國有企業該被私有化嗎？

張夏準

如果政府有能力實施好私有化，政府就有能力經營好國有企業；反之，如果政府沒有能力經營好國有企業，政府也不會有能力實施一個好的私有化。

開始這個討論之前，介紹一些關于國有企業的主要理論和實證的成果是有用的。這樣做是為了使大家在進入細節之前對這些東西有一個“大致印象”。

首先，沒有一個明確的理論例子去支持或反對國有企業。流行的信息不對稱和“有限理性”，使“科層組織”（bureaucracy）安排（例如企業）而不是“契約”安排（例如市場）成為必需。此外，薩平頓一斯蒂格利茨基本私有化理論（Sappington—StieglitzFundamental PrivatizatiOnTheorem）指出，僅僅在嚴格和經常不現實的條件下，私營經濟部門的業績才好于國有企業。

第二，需要著重指出的是，大型國有企業面臨的問題和大型私有企業面臨的問題是非常類似的。由于龐大且復雜的組織有為數眾多、相互交叉的科層組織層級，他們都遭受復雜的“代理問題”或者“委托代理問題”。當討論國有企業問題的時候，許多人經常不言自明地假設私有企業被他們的所有者很好地控制著，而不討論私有企業的代理問題。如果我們將理想化的私營經濟部門與現實中的國有企業作比較，毫不驚訝，前者將優于后者。

第三，即使在邏輯層次，全面私有化這一被今天的經濟正統觀點支持者們推崇的方案，也只是解決國有企業問題的可能方案之一。政府可以賣掉國有企業的大量股份，但仍舊可以保留國有企業中占多數的份額，或者至少一個控股的股份（比如30～40%）。此外，通過組織體系的改革、增加競爭及政治行政的改革，國有企業的業績能被改善。

第四，即使對理論含糊不清，注意真實世界的運作也是重要的。不用問，有很多國有企業是效率低下、缺乏活力和腐敗的。然而，沒有清晰的、系統的證據表明國有企業是經濟的負擔。此外，關于國有企業的實證資料存在某種程度的“選擇偏差”，感覺業績糟糕的國有企業更易于討論。盡管人們對有問題的國有企業給予更多的討論也是很自然的事情，但這將給人以國有企業業績糟糕的錯覺。

支持11有企業的例子

考慮到對國有企業偏見之深，用這一點開始我們的討論是非常重要的。

新加坡航空，經常被評選為世界上最好的航空公司，是一個國有企業。新加坡航空57%的股份，被新加坡政府的控股公司淡馬錫控股持有。淡馬錫控股是新加坡財政部100%控股的公司。備受尊重的印度交通運輸管理局也是一個國有企業。世界級的企業諸如巴西的區域噴氣式飛機制造商巴西航空工業公司、法國汽車制造商雷諾和韓國鋼鐵生產企業浦項制鐵最初都是以國有企業取得成功的，國家至今仍舊對巴西航空工業公司和雷諾汽車公司施加著重要的影響。

事實上，為數眾多的國家憑借龐大的國有經濟部門取得其經濟成功。整個二十世紀下半葉，奧地利、法國、挪威和德國也有龐大的國有經濟部門，且運作很好。特別是在法國，國有企業經常被置于產業現代化的最前沿。

除此而外，現實生活的事例也經常是與“私有好、公共壞”的傳統說法相悖。例如，由于私營部門認為鋼鐵項目的風險太高，韓國政府建立了鋼鐵制造商浦項制鐵。這個風險投資被證明是如此成功，為何私營部門不去投資呢？這是因為資本市場有對短期收益的內在偏見、不喜歡風險，大規模項目帶有很長的“懷孕期”。應對資本市場失靈的一個明確做法就是政府建立開發銀行來融化風險，而不是建立和運營生產性國有企業自身。然而，在大多數發展中國家，即使存在開發銀行，必要的風險投資也沒有被建立。在這種情況下，對付資本市場失靈，建立國有企業會比建立開發銀行更有效。

