我國自然遺產保護的立法合理性研究
——兼評《自然遺產保護法》征求意見稿草案

■高利紅 程 芳

我國自然遺產保護的立法合理性研究
——兼評《自然遺產保護法》征求意見稿草案

■高利紅 程 芳

自然遺產;自然遺產保護法;自然遺產保護;自然資源保護

自然遺產是大自然遺留給人類的珍貴而不可再生的遺產，一個國家的自然遺產不僅屬于本國、本民族，也屬于全人類;同時，自然遺產價值不僅為當代人所享有，后代人也平等地享有。因此，保護自然遺產是世界各國的重要職責，也是全人類的共同義務。1975年《保護世界文化和自然遺產公約》誕生以后，世界各國均積極開展自然遺產保護的立法工作。如美國制定《國家公園法》，并依法成立了隸屬于內政部的國家公園管理局 (National Park Service)統一管理和保護國內的自然遺產;法國編撰了專門的環境法典，對環境保護體系中的自然景觀、遺產保護作了明確的規定;德國于1972年通過第一部環境保護法，其后相繼制定了大量具體的環保法規，對該國境內的大量自然遺產資源進行細致而有效的保護;日本于1973年通過了《瀨戶內海環境保護特別措施》，1993年發布了《環境基本法》，其中大量涉及自然遺產保護方面的規定。我國為保護自然遺產，國家和地方也先后制定了相關法律，但隨著經濟的高速發展，我國的自然遺產正面臨人類過度開發所帶來的嚴峻考驗，一些遺產地的地方政府在經濟利益驅動之下使遺產的保護與利用關系錯位，重申報，輕保護;重經濟利益，輕生態利益、環境利益。更有甚者，我國現行法律對自然遺產保護力度不夠，法律體系零散，管理體制混亂，致使自然遺產人為破壞現象日益嚴重。因此，本文從自然遺產的概念入手分析，以自然遺產保護的立法合理性為切入點來闡釋我國的自然遺產立法保護模式，以期對我國目前起草階段自然遺產保護的立法有所裨益。

一、自然遺產的概念:自然屬性與遺產屬性

“自然遺產”是地球演化歷史中重要階段的突出例證;是進行中的重要地質過程、生物演化過程以及人類與自然環境相互關系的突出例證;是獨特、稀有或絕妙的自然現象、地貌或具有罕見自然美地域。為明確此概念，1972年法國巴黎第17屆大會上通過的《保護世界文化與自然遺產公約》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage)作了明確的界定。該公約規定，自然遺產須符合下列規定之一:“其一，從美學或科學角度看，具有突出、普遍價值的由地質和生物結構或這類結構群組成的自然面貌;其二，從科學或保護角度看，具有突出、普遍價值的地質和自然地理結構以及明確劃定的瀕危動植物物種生態區;其三，從科學、保護或自然美角度看，具有突出、普遍價值的天然名勝或明確劃定的自然地帶。”①該規定表明，自然遺產須具有科學價值或自然美學價值，但并沒有明確具有突出、普遍價值的自然面貌、生態區或天然名勝的界定標準。因而，《世界遺產公約行動指南》第44段a對自然遺產的劃分進一步提出以下標準:第一，構成代表地球演化史中重要階段的突出例證，包括有生命的記錄、在土地形式演變中重大的持續地質過程的記錄，或重大的地貌或自然特征的記錄;第二，表現陸地、淡水、海岸和海洋生態系統及動植物群落進化和演變中重大的持續的生態和生物過程的重要實證;第三，包含有絕佳的自然現象或是具有特別的自然美和美學重要性的區域;第四，包含有最重要和最有意義的自然棲息地，目的在于保護原有生物多樣性及那些從科學和保護角度看具有顯著價值的世界級的瀕危物種。該指南中明確自然遺產的四個劃分標準，第一個標準和第三個標準是對靜態的具有科學和美學價值的特定自然區域保護，此類自然遺產側重于“遺產”屬性標準，第二個標準和第四個標準則是動態的具有科學和美學價值的多樣特定生物保護和特定生態系統保護，此類自然遺產側重于“自然”屬性標準，當然，兩者的屬性標準并不孤立地存在，而是相輔相成的。綜上所述，本文以為，“自然遺產”包括“自然”屬性和“遺產”屬性。首先，自然遺產的“自然”屬性是排除人力干預之外形成的，具體體現在兩方面，一是靜態的具有科學和美學價值的特定自然區域，二是動態的具有科學和美學價值的多樣性特定生物和重大、持續的生態系統。其次，“自然遺產”的“遺產”屬性是自然遺產的價值性和可繼承性。一方面，自然遺產的價值性是其基本屬性，包含財產價值性和非財產價值性，將自然遺產視為一種自然資源，則具有財產價值性，為人類所利用的對象;將自然遺產視為自然環境的一部分，則具有非財產性的生態價值，為人類所保護的對象。另一方面，自然遺產來源于自然界，不能為某人、某地所獨占，是大自然遺留給人類的遺產，是屬于全人類的，當代人和后代人均有權享有，因此，自然遺產具有可繼承性，這也是人類對自然遺產加以保護的根本原因。

