻率最高的近岸傾倒區，年傾倒總量應控制在400萬m3，長江口1＃傾倒區應調配接受近岸疏浚物；分析疏浚物資源化利用的重要性，上海市已開展相關研究和工程實踐；分析傾廢管理現狀，指出申請材料存在的問題，提出傾廢管理改進措施；詳細介紹了傾廢記錄儀安裝試點和制訂海洋傾廢規范性文件工作，爭取從地方性法規層面明確傾廢記錄儀的法律地位和記錄數據的法律效力，規范性文件將規定禁止傾倒建筑渣土等物質。文章通過對上海市傾廢管理多個方面的綜述、統計和分析，旨在提高管理水平，也為其他沿海地區提供借鑒。

海洋傾廢；傾倒量；傾倒區；資源化利用

上海市位于我國大陸海岸線中段，長江與東海交匯之處，海岸線及黃浦江下游岸線密集分布著各類港口、碼頭等海岸工程，擁有寶山港區、外高橋港區、崇明三島港區、杭州灣北岸港區和黃浦江港區，是我國第一大港口城市。長江攜帶的巨量泥沙在徑流、東海和黃海潮流的共同影響下，容易在長江口處沉積，上海港每年都需要投入巨資疏浚，產生大量的疏浚物。如何采取措施確保疏浚物依法傾倒，探索疏浚物資源化利用，提高傾廢管理水平是上海市海洋環境保護的一項重要工作。本研究從相關法律法規、傾倒量和傾倒區管理、疏浚物資源化利用等方面進行探討，研究了上海市傾廢管理的現狀及進行傾廢儀安裝試點，制訂海洋傾廢規范性文件的重要性。

1 海洋傾廢管理依據的法律法規

2000年4月1日起施行的《中華人民共和國海洋環境保護法》，明確要求國家海洋行政主管部門制訂海洋傾倒廢棄物評價程序和標準，擬定可以向海洋傾倒的廢棄物名錄，在管理上按照廢棄物的類別和數量實行分級管理，將臨時性海洋傾倒區第一次在法律中明確［1］。

1985年4月1日起施行的《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》，明確“廢棄物根據其毒性、有害物質含量和對海洋環境的影響等因素，分為三類”，并以附件的形式予以明確；根據附件一、二及之外的廢棄物種類，傾倒許可證分為緊急、特別和普通許可證。

1991年9月25日發布的《中華人民共和國海洋傾廢管理條例實施辦法》是對《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》的解釋和說明，規定了對應一、二、三類廢棄物設置一、二、三類傾倒區，此外還有試驗傾倒區和臨時傾倒區；還規定了緊急、特別和普通傾倒許可證的有效期限和審批機構等。

2005年1月1日起施行的《委托簽發廢棄物海洋傾倒許可證管理辦法》，由國家海洋局負責監督執行。第二條規定“國家海洋行政主管部門委托沿海省、自治區、直轄市海洋行政主管部門簽發廢棄物海洋傾倒普通許可證”；第三條規定了委托省級海洋行政主管部門簽發普通許可證的廢棄物種類，第四條規定了傾廢申請單位需提交的書面申請材料。此外，本辦法還規定了受理和審批流程。

除以上法律法規外，還有《國家海洋局關于加強海洋傾廢管理工作若干問題的通知》《國家海洋局關于進一步加強海洋環境監測評價工作的意見》《國家海洋局關于印發〈海洋傾廢調查取證工作細則〉的通知》《國家海洋局關于印發〈中國海監海洋環境保護執法工作實施辦法〉的通知》等文件。目前，上海市尚未制定包括海洋傾廢在內的海洋環境保護地方性法規，以上法律法規和國家海洋局文件是上海市海洋傾廢管理的依據。

