中國海域有償使用制度實施現(xiàn)狀及建議＊

蔡悅蔭，趙全民，王偉偉

（1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；2.國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023；3.中國科學(xué)院煙臺海岸帶研究所 煙臺 264003）

中國海域有償使用制度實施現(xiàn)狀及建議＊

蔡悅蔭1，2，3，趙全民1，2，王偉偉1，2

（1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；2.國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室 大連 116023；3.中國科學(xué)院煙臺海岸帶研究所 煙臺 264003）

根據(jù)國家推行海域有償使用制度的歷程及歷年海域使用管理數(shù)據(jù)，從海域有償出讓方式、海域有償出讓配套措施、海域使用金征收等方面總結(jié)了中國海域有償使用制度實施現(xiàn)狀。結(jié)果表明：目前，中國海域有償出讓以行政審批為主，同時，市場化方式出讓工作穩(wěn)步推進，沿海各地紛紛開展海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作。國家海域使用金征收逐步規(guī)范，執(zhí)行2007年新海域使用金標(biāo)準(zhǔn)后，全國海域使用金征收總額大幅增加，以招拍掛方式出讓海域征收的海域使用金也逐年遞增。不過，填海造地用海海域使用金標(biāo)準(zhǔn)遠低于毗鄰?fù)恋貎r格，無法有效調(diào)控填海造地規(guī)模。針對海域有償使用制度實施現(xiàn)狀，提出了幾點建議，認(rèn)為海域使用金標(biāo)準(zhǔn)需要進一步細(xì)化，海域市場化出讓要和嚴(yán)格的海域用途管制相結(jié)合，填海造地項目應(yīng)該與毗鄰?fù)恋乩壋鲎?，海域市場化出讓方式暫時以招標(biāo)和掛牌為主。

海域有償使用制度；海域出讓；海域資源配置；海域使用金

1993年5月21日，財政部和國家海洋局頒布了《國家海域使用管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），總則第一條就明確指出“根據(jù)國務(wù)院關(guān)于加強我國海域使用管理，實行海域使用證制度和有償使用制度的精神，制定本規(guī)定?！薄兑?guī)定》的頒布實施，首次以正式文件的形式確定了中國實行海域有償使用制度。2001年10月27日，第9屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第24次會議通過了《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》），并自2002年1月1日起實施，《海域法》第三十三條規(guī)定“國家實行海域有償使用制度?！弊源耍袊鴮嵭泻Ｓ蛴袃斒褂弥贫扔辛朔梢罁?jù)?！逗Ｓ蚍ā穼嵤?0年以來，國家在落實和推進海域使用有償制度方面做了大量的工作，既取得了一定的實踐經(jīng)驗，也存在還待解決的問題，進一步完善海域有償使用制度的配套措施，是國家培育和發(fā)展海域一級市場的基礎(chǔ)。

1 海域有償出讓方式現(xiàn)狀

1.1 海域有償出讓以行政審批為主

《海域法》第三條規(guī)定“海域?qū)儆趪宜小?，國家作為海域所有?quán)人，通過有償出讓海域使用權(quán)，將海域資源在地區(qū)之間、行業(yè)之間以及海域使用行為主體之間進行初始配置，保證了國家的海域所有權(quán)從經(jīng)濟上得到實現(xiàn)。有償出讓海域的方式是多樣的，《海域法》規(guī)定單位和個人可以通過行政審批、招標(biāo)、拍賣3種方式取得海域使用權(quán)，但目前國家出讓海域使用權(quán)仍以行政審批為主。2006—2010年，全國通過招標(biāo)、拍賣等方式確權(quán)海域面積占總確權(quán)面積的比例分別為3.16%、1.07%、4.55%、2.59%、3.24%，超過95%的確權(quán)海域都是以行政審批的方式出讓。