浦項制鐵的例子能解釋國有企業的另一種典型看法，就是關于外部性問題的看法。浦項制鐵，在政府的干預下，沒有濫用它的壟斷地位去榨取利潤，反而，它把生產獲得的利益轉移給產品的買方，使整個經濟都受益。韓國政府投資浦項制鐵的“社會”回報，或者說對整個經濟的回報遠遠高于“私人”回報，或者說只給公司的回報。這種私人回報和社會回報的差異，經濟行話稱外部性，是建立國有企業的另一個理由。

廣義地說，國有企業可能建立起對公平的關切。例如，如果聽任利潤最大化企業的擺布，生活在偏遠地區的人們也許不能享有郵政、用水和交通的基本服務。在這種情況下，國有企業可能是確保全體公民普遍享有基本服務的捷徑。另一個例子是，私營的養老金和健康保險體系拒絕接受“高風險”的群體，這些人通常是窮人。國有企業運營這樣的體系將確保最容易受到傷害的群體得到重要的社會保障。理論上，如上所有關于國有企業的種種討論，除了道德關切，在一個能平等分配私人利益和社會利益，且在一個適當管治、稅收和補貼機制下，私人企業也能夠實現。例如，政府可以補貼從事高外部性活動（諸如研究和開發）的私有企業。又例如，政府可以以私營部門大量提供“平等”關切為條件，對私人從事“基本服務”（例如，郵政、水、路等）進行審批。因此，這好像表明國有企業不是必須的。但是，這忽略了一個要點。管治或補貼機制都涉及合同協議——直接管治或者暗的稅收與補貼機制——管理起來都是需要成本的。

在經濟學教科書的理想世界之外，明確合同內容的所有條款是不可能的——例如，管治的價格上限或者補貼的總額可能需要被修改。這些合同修改通常涉及很多次協商甚至法律調解。所有這些能導致實質成本的東西，經濟學行話稱之為“交易成本”。這是1991年諾貝爾經濟學獎得主羅納德科斯的經典解釋，為什么不是市場和企業包辦一切呢？

當然，由國有企業而不是在政府管治、稅收和補貼機制下的私有企業造成的交易成本的減少，必須抵消國有企業運行的“組織成本”。更重要的，企業層次低程度的透明性，相比更多的合同安排，使得前者更易受政治和更嚴重的腐敗影響。但是，即使考慮“組織成本”，交易成本的存在也意味著建立一個國有企業、通過內部的政府指示處理無法預期的事情，比通過建立一些基于合同的機制——管治、稅收和補貼——來實現目標，成本通常是更低的。這種事尤其發生在國有企業通常從事的活動中，比如那些市場價格信號不存在（比如自然壟斷）或不可靠（比如外部性）的活動。這對與那些缺乏法制能力大過缺乏行政管理能力的發展中國家尤為適用。

反國有企業的例子及其局限

除了支持國有企業的理論解釋和眾多國有企業運作良好的例子，還有很多國有企業是運作不良的。為什么？最重要的解釋包括兩個方面：委托代理問題和搭便車問題，這兩個問題都基于個人自我追逐利潤的假設。

根據定義，國有企業是被不擁有國有企業的經理人來運營的。這種論調認為，在人追逐自我利潤的條件下，沒有國有企業經理人將像作為企業所有者的經理人那樣有效率地經營企業。假定個人是國有企業的所有者（委托人），就能很好地監控企業的經理人（它們的代理人），上述問題將不再存在。這被稱作是委托代理問題。

此外，公民個人也沒有激勵和手段去監控國有企業經理人。公民個人去監控國有企業經理人的行為是個人的單獨行動，而該監控的收益卻是所有人的。這意味著，最后，沒有人監控國有企業經理人。這就是所謂的搭便車問題。