2 2009—2011年海洋傾倒量統計分析

2009年上海市海洋局從掛靠東海分局調整為與市水務局合署辦公，根據海洋傾廢管理法規和國家海洋局的規定，上海市海洋局受理、初審100萬方以下3類廢棄物的傾倒申請，并對上海管轄海域內的傾倒活動進行監督管理。

上海市海洋局簽發傾倒的3類廢棄物為航道、碼頭、電廠取排水口的疏浚物和人體骨灰，疏浚物傾倒量連續多年居于全國前列。本研究對2009—2011年市海洋局簽發的普通傾倒許可證數量和傾倒量按季度和港區進行了統計，試圖揭示海洋傾廢的統計規律，并進行原因分析，按季度統計如表1所示，按港區統計如表2所示。

表1 2009—2011年各季度許可證數量和傾倒量

表2 2009—2011年各港區傾倒量

由表1可以看出，各季度簽發的許可證數量變化不大，總體來說第一季度或第四季度簽發數量較多。這是因為每年年初和年終碼頭業主和傾倒單位新簽訂的疏浚傾倒合同較多，向上海市海洋局申請傾倒許可證增多，最終簽發的許可證也增多；雖然2010年發放的許可證略少于2009年，但2009—2011年簽發許可證的數量變化趨勢是增多的，單項工程的疏浚物傾倒量亦有增多趨勢。

由表1還可以看出，2009—2011年傾倒量年均增長70萬～80萬m3；各年度第一季度或第四季度傾倒量較多。這是因為隨著上海國際航運中心的建設，碼頭修建或維護工程逐年增多，疏浚物傾倒量隨之逐年增大，從側面反映了上海經濟的發展活力；另外，第一季度和第四季度是上海的枯水期，徑流的沖刷減弱，潮流的回淤影響增強，碼頭、航道的泥沙淤積量較豐水期增多。

由表2可以看出，2009年黃浦江港區傾倒量最大，其次是外高橋港區，2010年和2011年外高橋港區傾倒量最大，其次是黃浦江港區，寶山港區傾倒量居第三位，崇明三島港區的疏浚量較少，杭州灣北岸港區僅2011年有疏浚物傾倒，且傾倒量很少。這是因為外高橋港區先天水深條件不足，碼頭群基本連為一片，位于長江口南岸，泥沙容易淤積，又以大型集裝箱或散貨船舶停靠為主，故為維護水深需大量疏浚；黃浦江港區水深較淺，碼頭密集，多為中型散貨碼頭，碼頭前沿和航道每年都需要大量的維護性疏浚；寶山港區分布著寶鋼集團、石洞口電廠和上港集團羅涇分公司等大型散貨碼頭，是上海市大宗貨物運輸的重要港區，每年維護性疏浚量較大；崇明島的碼頭數量和規模相對較小，擁有大型碼頭的單位僅有上海船廠和華潤大東船務公司，每年疏浚量有限；長興島被定位為海洋工程裝備島，南岸擁有天然深水岸線，分布著修造船、港機制造等大型企業，雖然碼頭密集，但水深條件好，故維護性疏浚量較小；杭州灣北岸為典型的侵蝕岸段，雖然水深條件不足但卻不易淤積，故維護性疏浚很少。

3 海洋傾倒區管理

3.1 上海市管轄海域內的海洋傾倒區及使用情況

目前，上海市管轄海域分布有5個正式傾倒區和1個臨時傾倒區，分別為吳淞口北、鴨窩沙北、長江口1＃、長江口2＃、長江口3＃傾倒區和金山臨時傾倒區，均為疏浚物傾倒區。其中吳淞口北、鴨窩沙北、長江口1＃傾倒區和金山臨時傾倒區位于近岸海域。

