初探我國無居民海島開發(fā)與保護(hù)間矛盾的對策＊

鞠 蓮，謝 冕，姜歡歡

（1.國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術(shù)重點實驗室 青島 266033；2.國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心 青島 266033）

初探我國無居民海島開發(fā)與保護(hù)間矛盾的對策＊

鞠 蓮1，2，謝 冕1，2，姜歡歡1，2

（1.國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術(shù)重點實驗室 青島 266033；2.國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心 青島 266033）

文章介紹了我國無居民海島的特性及其重要的社會、經(jīng)濟(jì)、政治和軍事價值。通過對我國無居民海島開發(fā)現(xiàn)狀的分析，指出了我國無居民海島的開發(fā)存在著不利于我國海洋事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的無序、無度和無償現(xiàn)象?；趪鴥?nèi)外無居民海島開發(fā)管理的經(jīng)驗，文章著重從完善法律制度建設(shè)、加強科學(xué)研究和健全開發(fā)管理制度3個方面初步探討了如何解決我國無居民海島開發(fā)和保護(hù)間矛盾的應(yīng)對措施，提出了加大科研投入、研究無居民海島環(huán)境保護(hù)方法，加強科研、科普和宣傳教育等措施以保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境，提高公眾意識；提出了開展無居民海島開發(fā)使用論證、建立無居民海島開發(fā)的審批和許可證制度、有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償收費制度以及適時審查制度等，規(guī)范無居民海島開發(fā)秩序的應(yīng)對措施。為兼顧經(jīng)濟(jì)和社會效益，適度開發(fā)無居民海島，探尋合理高效利用無居民海島資源的方法提供了有益的參考。

無居民海島；生態(tài)保護(hù)；法律制度；管理體制

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，海洋事業(yè)的發(fā)展對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性是不言而喻的。而海島以其特殊的區(qū)位條件與資源潛勢成為21世紀(jì)海洋開發(fā)中的新熱點。但是，由于海島，尤其是無居民海島獨特的地理條件和人類活動的強烈干擾，在開發(fā)的過程中，海島自然保護(hù)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)的矛盾日益突出。因此，結(jié)合我國無居民海島的特點及開發(fā)利用現(xiàn)狀，筆者旨在探索解決二者矛盾的途徑，實現(xiàn)無居民海島利用的可持續(xù)發(fā)展。

1 無居民海島概述

1.1 無居民海島的定義及分類

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第Ⅷ部分島嶼制度第一二一條，島嶼制度規(guī)定，島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。但是并未對無居民島嶼的含義做出界定。我國2003年7月1日起開始施行的《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》首次對無居民海島做出界定。該《規(guī)定》第三十四條指出，“無居民海島，是指在我國管轄海域內(nèi)不作為常住戶口居住地的島嶼、巖礁和低潮高地等”。根據(jù)這一規(guī)定，不作為常住戶口居住地的海島，即使有人常年在島上進(jìn)行海水養(yǎng)殖、旅游和軍事等活動，也被視為無居民海島。

1.2 我國無居民海島的分布及分類

我國大于500 m2的海島共有6 900多個（不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島），其中無居民海島占海島總數(shù)的94%，而其面積僅為海島總面積的2%左右。我國無居民海島的數(shù)量以浙江最多，其后依次是福建、廣東、廣西、山東、海南、遼寧、臺灣、河北、江蘇、上海和天津（表1）。

無居民海島的分類方式不盡相同，根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)和劃分目的有不同的分類，有的學(xué)者根據(jù)保護(hù)性開發(fā)和生態(tài)恢復(fù)等原則，將我國無居民海島劃分為生態(tài)型、開發(fā)型、居民遷出型及國防型4種類型進(jìn)行分類管理；有的學(xué)者根據(jù)無居民海島的性質(zhì)、特點及研究目的，將無居民海島分為原生型和后天遷出型兩種；也有的學(xué)者綜合區(qū)位條件、資源特性以及環(huán)境條件等幾個方面的條件考慮，將無居民海島劃分為綜合開發(fā)型、開發(fā)利用與自然生態(tài)保護(hù)并重型和自然保護(hù)為主型3種。