1.2 海域市場化方式出讓工作穩(wěn)步推進

《海域法》實施以后，沿海地區(qū)開始探索以招標(biāo)、拍賣和掛牌（以下簡稱“招拍掛”）等市場化方式出讓海域使用權(quán)。廣西壯族自治區(qū)北海市海洋局是全國首批實行招拍掛出讓海域使用權(quán)的單位之一，該局2002—2005年先后5次組織開展招拍掛出讓海域使用權(quán)活動，標(biāo)的物50個，海域面積0.17萬hm2，成交18宗，面積608 hm2［1］。2005年，連云港市連云區(qū)丁港至方洋港紫菜養(yǎng)殖區(qū)的約260 hm2海域3年使用權(quán)通過拍賣出讓，20宗紫菜養(yǎng)殖海域出讓金最高達93元/hm2，遠遠超過13元/hm2的競拍底價［2］。隨著實踐推廣，越來越多的沿海地區(qū)開展了此項工作，截至2010年，全國共有遼寧、河北、山東、天津、江蘇、福建、廣西、廣東8?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）推進了以招拍掛等市場化方式出讓海域使用權(quán)的工作（表1）。2011年1月，國家海洋局下發(fā)了《2011年海域使用管理工作要點》，在第四條明確提出“推行海域資源市場化配置，提高海域國有資產(chǎn)價值”，此舉促使沿海各地進一步加大推進海域市場化方式出讓工作的力度，有助于海域一級市場的發(fā)展和完善。

表1 沿海地區(qū)以招標(biāo)、拍賣方式出讓海域使用權(quán)情況

2 海域有償出讓配套措施現(xiàn)狀

2.1 海域使用金征收逐步規(guī)范

1993年，財政部和國家海洋局頒布實施了《國家海域使用管理暫行規(guī)定》，規(guī)定“海域出讓金征收標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝不低于100元”，由于國家缺乏統(tǒng)一規(guī)范，沿海地方基本上都出臺了各地的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。2002年，《海域法》實施，規(guī)定“單位和個人使用海域應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金”，但海域使用金征收主要依據(jù)仍是《國家海域使用管理暫行規(guī)定》，國家規(guī)定的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)仍然只是一個指導(dǎo)性的征收標(biāo)準(zhǔn)。2007年，財政部和國家海洋局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強海域使用金征收管理的通知》，提出“除農(nóng)業(yè)填海造地用海、鹽業(yè)用海、養(yǎng)殖用海暫由沿海各省、自治區(qū)、直轄市財政部門和海洋行政主管部門制定標(biāo)準(zhǔn)外，各地區(qū)、各類型用海海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一由財政部、國家海洋局制定”，并規(guī)定了海域使用金征收方式、繳庫方式、管理和監(jiān)督管理責(zé)任部門。

2.2 地方分別出臺有關(guān)市場化出讓海域的管理規(guī)定

由于以招拍掛出讓海域使用權(quán)還是一項為適應(yīng)中國市場經(jīng)濟體制的探索性工作，國家還未能出臺統(tǒng)一的管理規(guī)定。沿海各地為順利推進此項工作，紛紛出臺了從省級到縣級的有關(guān)管理規(guī)定，對以招拍掛出讓海域使用權(quán)的具體操作方法予以了界定和細(xì)化，使海域“招拍掛”出讓規(guī)范化運作。

河北于2004年頒布實施《唐山市海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓暫行辦法》。山東于2004年提出《文登市五壘島灣海域使用權(quán)公開拍賣方案》，2005年頒布實施《日照市海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓實施辦法》。江蘇于2003年頒布實施《鹽城市海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣實施辦法》，2004年頒布實施《連云港市海域使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣實施辦法》，2010年完成了《江蘇省海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣實施辦法（試行）》（征求意見稿），2011年頒布實施《如東縣海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓暫行辦法》。福建于2007年出臺了《福建省招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)辦法》，2008年出臺《詔安縣海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣規(guī)定》，2010年出臺《蕉城區(qū)海域使用權(quán)出讓公開招標(biāo)拍賣規(guī)定》。廣東于2003年頒布實施《惠州市海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣暫行規(guī)定》，2011年起草了《廣東省招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)辦法（征求意見稿）》。廣西于2010年起草了《養(yǎng)殖用海招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法》和《工程建設(shè)項目海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理辦法》。

雖然海南、浙江目前還沒有開展海域使用權(quán)招拍掛出讓工作，但也陸續(xù)出臺了相關(guān)規(guī)定作為以后的工作保障。海南省三亞市2006年就出臺了《三亞市海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣管理辦法》，2008年?？谑蓄C布實施《?？谑泻Ｓ蚴褂脵?quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》，2011年4月，浙江省出臺《浙江省招標(biāo)拍賣掛牌出讓海域使用權(quán)管理辦法》。

