從實踐的角度淺析農民工工傷保險制度的缺失與完善

吳天鐵

(湘潭大學法學院，湖南湘潭411105)

從實踐的角度淺析農民工工傷保險制度的缺失與完善

吳天鐵

(湘潭大學法學院，湖南湘潭411105)

據有關權威數據統計，我國農民工總量已經接近1億人。農民工的權益保護特別是發生工傷事故后的權益保護，已經成為當今社會的一個熱點問題，也越來越多地受到當學界的關注。本文擬結合湘潭市農民工工傷保險制度執行的有關數據，對我國農民工工傷保險制度存在的問題進行分析，并提出相應的立法建議，期望能為完善我國農民工工傷保險制度提供些許借鑒。

農民工;工傷保險制度;完善;立法建議

農民工是我國經濟社會轉型時期出現的特殊社會群體，是工業化、城市化進程加快，農業人口流向非農產業領域的必然結果。長期以來，農民工大量從事高風險、高強度的社會職業，但卻被排除在城鎮工傷保險范圍以外，不利于農民工勞動與社會保障權利的實現，也不利于社會大局的穩定。鑒于此，2004年6月1日，勞動和社會保障部下發了《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》(勞社部發［2004］18號)，明確了農民工參加工傷保險、依法享受工傷保險待遇是《工傷保險條例》賦予包括農民工在內的各類用人單位職工的基本權益，開啟了農民工參加工傷保險的新時期。從湘潭的實際看，農民工工傷保險制度仍然存在一些問題亟待完善。

一 湘潭市農民工工傷保險工作現狀

(一)農民工工傷保險參保人數占總參保人數比率較低

從有關部門統計數據看(見表1)，農民工參保工作有較大進展，參保人數從2005年的127人遞增至2009年的109 229人，所占比例由0．07%增至31．39%。但是，考慮到農民工在各類工礦、建筑企業等勞動密集型產業所占比重大，很多企業并沒有為農民工購買工傷保險，使農民工參保比例遠未達到法律法規的強制標準。

表1 湘潭市歷年進城農民工工傷保險參保人數(單位:人、%)

(二)農民工密集的高風險行業企業參保率較低

受種種條件的制約，農民工主要集中于礦山采掘、建筑施工等高危行業。這些行業企業勞動安全風險較大，尤其是在一些非公有制經濟組織、個體經營單位，缺乏必要的勞動安全設施，容易發生工傷事故。在實踐中，這些企業農民工工傷保險參保情況不容樂觀。以2009年數據來說，盡管湘潭發生了多起礦難，當年煤礦企業參保率仍僅為61．2%，這意味著大量農民工沒有得到工傷保險制度的最基本保護(見表2)。

(三)農民工參保意愿十分迫切

筆者利用日常工作之余，對湘潭市內3個建筑工地進行了問卷調查，發放問卷850份，收回669份(見表3)。調查結果表明，農民工普遍對安全生產環境不滿，參加工傷保險的愿望十分迫切。

表2 湘潭市高風險企業參加工傷保險情況表(單位:戶、人)

表3 湘潭市農民工參加工傷保險調查情況反饋表

二 從法律層面上看農民工工傷保險參保率低的原因

(一)從立法的角度看，工傷保險制度的層次較低，強制力得不到保障

由于我國社會保障領域立法的滯后，在工傷保險方面，目前主要依據國務院頒發的《工傷保險條例》以及有關規范性文件執行，至今尚未頒布工傷保險法。雖然在《工傷保險條例》第2條規定:中華人民共和國境內的各類企業、有雇工的個體工商戶(以下稱用人單位)應當按照本條例規定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工(以下簡稱職工)繳納工傷保險費。中華人民共和國境內的各類企業的職工和個體商戶的雇工，均有按照本條例規定享受工傷保險待遇的權利。對用人單位繳納工傷保險的義務作了強制性規定，但是由于沒有上升到人大立法的層次，導致在實踐中，一些企業對工傷保險的強制性缺乏認識，認為工傷保險屬于職工福利，是否參加工傷保險取決于企業本身，而不涉及法律的強制規定，對參加工傷保險持消極態度，影響了參保率。

(二)從執行的角度看，用人單位不參加工傷保險的違法成本低，缺乏可操作性

雖然農民工從事行業大多為高風險行業，工傷事故發生率較高，但是許多企業為減少經營性成本，不愿為職工繳納該筆費用。對此，《工傷保險條例》第六十條規定:“用人單位依照本條例規定應當參加工傷保險而未參加的，由勞動保障行政部門責令改正;未參加工傷保險期間用人單位發生工傷的，由該用人單位按照本條例規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。”由于沒有規定單位在未繳費情況下會進行處罰，執法處罰僅僅停留在責令改正層面，顯然不具有威懾作用。

(三)從監管的角度看，職能部門執法不嚴的問題，影響了農民工工傷保險制度的落實

根據《勞動保障監察條例》和《安全生產法》的規定，勞動保障行政部門負有安全監督管理職責的政府部門以及工會有職責監管生產經營單位的安全生產條件、勞動者的勞動保護以及工作時間，以確保安全的生產環境。在實際中，職能部門對農民工工傷保險參保問題主動性、積極性不強，對違法現象發現不及時、糾正不到位，導致用人單位存在僥幸心理，往往能拖則拖、能不參保就不參保，導致農民工工傷保險制度在落實過程中打了折扣。

三 完善農民工工傷保險制度的建議

(一)盡快出臺《工傷保險法》，對農民工參加工傷保險作出強制性規定

工傷保險屬于社會保障領域，兼有公法、私法的性質，單純國務院頒布的條例，很難實現其立法目的。應當結合我國實際，由全國人大及其常委會制定《工傷保險法》，對企事業單位職工參加工傷保險作出強制性規定，以促進用人單位更好地執行工傷保險制度。

(二)科學界定用人單位遲繳、不繳職工工傷保險的責任，提高工傷保險政策執行的科學性

在立法仍需時日的情況下，各地地方政府可以根據因地制宜的原則，對工傷保險政策進行適度調整。建立強制參保工傷保險準入機制，由職能部門對雇傭農民工的企業或個體工商戶進行監管，要求只有雇主為其雇傭的農民工投保了工傷保險才發放其營業執照，否則，一律不得營造。同時，對用人單位遲繳、不繳工傷保險的，視情進行經濟、行政處罰，并追究用人單位負責人的法律責任，加大用人單位的違法成本，促使用人單位自覺繳納工傷保險。

(三)加大工傷保險執法力度，增強執法的威懾力

加大勞動監察部門的執法權限，高度重視用人單位職工特別是農民工的投訴，對沒有按規定辦理工傷保險的，做到發現一例，糾正一例，查處一例，使用人單位不敢違、不能違、不想違。同時，強化勞動監察部門的責任，對工傷保險執法不到位的，嚴肅追究責任人員的責任，促使相關部門嚴格、公正執法，調度其維護勞動者權益的積極性。

C913．7

A

1674－5884(2012)01－0155－02

2011－12－01

吳天鐵(1982－)，男，湖南汨羅人，助理政工師，碩士生，主要從事行政法學研究。

(責任編校 羅 淵)