表1 我國部分海域無人海島數(shù)量統(tǒng)計［1］

2 無居民海島的資源特點及重要價值

我國無居民海島數(shù)量巨大，是我國領(lǐng)土的重要組成部分，也是我國重要的自然資源財富，我國海洋可持續(xù)發(fā)展的重要基地，具有無可估量的社會、經(jīng)濟(jì)、政治和軍事價值。

海島是海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，眾多無居民海島擁有良好的植被，可供鳥類、蛇類及其他珍稀、瀕危動物棲息生存，有利于保護(hù)生物的多樣性。

有些無居民海島蘊藏著豐富的礦產(chǎn)資源，這些礦產(chǎn)資源不僅是理想的建筑材料，更具有巨大的科研和美學(xué)價值，尤其是處于油氣資源盆地的島嶼更被人們視為海上明珠。除了能提供傳統(tǒng)能源之外，無居民海島的風(fēng)能以及各種海洋能資源也尤其豐富，開發(fā)利用這些海島可以為人類提供一些新的能源，緩解人類的能源危機。開發(fā)無居民海島還有利于帶動周邊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，海島是劃分我國內(nèi)水、領(lǐng)海和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等管轄海域的重要標(biāo)志，1個島嶼或巖礁擁有1 550 km2的領(lǐng)海海域。大量的無居民海島不僅是海岸防護(hù)的天然屏障，而且某些地理位置特殊的無居民海島更是軍事天然屏障，被譽為“不沉的航空母艦”，在我國海防建設(shè)中有不可替代的作用［2］。

3 我國無居民海島開發(fā)存在的主要問題

盡管無居民海島具有極高的社會、經(jīng)濟(jì)、政治和軍事價值，但其大多數(shù)遠(yuǎn)離大陸、交通不便、面積狹小、資源單一、生產(chǎn)和生活條件很差，且大部分地貌類型和地域結(jié)構(gòu)簡單，生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性指數(shù)小，穩(wěn)定性差，自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境極為脆弱，這些不利因素導(dǎo)致多數(shù)海島長期無人居住，島上基本沒有得到開發(fā)利用，已開發(fā)的無居民海島也參差不齊，利用程度低下，管理滯后，普遍存在無序、無度和無償?shù)默F(xiàn)象。

3.1 開發(fā)隨意現(xiàn)象突出，生態(tài)破壞嚴(yán)重［3］

由于長期以來缺乏相應(yīng)的法律和規(guī)范，無居民海島的開發(fā)利用基本上處于無序、無度和無償?shù)臓顟B(tài)。一些單位和個人將無居民海島視為無主地，隨意占用、使用、買賣和出讓，并且進(jìn)行石料開采、旅游開發(fā)，垃圾和有毒有害廢物不合理傾倒等活動，致使一些海島的自然景觀和地貌改變，海島岸灘遭受嚴(yán)重侵蝕，海島及周邊海域生態(tài)環(huán)境遭到破壞，造成了國有資源性資產(chǎn)的流失。

3.2 開發(fā)層次不高，利用效率低下

無居民海島目前的開發(fā)手段比較落后，效益低下，多局限于單項開發(fā)，一島一用，對資源的整體綜合利用尚處空白。如，旅游景點的開發(fā)局限于單純的景點觀光，尚未形成兼顧休假療養(yǎng)和消遣娛樂等內(nèi)容的系統(tǒng)功能。

3.3 缺乏科學(xué)規(guī)劃，管理機制混亂

目前，已開發(fā)的無居民海島沒有統(tǒng)一的管理機構(gòu)、審批制度以及合理的開發(fā)規(guī)劃，缺乏科學(xué)與宏觀的指導(dǎo)，開發(fā)盲目性大，導(dǎo)致目前無居民海島的管理工作不能行之有效的進(jìn)行。