委托代理問題和搭便車問題是真實存在的，并且對解釋糟糕的國有企業業績也是非常重要的。這些理論也適用于所有權和經營權分離的大型私有企業。如果私有企業由被雇傭的經理人經營而且有數量眾多的小股東，雇傭的經理人將有一個激勵將其努力置于一個次優的水平（從股東的角度看），而個人股東卻沒有足夠的激勵去監控雇傭的經理人。換句話說，對經理人的監控是一個“公共品”，而對這個“公共品”的提供既是國有企業也是私有企業面臨的問題。

事實上，在某種情況下，對國有企業的監控應該比對所有權分離的私有企業更容易。一方面，如果國有企業被無效運行，公眾（包括納稅人）的貢獻將會被浪費。公眾可能像私有企業的股東一樣有巨大的激勵去約束國有企業的領導人。另一方面，在中央集權的管治架構下運作的國有企業，是比較容易被監控的。在國有企業部門，常有一個或幾個明確的機構負責監控國有企業的業績，例如相關的部、公共控股公司、政府審計署、專門的國有企業監督機構。然而，除非一些股東足夠大從而可以提供監控的“公共品”，經營權和所有權分離的私有企業不能采取這樣的一致行動。的確，我們可能會說政府就是為解決此類“公共品問題”而建立的，對被雇傭的國企經理人的監控只是一個例子。

更重要的是，事實上很多公司，盡管經營權和所有權分離，不管國有的還是私有的都運作得很好。這顯示對企業的好的管理比給予個人物質激勵更重要。個人的自我利益不是人類的唯一追求。在企業工作的人不僅被諸如薪水和權力所激勵，還有對企業的忠誠、對同事的責任感、敬業精神、誠實、尊嚴、工作倫理和其他眾多的道德觀念。就國有企業而言，有額外的激勵需要被考慮，諸如愛國主義、對公共服務的獻身、對社會正義的關心、為一個“頂尖”企業工作的自豪等等。這些激勵問題很重要，我們卻對之熟視無睹。

如果國有企業和那些所有權分離的私有企業的內部運作有一些相對差別，那么哪些因素能區分它們呢？一個明顯的因素是，作為公共企業，國有企業通常遇到的所謂的軟預算約束問題。這種論調通常認為，作為政府的一部分，如果虧損，國有企業能得到額外的資金，如果有破產的威脅，國有企業可以用公眾的錢來拯救自己。這樣，國有企業的預算范圍似乎是可延展的，或“軟的”。軟預算約束，這個詞，被著名的匈牙利經濟學家科爾奈創造，以解釋中央計劃下的社會主義企業行為，但也被應用于資本主義經濟的國有企業。例如，永遠不破產的印度“有病企業”，就被當作國有企業軟預算約束的例子經常提及。

誠然，政治因素導致的或政治維持所造成的軟預算約束鼓勵了這種松散的管理，因此預算應該被“強化”。然而，也應該注意到，軟預算約束并不僅僅是國有企業所有權產生的后果。如果是政治上足夠重要，諸如存在大量的就業、或是軍隊、醫院、私營企業等政治上敏感的產業，私有企業也同樣有軟預算約束問題。盡管國有企業比私營企業在政治上容易得到更多的支持。有趣的是，很多幫助大量私有企業擺脫困境的政府卻被公認為自由市場政府。

承認了軟預算約束的存在，但要強調軟預算約束并不必然造成國有企業經理人的懶惰。為什么？如果是一個職業經理人，不管他經營一個國有企業還是私有企業，他都知道糟糕的管理會受到嚴厲的處罰。例如，他們的薪水會被削減，甚至會失去工作。因此他們不會有激勵去胡亂經營“衙門”管理的企業。確實，如果我們相信完全的追逐私利，對經理人來說關心的是他的個人福利，而不是他的公司能否在政府的幫助下存活。如果他們知道糟糕的管理會招致制裁，政府幫助企業脫困的可能性就不可能引發管理不善。因此，即使承認軟預算約束對國有企業影響的巨大可能性，只要國有企業經理對國有企業管理負責，軟預算約束對國有企業效率的負面影響將會被削減。這部分的討論顯示，公有制，就其自身而言，不管由于所有權分離還是政治影響，對國有企業的管理不善是可以避免的。