二、自然遺產立法保護合理性研究之緣起:國際與國內立法的現狀

為了保護自然遺產的自然屬性和遺產屬性，保護其具有的科學價值、美學價值、生態價值和財產價值，國際組織和世界各國相繼立法保護自然遺產，本文以下從國際立法和我國的國內立法情況分別闡述。

(一)國際公約的自然遺產立法保護

1962年11月9日聯合國教科文組織在巴黎召開的第十二屆大會上通過了《關于保護景觀和遺址的風貌與特性的建議》，指出“考慮到人類在各個時期不使構成其自然環境的組成部分的景觀和遺址的風貌與特征遭到損壞，從而使得全世界各個地區的文化、藝術甚至極重要的遺產瀕于枯竭”、“考慮到因原始土地的開發，城市中心盲目的發展以及工商業與裝備的巨大工程和龐大規劃的實施，使現代文明加速了這種趨勢;因此，考慮到只要尚有可能這樣做，為保護各地的景觀和遺址的風貌與特征，需緊急考慮和采取必要的措施。”②自此，人類拉開了以國際公約的形式保護自然遺產的序幕，以應對自然遺產面臨的各種各樣人類活動所造成的威脅。

第二屆歷史古跡建筑師及技師國際會議于1964年5月在威尼斯通過的《國際古跡保護與修復憲章》是針對古跡的保護和修復;1971年2月2日簽訂于拉姆薩《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》，(Convention on Wetlands of InternationalImportance Especially asWaterfowl Habitat)，其宗旨是“合理利用，保護濕地”，目的在于防止濕地的進一步侵蝕及損失，保護濕地的動植物、自然遺產。1972年，聯合國教科文組織大會通過的《保護世界文化與自然遺產公約》;1972年，聯合國教科文組織大會通過的《關于在國家一級保護文化和自然遺產的建議》;1973年3月3日簽訂于華盛頓的《瀕危野生動植物種國際貿易公約》;1979年6月23日簽訂于德國波恩的《保護野生動物遷徙公約》;1990年10月于洛桑通過的《考古遺產保護與管理憲章》;1992年6月1日由聯合國環境規劃署發起的政府間談判委員會第七次會議在內羅畢通過的《生物多樣性公約》;1994年11月1日至6日在日本奈良召開的“奈良原真性會議”上通過的《關于原真性的奈良文件》(Nara Document on Authenticity);2004年7月在中國蘇州舉行的第28屆世界遺產委員會會議通過的《世界遺產青少年教育蘇州宣言》等加強保護自然遺產的重要國際法律文件，盡管以上有些公約并不是以自然遺產保護為主題的法律文件，但內容卻和自然遺產保護有密切關系。這一系列重要的國際公約、會議宣言、國際組織文件，形成了一個相對完善的自然遺產保護領域的國際法體系。