吳淞口北傾倒區，1990年4月批準，面積1.5km2，現為長江口海域使用最為頻繁的傾倒區；鴨窩沙北傾倒區，1990年4月批準，面積0.79km2，水深10m，靠近長興島造船基地，近年來很少使用；長江口1＃傾倒區，2010年11月2日批準，面積0.5km2，年傾倒量1000萬m3以內，日傾倒量控制在3.1萬～3.3萬m3以內；長江口2＃傾倒區，2010年11月2日批準，面積2.4km2，年傾倒量800萬m3以內，日傾倒量控制在2.9萬～3.1萬m3以內；長江口3＃傾倒區，2010年11月2日批準，面積9.0km2，實行分區作業，采用輪流傾倒方式，年傾倒量2000萬m3以內；金山臨時傾倒區，2010年8月17日批準，面積為1.54km3，使用期限為3年，年傾倒量為60萬m3，日最大傾倒量1萬m3。各傾倒區位置見圖1。

圖1 上海市管轄海域內海洋傾倒區分布

通過對2009—2011年傾倒量統計，可以看出黃浦江港區、寶山港區、崇明島的全部疏浚物和長興島、外高橋港區的大多數疏浚物都傾倒在吳淞口北傾倒區，這是因為吳淞口北傾倒區距各港區距離較近，且風浪較小，傾倒單位從節省運輸成本和航行安全考慮，傾向于申請在此傾倒，成為使用頻率最高的近岸傾倒區。2010年度鴨窩沙北傾倒區僅批準2個疏浚項目傾倒，2009年和2011年度沒有使用，因其靠近長興島造船基地，為防止傾倒疏浚物對造船基地的不利影響，將逐步停止使用；長江口1＃、2＃、3＃傾倒區主要用于傾倒深水航道疏浚物，容量很大，長興島和外高橋港區也有部分疏浚物傾倒在長江口1＃傾倒區，但數量較少，2＃、3＃傾倒區尚無近岸疏浚物傾倒；金山臨時傾倒區用于傾倒杭州灣北岸海洋工程建設和維護性疏浚產生的疏浚物，僅2011年度有1個維護性疏浚項目在此傾倒，使用很少。

3.2 吳淞口北傾倒區的年度傾倒總量控制和長江口1＃傾倒區的傾倒量調配

吳淞口北傾倒區位于長江口南港北側邊灘一矩形區域，其北側600m區域的水深在0m左右，已停止傾倒，南側400m區域的水深從0～10m以上，向航道傾斜，南緣緊貼航道；在此傾倒的疏浚物除少部分以懸浮物形式直接擴散外，大部分直接滑入或被水流帶入航道主槽［2］。吳淞口北傾倒區至今已使用20多年，傾倒量逐年上升，傾倒物常年累積必然會危及航道安全。因此，需對吳淞口北傾倒區進行年度傾倒總量控制，上海市海洋局根據近年吳淞口北傾倒區水深測量和傾倒量統計結果，初步確定吳淞口北傾倒區的年度傾倒總量控制在400萬m3，超出的傾倒量將調配至長江口1＃傾倒區傾倒；同時，在審批過程中將外高橋和長興島的疏浚物調配至長江口1＃傾倒區傾倒，充分利用1＃傾倒區的容量并減輕吳淞口北傾倒區的壓力。

4 疏浚物的資源化利用

上海海域面積在9000km2左右，擁有崇明東灘鳥類國家級自然保護區、九段沙濕地國家級自然保護區、長江口中華鱘自然保護區和金山三島海洋生態自然保護區4個自然保護區，具有重要的生態功能；上海海域又是重要的航運密集區，近岸海域已經很難選劃大容量的海洋傾倒區；而遠海選劃傾倒區，傾倒單位將大幅增加航運成本和安全風險，還會導致不到指定傾倒區傾倒等違法行為的增多。疏浚物的傾倒會對海洋環境、海洋生物棲息繁殖和海洋資源利用產生較大影響。疏浚物的資源化利用無疑是其處理的最佳方式，將從根本上減少海洋傾倒量，減緩近岸傾倒區緊張的狀況。疏浚物資源化利用需要給予政策支持，利用方式主要有如下3種。