2.3 地方開始試探開展海域收儲工作

沿海開發(fā)熱潮產(chǎn)生了大量的建設(shè)用海需求，為了協(xié)調(diào)好養(yǎng)殖用海和工業(yè)用海的關(guān)系，保證重大項目建設(shè)的用海需求，有些地方試探開展海域收儲工作，試圖通過對海域“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一配置”來整合盤活海域資源。2010年，福建省莆田市參照林權(quán)改革和土地管理的做法，從養(yǎng)殖用海海域收儲入手，在涵江區(qū)、秀嶼區(qū)嘗試海域收儲2 000 hm2，對海域收儲的范圍、方式、程序和資金來源等方面提供了一種實踐經(jīng)驗。2010年8月，福建省漳浦縣成立了“海域收購儲備中心”，主要通過依法收回、收購、置換、新開發(fā)等方式實施海域資源儲備，為采用招標(biāo)、拍賣和掛牌方式出讓海域使用權(quán)創(chuàng)造條件。

3 海域使用金征收現(xiàn)狀

3.1 全國海域使用金總額大幅增加

2007年執(zhí)行新海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)后，當(dāng)年征收的海域使用金為29.6億元，比2006年的15.7億元基本翻了一番。2008年、2009年及2010年征收的海域使用金總額也逐年大幅增加，分別為58.9億元、78.6億元和90.7億元（圖1）。

圖1 全國歷年海域使用金征收總額（2002—2010年）

雖然每年填海造地用海確權(quán)面積占據(jù)比例較小，但每年填海造地用海征收的海域使用金一直占總額的比例較大，2005年就超過了60%，2007年執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)后，2007年、2009年、2010年都超過85%（圖2）。

圖2 全國填海造地用海征收海域使用金占總額比例（2004—2010年）

3.2 海域市場化出讓征收的海域使用金逐年增加

全國以招拍掛方式出讓海域征收的海域使用金逐年遞增，2009年呈暴發(fā)式增長，高達4 763.32萬元，2010年繼續(xù)增加為5 527.58萬元（圖3）。隨著海域市場化出讓工作的推進，海域招拍掛不再僅僅局限于海洋漁業(yè)項目，這直接導(dǎo)致海域市場化出讓征收的海域使用金總額大幅增加。2009年，天津市通過拍賣出讓的59 hm2海域使用權(quán)用于填海造地項目，征收了海域使用金4 269.70萬元；2010年，廣東省通過掛牌出讓了2宗海砂開采用海，征收的海域使用金分別為53.2萬元/hm2和25.5萬元/hm2，分別為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)4.5萬元/hm2的12倍和7倍。

圖3 全國海域市場化出讓征收的海域使用金總額（2006—2010年）

3.3 填海造地用海海域使用金標(biāo)準(zhǔn)遠低于毗鄰?fù)恋貎r格

國家海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)將填海造地用海分為建設(shè)填海造地用海、農(nóng)業(yè)填海造地用海、廢棄物處置填海造地用海和非透水構(gòu)筑物用海4類，實踐中，填海造地用海以建設(shè)填海造地用海為主。雖然2007年開始執(zhí)行的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)中，填海造地用海的標(biāo)準(zhǔn)大幅增加，但和2006年調(diào)整后的新增建設(shè)用地有償使用費標(biāo)準(zhǔn)相比較，1～6等的建設(shè)填海造地用海海域使用金標(biāo)準(zhǔn)分別和1、2、3、4、7、10等的新增建設(shè)用地土地有償使用費征收標(biāo)準(zhǔn)差不多（表2），遠低于毗鄰?fù)恋貎r格。通過對商住用填海造地項目和工業(yè)用填海造地項目的調(diào)研，目前填海造地用海征收的海域使用金僅占毗鄰?fù)恋鼗鶞?zhǔn)價的20%～30%，在城市核心區(qū)域甚至只占5%～10%。

表2 建設(shè)填海造地用海海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)和新增建設(shè)用地土地有償使用費標(biāo)準(zhǔn)對比

由于通過填海造地獲取建設(shè)用地成本低廉，加之填海新增建設(shè)用地游離于全國宏觀調(diào)控體系之外，因此沿海地區(qū)填海造地規(guī)模無法得到有效控制。2006年全國填海造地用海確權(quán)面積為112.9 km2，2007年新標(biāo)準(zhǔn)頒布實施后，當(dāng)年的填海造地用海確權(quán)面積仍然增加到134.3 km2，2007年以后填海造地用海確權(quán)面積一直穩(wěn)定增加（圖4），提高填海造地用海海域使用金標(biāo)準(zhǔn)并沒有有力減退沿海各地的填海造地?zé)岢薄?/p>