2003年《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》頒布后，國家海洋局行使對無居民海島的管理職能，但海島本身由國土部門管理，生態(tài)環(huán)境問題按照《環(huán)保法》管理，礦產(chǎn)資源由礦產(chǎn)部門管理。多部門交叉的管理模式造成無居民海島缺乏統(tǒng)一有效的綜合管理，經(jīng)常出現(xiàn)缺乏管理手段以及管理成本過高等障礙［4］。

3.4 開發(fā)成本高，易半途而廢

大多數(shù)無居民海島缺乏電力、燃料和通信等設(shè)施，必須依靠島外經(jīng)濟(jì)體系的支持才能維持。這就決定了大多數(shù)無居民海島低產(chǎn)、高耗、開發(fā)風(fēng)險大，而且臺風(fēng)和海嘯等災(zāi)害也會對海島開發(fā)產(chǎn)生一定的不利影響；因此，一些基礎(chǔ)條件較差的無居民海島幾乎無人問津，而有些已開發(fā)的無居民海島也因為資金的短缺而半途而廢。

3.5 環(huán)境破壞嚴(yán)重，生態(tài)平衡失調(diào)

無居民海島開發(fā)帶來一定效益的同時，也給生態(tài)與環(huán)境帶來了影響：重視開發(fā)卻忽視了自然資源的保護(hù)，如開山取石、山體破壞和植被破壞等；由于開發(fā)項目投資主體多元化，對項目評估缺乏科學(xué)的評估體系，出現(xiàn)盲目開發(fā)，如舟山橋梁山被當(dāng)?shù)卣鲎饨o采石企業(yè)后，短短幾年，島上大部分山體就已被挖空。

4 應(yīng)對措施的探討

4.1 完善無居民海島環(huán)境保護(hù)法律制度［5］

法律是行動的指南和依據(jù)，加快我國無居民海島保護(hù)的立法工作，并制訂配套的管理實施辦法，可以使無居民海島環(huán)境保護(hù)和管理工作事半功倍。對我國無居民海島環(huán)境保護(hù)法律制度應(yīng)本著保護(hù)為主，適度開發(fā)的立場進(jìn)行完善，制定《海島保護(hù)法》配套的行政法規(guī)。通過建立健全海洋資源法律制度，強化執(zhí)法機構(gòu)及隊伍的能力建設(shè)，將海洋資源開發(fā)工作納入法制化的軌道。從而理順海洋各行業(yè)主管部門與國家海洋管理部門之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)相關(guān)法律、法規(guī)之間的關(guān)系，從根本上改變管理職責(zé)交叉、條塊分割以及權(quán)責(zé)不清的問題，以便更好地保護(hù)和開發(fā)無居民海島。

4.2 加強科學(xué)研究，為無居民海島的環(huán)境保護(hù)和開發(fā)提供科學(xué)依據(jù)

4.2.1 開展無居民海島調(diào)查，構(gòu)建綜合信息評價庫

鼓勵各科研、高校機構(gòu)和有關(guān)部門開展對無居民海島的基礎(chǔ)調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測，建立相應(yīng)的科研平臺，豐富無居民海島的相關(guān)信息，構(gòu)建無居民海島基礎(chǔ)信息庫。結(jié)合無居民海島的調(diào)查信息，建立有關(guān)無居民海島環(huán)境容量評估體系和生態(tài)系統(tǒng)健康評估體系等評估方法，構(gòu)建無居民海島綜合信息評價庫，為無居民海島的開發(fā)提供科學(xué)依據(jù)。