（1）制造填海材料和新型建筑材料［1］。通過疏浚物脫水和固化技術，提高脫水速度和效果，把疏浚泥迅速轉化為填海材料和新型建筑材料，進行綜合利用。上海市海洋局聯合上海交通大學已開展了該項課題研究。

（2）疏浚物吹填造陸。上海市已有成功案例，如橫沙東灘圈圍利用長江口深水航道建設產生的疏浚物，既提供了圈圍工程泥沙來源，又解決了疏浚物的傾倒問題。

（3）傾倒區泥沙的資源化利用。傾倒區的細顆粒淤泥被水流漂走，積累下大量優質泥沙，引導圈圍工程建設單位利用傾倒區泥沙，既擴大了傾倒區容量，充分利用泥沙資源，又節省了建設資金，如近期上海市金山區一圈圍工程將申請利用長江口1＃傾倒區的泥沙。

5 海洋傾廢管理現狀

上海市海洋局創新了三段式傾廢管理新模式，即在許可證申請、生效和無效階段（即許可證過期后）開展事前、事中和事后監管。事前監管主要是受理、審查申請資料，實地踏勘疏浚現場，調訪業主核實疏浚區域的位置和面積、傾倒量、傾倒日期等信息；事中監管是在許可證有效期內，開展執法檢查，查處偽造傾倒許可證、不到指定傾倒區傾倒、傾倒過程撒漏、傾倒建筑渣土等違法行為；事后監管是對許可證過期后繼續傾倒或未經許可傾倒等違法行為的監督管理。

5.1 主要傾倒單位

上海市從事海洋傾倒業務的單位主要有16家，其中規模較大的有10家。傾倒許可證多由傾倒單位根據業主委托向上海市海洋局申請，業主直接申請的很少。業主和傾倒單位都是海洋傾廢管理的監管對象，但直接監管對象為傾倒單位。加強對傾倒單位的監管，引導其依法申請、依法傾倒，對于提高傾廢管理水平具有重要意義。

5.2 傾倒申請材料存在的問題

申辦傾倒許可證應向上海市海洋局提交的材料有：《廢棄物海洋傾倒申請書》《申請海洋傾倒許可證告知承諾書》《疏浚區域浚前水深圖》《疏浚物傾倒合同》和《疏浚物分析測試報告》。在受理、審批過程中，發現《疏浚區域浚前水深圖》《疏浚物傾倒合同》和《疏浚物分析測試報告》存在一些問題，主要有：①部分傾倒單位提交的《疏浚區域浚前水深圖》制作粗糙，存在疏浚區域或浚前水深未標注或標注不清等問題，根據水深圖無法核算傾倒量。②部分項目的《疏浚物傾倒合同》為包年合同，包年合同未明確全年總傾倒量或每次施工的傾倒量，給傾倒量核實帶來困難。③部分傾倒單位提供的《分析監測報告》為其他單位辦理，存在互借現象，有的傾倒項目的疏浚物采樣點選取過少，或不在疏浚范圍內。另外，還存在著少數傾倒單位通過使用虛假申請資料少報傾倒量等問題。

5.3 傾廢管理改進措施

在傾廢管理實踐中，針對存在的問題，從受理審批和執法監督兩個方面提出了以下改進措施。

（1）上海市海洋局受理窗口應驗明《疏浚物分析監測報告》原件與復印件是否一致；審批時應檢查《疏浚物分析監測報告》的委托單位是否為該傾倒單位，采樣地點是否在疏浚范圍內，采樣點個數是否滿足技術規范要求。

（2）《疏浚區域浚前水深圖》應明確標注疏浚范圍的長度、寬度、浚前水深、比例尺和繪制單位，能夠根據圖紙估算傾倒量；《疏浚物分析監測報告》的采樣點需在水深圖上標注；另外，傾倒單位還需提供加蓋業主公章的《疏浚區域傾倒量計算表》。