圖4 全國填海造地確權(quán)面積（2002—2010年）

4 海域有償使用制度實施建議

4.1 海域使用金標(biāo)準(zhǔn)需要進一步細(xì)化

從全國海域一級市場發(fā)展現(xiàn)狀來看，行政審批在一段時間內(nèi)仍將是海域使用權(quán)出讓的主要方式，因此海域使用金標(biāo)準(zhǔn)是推進海域有償使用制度一項非常重要的工作。海域使用類型復(fù)雜，區(qū)域差異大，但目前的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)反映的是整個縣級行政單元所轄海域綜合價值的平均水平，只有將評價單元進一步細(xì)化，才能更準(zhǔn)確地反映海域市場價值。因此，海域使用金標(biāo)準(zhǔn)需要不定期修訂，并且逐步實現(xiàn)基于海域使用類型的海域定級，在此基礎(chǔ)上制定出更科學(xué)合理的海域使用金標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 海域市場化出讓要和嚴(yán)格的海域用途管制相結(jié)合

中國海域一級市場是絕對的壟斷市場，壟斷供應(yīng)模式必然造成海域資源的絕對緊缺，招拍掛等市場化出讓方式，將促使海域價格一步一步走高。但海域資源是人類生存發(fā)展的戰(zhàn)略性物資和經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，國家在出讓海域使用權(quán)時不能一味追求“高價格”，而應(yīng)本著公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，在地區(qū)之間、行業(yè)之間以及海域使用者行為主體之間科學(xué)合理的配置海域資源使用權(quán)。因此，國家海域管理部門應(yīng)該實施嚴(yán)格的海域用途管制，海域市場化出讓要嚴(yán)格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃，嚴(yán)格控制改變海域自然屬性的用海方式。

4.3 填海造地項目與毗鄰?fù)恋乩壋鲎?/h3>

填海造地用海的海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的銜接是推進海域市場化出讓工作的難點：如果通過市場化方式取得海域使用權(quán)后，毗鄰用地項目審批通不過，海域就無法使用；項目通過申請后，海域填成陸地，又產(chǎn)生補繳土地出讓金問題，增加了開發(fā)成本。填海造地項目和毗鄰?fù)恋乩壋鲎屇苡行Ы鉀Q這一矛盾，海域管理部門與土地管理部門可以先按規(guī)定分別測算出海域使用金與土地出讓金的底價和比例，再通過協(xié)商，最終合并確定出讓底價，通過招拍掛等程序后，中標(biāo)方可同時拍得海域使用權(quán)證與土地使用權(quán)證，其所繳納的成交金額再按海域與土地的比例分成，分別上繳入庫。

4.4 海域市場化出讓方式暫時以招標(biāo)、掛牌為主

目前，海域市場化出讓的實踐仍以養(yǎng)殖用海為主，在實際操作過程中，必須考慮到當(dāng)?shù)亻L期漁民的利益，而招標(biāo)、拍賣、掛牌3種出讓方式中，拍賣方式以“價高者得”為原則，不排除養(yǎng)殖業(yè)主為了保有養(yǎng)殖海域前期高額投資，不能準(zhǔn)確地從自身經(jīng)濟利益出發(fā)競價。如江蘇省經(jīng)過實踐得出：1 hm2紫菜養(yǎng)殖海域的海域使用金應(yīng)該不超過1.8萬元，2005年連云港某宗紫菜養(yǎng)殖海域2.1萬元/hm2的拍賣價格必然給養(yǎng)殖戶帶來超額負(fù)擔(dān)。同時，拍賣方式受競爭強度的制約，而很多非漁業(yè)項目用海，尤其是填海造地用海，往往缺乏競爭，拍賣難以進行。因此，現(xiàn)階段海域市場化出讓方式應(yīng)該以招標(biāo)、掛牌為主，拍賣則還需要具體的機制設(shè)計來支撐，有待將來條件具備后再分步實施。

［1］ 揚威.“招拍掛”出讓海域深得人心［N］.中國海洋報，2005－06－14.

［2］ 王佩杰.連云港首次拍賣海域使用權(quán)［N］.揚子晚報，2005－07－22.

科技部公益行業(yè)專項“海域使用權(quán)市場管理支撐技術(shù)與決策系統(tǒng)研究示范”（201105004）.