私有化不是解決國有企業問題的唯一出路

盡管沒有妨礙國有企業業績出色的特別壁壘，作為一個整體，在許多發展中國家，國有企業的業績要遜色于私有企業。出于這個原因，私有化，作為一種改善國有企業業績的手段，一直以來備受吹捧。不幸的是，這種思路表現了一種悖論。本質上，它表明如果政府有能力實施一個好的私有化，政府也有能力運作好國有企業；反之，如果政府沒有能力運作好國有企業，政府也不可能有能力去實施一個好的私有化。

從1980年代至今，私有化被普遍認為是改善國有企業業績的主要、甚至唯一的方式。援助國政府的經濟打手、世界銀行、國際貨幣基金組織確保把這種觀點在發展中國家和轉型經濟體實施。近年來隨著私有化的被推行，雖然這種信念在減少，不僅是因為已有的證據經常不能履行承諾，私有化仍舊被認為是解決國有企業相關問題的當然出路。私有化成為了決策者改善國有企業業績問題的一個明確選項。此外，總是想當然地認為要么完全私有化、要么完全國有化。有很多種“第三條道路”的中間做法。政府可以賣出國有企業的一部分股份而保留大部分的控制，或者一個控股的股份（諸如法國的雷諾汽車）。此類“部分”私有化可能是為了籌措資金，也可能是為了獲得關鍵的技術或者市場，而與一個大的外國公司開展合作。一些國家的政府，賣掉幾乎所有的股份，利用所謂的“黃金股”去獲得對關鍵問題（諸如控制關鍵的技術、企業并購）的控制（例如巴西的航空工業公司）。政府出售國有企業給私有的“合作社”也有可能，諸如出售機場給航空“合作社”。即使我們對上文提到的、以中性的組織形式為特征的“第三條道路”不感興趣，私有化也僅僅在條件適當的時候才能實施。

第一，經驗顯示對盈利的國有企業私有化對國有企業的業績沒有影響，所以政府應該集中精力把那些不能盈利的國有企業私有化。不幸地，私有企業并不總是購買不能盈利的國有企業。因此，為了使私人部門對業績糟糕的國有企業有興趣，政府必須經常對國有企業進行投資或者重組。這將引發一個困境——如果政府所有制之下的國有企業業績能被改善，為什么要首當其沖將其私有化呢？的確，通過私有化之前的預先重組，被私有化的企業生產率被提高了。這顯示重組比私有化更重要。因此，除非政治上不可能去重組一個企業，很多國有企業的問題，將通過企業重組而不是私有化來解決。

第二，私有化的特別進程涉及財政支出，這將給手頭緊缺的發展中國家政府帶來嚴重的問題。國有企業的評估和證券市場上股票的發行，都是要花錢才能運作的；尤其是，將這些事情由昂貴的國際會計公司和投資銀行來運作，這是發展中國家常常不可避免的事情。

第三，在許多國家的私有化過程中充滿腐敗，大量潛在的收益最終會流入一些內部人的口袋，而不是政府的金庫。這種腐敗的轉移有時候是非法的，比如通過賄賂；但經常也是合法的，例如，政府“內部人”在這個過程中充當顧問。這簡直是諷刺，一個經常提及的反對國有企業存在的論據就是國有企業充滿腐敗。然而，一個悲哀的事實是：一個在國有企業中未能控制或者消除腐敗的政府，是不可能在國有企業私有化的時候突然有能力阻止腐敗的。的確，這種腐敗激勵他們加入私有化的進程、不惜一切地推動私有化，因為這意味著他們將不必與他們的繼承人一道分享腐敗，可以將所有未來的腐敗夢想“變現”。應該補充，私有化并不必然減少腐敗，私有企業也可以腐敗。在“喧囂的九十年代”，即使在管治良好的美國，錯誤的會計和內部人交易演變成了巨大的問題。