（3）上海市海洋局應對傾倒量存疑的項目進行復核，委托第三方測量疏浚面積和浚前、浚后水深，出具測量報告，核實傾倒單位申報的傾倒量。

（4）申請時傾倒單位應提供《疏浚物傾倒合同》原件，合同中應明確傾倒量，受理時應檢查合同原件與復印件是否一致。包年合同中若同一疏浚工程分兩次或多次施工，應在第一次傾倒時申請整個工程和本次傾倒行動的傾倒量，以后分期疏浚時再申報每一期的傾倒量；待工程完工后，核實總申請傾倒量與各期傾倒量之和的差別，按實際傾倒量收取傾倒費。

（5）在執法過程中，上海市海監總隊根據《行政許可法》“誰審批誰監管”的原則，應明確與東海海監總隊的職責劃分，對查處的違法傾倒行為予以信息共享，以整合資源最大限度地提高執法能力。

6 海洋傾廢記錄儀的安裝試點

對于部分傾倒單位存在的未經許可傾倒，未到指定傾倒區傾倒，傾倒過程沿途撒漏等違法行為，上海市海監總隊因執法船舶、裝備和人員不足，不能全天候執法，而傾廢記錄儀可以有效提高執法能力。經改進的傾廢記錄儀能夠實時記錄拋泥船舶的航跡、航速、航行時間、吃水深度等重要數據，并在發生疑似非法傾倒時發出警報，傾廢儀記錄的數據可與室內監控系統聯網實時顯示［3］。傾廢儀在野外環境中具有較強的適應能力，不易損壞，穩定性較高，具有作為執法儀器的技術性能。

上海市的傾倒單位尚未安裝傾廢記錄儀，進行傾廢記錄儀的安裝試點，是上海市海洋局2012年度的重要工作。目前，已選定了傾廢記錄儀的生產廠家和型號，將選定兩家傾倒單位進行安裝試點，積累傾廢記錄儀的使用管理經驗，為推廣應用做好技術準備。

現階段需要解決的一個問題是，雖然傾廢記錄儀從技術上能夠達到執法儀器的要求，但其安裝的法律依據與記錄數據的法律效力在現行傾廢管理法律法規上尚無明確規定。安裝試點階段，傾廢記錄儀將不作為執法儀器。在上海市海洋環境保護法規的立法工作中，上海市海洋局將積極爭取確定傾廢記錄儀的法律地位和記錄數據的法律效力，為傾廢記錄儀的推廣應用提供法律保障。

7 研究制訂海洋傾廢規范性文件

針對上海市尚未制定海洋傾廢地方性法規的現狀，為了提高海洋傾廢管理水平，上海市海洋局依據現行法律法規和上海實際情況，擬從以下6個方面研究制訂上海市海洋傾廢規范性文件。

7.1 明確海洋傾廢、廢棄物的定義

規范性文件中的“海洋傾廢”是指由上海市海洋局受理、審批，利用船舶向上海市管轄海域指定海洋傾倒區傾倒三類廢棄物及人體骨灰的行為。規范性文件中允許傾倒的“三類廢棄物”僅指上海市內碼頭、航道、電廠取水口等疏浚產生的不屬于《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》附件一和附件二的疏浚物；內河底泥、建筑渣土、工業廢渣等不在允許傾倒范圍之內。

一直以來，為了保護海洋生態環境和航道安全，東海分局和上海市海洋局嚴禁向上海海域內的傾倒區傾倒建筑渣土等物質，但現行海洋法規中并無禁止傾倒建筑渣土等的規定。規范性文件將明確上海市海洋局受理、審批廢棄物的定義，明確禁止傾倒建筑渣土等物質，填補執法依據的空白。