4.2.2 加大科研投入，研究無居民海島環(huán)境保護(hù)方法

各級政府部門應(yīng)加大對無居民海島環(huán)境保護(hù)的研究投入，既要關(guān)注對未開發(fā)無居民海島和新開發(fā)無居民海島的環(huán)境保護(hù)方法研究，也要加強對已開發(fā)和受損害的無居民海島的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)方法的研究。

4.2.3 加強科研、科普和宣傳教育

充分利用各種媒體和宣傳渠道，宣傳無居民海島的基本情況，普及海島保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，提高公眾的海島保護(hù)意識，促進(jìn)海島開發(fā)的公民參與。

4.3 加強政府職能，健全開發(fā)管理體制

建立一套合理的開發(fā)管理制度，從無居民海島開發(fā)前的使用論證、審批和許可證制度到開發(fā)過程中的有償使用和生態(tài)環(huán)境補償收費制度，再到開發(fā)后的審查和獎勵制度，科學(xué)地指導(dǎo)無居民海島開發(fā)和環(huán)境保護(hù)工作，使無居民海島的開發(fā)做到有序、有度和有償。

4.3.1 開展無居民海島開發(fā)使用論證

利用無居民海島及周邊海域的資源，應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的使用論證。本著因島制宜，適度開發(fā)的原則，在盡可能保留原始風(fēng)貌，展現(xiàn)其本身特色的同時鼓勵開發(fā)低能耗和低污染的項目。采取嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施，不得造成海島地形、岸灘、植被以及海島周圍海域環(huán)境污染或生態(tài)環(huán)境的損害。

4.3.2 無居民海島開發(fā)的審批和許可證制度［6］

對海島資源的開發(fā)利用實行審批和許可證制度，并建立無居民海島使用權(quán)登記制度，可以改善目前無居民海島開發(fā)利用缺乏科學(xué)規(guī)劃和管理滯后、秩序混亂的現(xiàn)狀，真正做到有據(jù)可依。

4.3.3 無居民海島有償使用制度和無居民海島生態(tài)環(huán)境補償收費制度［7］

通過建立無居民海島有償使用制度和無居民海島生態(tài)環(huán)境補償收費制度，擺脫采取法律和行政手段強調(diào)保護(hù)的桎梏，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿對資源優(yōu)化配置的約束機制，形成有效的生態(tài)保護(hù)管理制度，對協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)起到積極的作用。

4.3.4 適時審查制度

每年有關(guān)主管部門應(yīng)該對海島進(jìn)行定期和不定期審查，如發(fā)現(xiàn)非法利用無居民海島及其周邊海域或未按保護(hù)方案履行保護(hù)義務(wù)，對海島生態(tài)環(huán)境造成損害的，由海洋行政主管部門依法處罰，責(zé)令限期改正和采取補救措施，甚至依法追究有關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。

4.3.5 建立無居民海島開發(fā)獎勵制度

貫徹鼓勵原則，可對嚴(yán)格履行海島保護(hù)利用義務(wù)、經(jīng)濟(jì)效益好或社會效益顯著的投資項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)獎勵，以帶動相關(guān)投資開發(fā)人員環(huán)境保護(hù)的積極性。

5 結(jié)束語

綜上所述，無居民海島的環(huán)境保護(hù)與合理開發(fā)利用，關(guān)系到維護(hù)國家權(quán)益和國防安全，關(guān)系到海洋經(jīng)濟(jì)能否更快更好可持續(xù)發(fā)展等諸多方面。但是，無居民海島本身的生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，當(dāng)前的開發(fā)利用存在著許多不足之處，無居民海島的可持續(xù)發(fā)展道路還需要長期的探索、研究。在今后的無居民海島的開發(fā)中，應(yīng)以保護(hù)為前提，以發(fā)展為動力，科學(xué)有序地組織相關(guān)項目的建設(shè)，以期真正實現(xiàn)生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益三者的有機統(tǒng)一和完美結(jié)合。

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海洋公益性行業(yè)科研專項——基于生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)渤海區(qū)域開發(fā)集約用海研究（201005009）.