第四，私有化將對政府的管治能力造成巨大的負擔，特別是假如進行了大規模的私有化。當國有企業是自然壟斷的時候，沒有相應管治能力的私有化將使事情變得更糟。這樣，無效率且不受約束的私人壟斷將取代無效率、但受約束的公共壟斷。地方政府的管治能力是非常糟糕的。在政治分權化和“讓服務提供商更貼近人民”的名義下，世界銀行和援助國政府近來強迫將國有企業基于地域原則分成若干小單位，并將管治功能甩給了地方政府。這事情紙面上看起來似乎不錯，但是考慮到地方政府管治能力嚴重不足的現實，從效果來看，這經常導致管治真空。

第五，私有化的時機和規模問題也很重要。例如，在一個相對短的時期內盡量出售眾多的國有企業——所謂的“大拍賣”辦法——弱化了政府的討價還價能力，因此降低了私有化可能的收益。另一個例子，其他條件不變，當股票市場下跌時，嘗試私有化將減少私有化的收益。在這個意義上，設置一個私有化的最后期限——這是國際貨幣基金組織和一些國家的政府愿意采取的行動——是一個壞主意。因為這將迫使政府不顧市場情況而私有化。如果政府搞錯了私有化的時機和規模，支付的價格將不會像政府用更實際的方法、更耐心地等待最好的交易的價格高。

第六，私有化應該有“正當”的理由。私有化的目的應該是為了改善企業的業績，而不是搞錢的工具（崽賣爺田）。例如，1990年代的許多拉丁美洲國家，大規模的私有化是為了在短期之內籌措大量外匯。私有化的收益用于支付對外負債、金融消費的狂歡（主要是進口商品），以及支撐起一個不可持續的外匯匯率。此類私有化收益的“濫用”應該被避免。

第七，發展中國家的國有企業，特別是在拉丁美洲，經常被賣給來自外國的國有企業。例如，國有的西班牙航空公司伊比利亞買走了大量的拉丁美洲航空公司，而國有的西班牙電話公司（Telefonica）買走了大量的拉丁美洲電話公司。如果公有制和管理是問題，一個國有企業賣給另一個國有企業是相當奇怪的，盡管這個國有企業是外國的。對這種現象的解釋是，政府就不會向這些已歸屬外國所有的公司提供軟預算約束了。然而，普遍外國的國有企業，基于自身龐大的規模以及擁有它的本國政府掌控的龐大國際政治影響力，比本國的國有企業有更大的政治能量。

第八，要注意把私有化的合同搞好。有大量的問題出在這里。這類問題之一是被私有化的國有企業的買主違反合同。企業買主榨取了原國有企業的利潤然后一走了之；當利潤變負的時候，把問題留給政府來處理。有些時候，這種事不會成為問題，諸如無線電頻譜，其基本資產不會被終端服務所損壞。但是，如果相關的資產需要維修（諸如供水系統和道路），可能導致相關資產的惡化或破壞。因此，私有化合同應該包括，合同違約時對資產重新收回的完備手續條款。一個相關問題是企業的業績規定。這里一個重要的挑戰是使用正確的業績指標，例如，在諸如供水之類基本服務的合同里，利潤率可能并不是最好的業績指標。另一個挑戰是阻止企業（應該是跨國公司），例如利用轉移定價，破壞業績規定（諸如投資規定等）。可見，私有化成功的必需條件是非常之多的。現實中，許多條件是不能被滿足的，特別是在一些發展中國家。毫不奇怪，許多私有化的嘗試已經失敗了。

如果公有制自身不是國有企業表現不佳的唯一或者最重要的原因，私有化也不可能是國有企業問題的有效解決之道。此外，如上所見，私有化涉及很多現實的問題。因此，公正的說，私有化應當被當作整治國有企業糟糕表現的最后方法，而不是首選的方法。我們不需要相信現在流行的觀念：治理能力糟糕的發展中國家的政府將不能嘗試任何“困難”的事情。

（作者為英國劍橋大學經濟系博士，韓裔，現任教于英國劍橋大學經濟系和發展研究委員會）