7.2 傾倒區的管理

規范性文件將規定實行傾倒量核實、傾倒區容量評價、年度傾倒總量控制、傾倒區范圍標志設置、傾倒區環境監測與保護、建設傾倒區作業監視系統等制度。對傾廢管理法律法規未明確的內容進行細致補充，為開展傾倒區各項管理工作提供依據。

7.3 傾倒許可證的申請、受理和審批

規范性文件將從申辦傾倒許可證的責任主體、申請材料、受理決定、許可決定、審批時限、許可證變更（包括加船和延期）、傾倒費繳納等方面進行細致規范，方便申請單位，提高受理、審批效率。

7.4 疏浚物監測評價

規范性文件將規定疏浚物的委托監測、樣品采集原則和監測標準。對監測單位的資質、采樣點個數和監測費收取等進行規定。

7.5 傾倒作業的監督管理

規范性文件將制訂疏浚物裝載核實、傾倒作業記錄和報告、傾廢記錄儀安裝使用和管理、傾倒作業公告、傾倒方量認定原則等條款，為海監執法提供法律依據。該規范性文件也將明確傾廢記錄儀的法律地位和記錄數據的法律效力，規定傾廢記錄儀將作為執法儀器在傾倒船舶中推廣使用。

7.6 法律責任

將規定行政處罰適用措施、海洋環境污染損害賠償措施、表彰和獎勵措施。

上海市海洋傾廢規范性文件預計2012年底編制完成并向上海市法制辦報批。規范性文件符合現行法律法規，針對海洋傾廢管理出現的新問題，制訂詳細的管理措施，具有較強的可操作性。

8 結論

上海市位于長江與東海交匯之處，航道、碼頭等容易淤積，疏浚物傾倒量居于全國前列。本研究主要對以下內容進行論述和探討：①上海市海洋傾廢管理依據的法律法規和國家海洋局文件。②統計了2009—2011年簽發的許可證數量和傾倒量，并對統計結果進行了原因分析，年內比較為第一季度或第四季度簽發許可證較多，傾倒量較大；年際比較為傾倒量年均增加70萬～80萬m；按港區比較為2009年黃浦江港區傾倒量最大，2010年和2011年外高橋港區傾倒量最大，其次為黃浦江和寶山港區，再次為崇明三島和杭州灣北岸港區。③統計了上海市管轄海域內海洋傾倒區的分布和使用情況，吳淞口北為使用頻率最高的近岸傾倒區，初步確定年傾倒總量應控制在400萬m3，超出的疏浚物和外高橋、長興島的疏浚物在審批中應調配至長江口1＃傾倒區傾倒。④分析了疏浚物資源化利用的重要性，提出了3種利用方式，上海市已開展相關研究和工程實踐。⑤分析了上海市海洋傾廢管理現狀，傾倒申請材料存在問題，并從受理審批和執法監督兩方面提出了5條改進措施。⑥上海市海洋局將積極爭取在地方性海洋環境保護法規的立法中明確傾廢記錄儀的法律地位和記錄數據的法律效力。⑦上海市將制訂海洋傾廢規范性文件，將明確禁止向海洋傾倒建筑渣土等物質，明確傾廢記錄儀將作為執法儀器在傾倒船舶中推廣使用；規范性文件還將對傾倒區管理，傾倒許可證的申請、受理和審批，疏浚物監測評價，傾倒作業的監督管理等進行詳細規定。研究提高海洋傾廢管理水平對于上海市海洋環境保護具有重要意義，同時也為各沿海省、市、自治區的海洋傾廢管理提供借鑒。

［1］張和慶.中國海洋傾廢歷史與管理現狀［J］.湛江海洋大學學報，2003，23（5）：15－23.

［2］邱桔斐，馬越，丁紅，等.海洋傾倒區與航道間距初步研究［J］.海洋開發與管理，2012，29（1）：40－45.

［3］何桂芳，袁國明，董雷，等.改進海洋傾廢監控儀器裝備的初步設想［J］.海洋開發與管理，2011，28（1）：26－28.