其中，《保護世界文化與自然遺產公約》是世界上第一部專門針對自然遺產保護的具有“憲章”意義的國際法律文件，該公約第一次以國際立法的方式將保護自然遺產作為一項權利和義務確定下來，是目前最具影響力的國際自然遺產保護的條約。該公約共8章32條，明確規定所保護的自然遺產和標準;規定保護自然遺產的國家責任和國際合作，規定各締約國應該保護本國領土內的自然遺產，國家的責任為保證本國領土內的自然遺產的確定、保護、保存、展出和傳代;并成立“世界遺產委員會”;設立“世界遺產基金”;規定各締約國應實施教育和宣傳計劃，以努力增強本國人民對自然遺產的贊賞和尊重。截止到2010年6月，世界上已經有188個國家加入該條約，被列入《世界遺產名目》的文化遺產有725處，183處自然遺產，文化與自然雙重遺產有28處。③在公約適用的三十多年里，國際社會構建了一個較為完善的保護自然遺產與文化遺產的法律體系。

(二)我國自然遺產保護的立法情況

世界各國一般都通過憲法來明確國際法與國內法的關系，并由憲法明確規定保證條約執行的方法，或者將一個國際條約通過國內立法機關以一定的立法程序加以“內國化”，從而構成一項新的“內國立法”而執行，自然遺產公約的規定因而在不同的國家效力也不同。我國憲法對國際條約的國內效力問題卻一直缺乏直接、明確的規定，也沒有一部完整的自然遺產保護法來將該條約“內國化”，該條約在我國法律體系中的定位及效力不能有效地銜接，致使我國自然遺產保護立法與國際公約脫軌，評價機制不能國際化。我國未能將自然遺產公約內國化，但并不意味著國內的自然遺產保護立法工作沒有開展，自1985年批準參加《保護世界文化和自然遺產公約》以來，在自然遺產的立法保護方面取得了多方面的進展。

1．國家自然遺產保護立法

(1)憲法。《中華人民共和國憲法》作為我國的根本大法，其第9條第2款規定:“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第22條第2款規定:“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產。”第26條規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”這些條款分別從國家責任角度保護我國的自然遺產，是自然遺產保護的憲法依據。依此規定，國家是自然遺產保護的主體，負有保護自然遺產義務。

(2)法律。我國現行與自然遺產保護有關的法律主要有《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國城市規劃法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等。以上法律是從環境保護、自然資源保護、城市合理規劃的角度來保護自然遺產，并作為執法時的法律依據，不是專門保護自然遺產的立法，因而零散且不系統，針對性并不強。

(3)行政法規與部門規章。我國目前頒布的行政法規當中，涉及自然遺產保護的主要有《中華人民共和國自然保護區條例》、《中華人民共和國野生植物保護條例》、《中華人民共和國風景名勝區管理條例》等。我國頒布的行政規章中，涉及自然遺產保護的有《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》、《海洋自然保護區管理辦法》、《地質遺跡保護管理規定》、《自然保護區土地管理辦法》、《中華人民共和國水生動植物自然保護區管理辦法》、《關于加強風景名勝區規劃管理工作的通知》等。在以上的法規和規章中，針對自然遺產的不同性質保護，尤其以《中華人民共和國自然保護區條例》和《中華人民共和國風景名勝區管理條例》更為突出，但這些法規和規章大多為部門立法，法律層級低。

2．地方自然遺產保護立法

我國領土范圍廣大，自然遺產分布在全國各地，為因地制宜地保護本轄區內的自然遺產，地方政府紛紛制定了不同的地方性法規。目前主要的自然遺產保護地方性立法包括:《四川省世界遺產保護條例》、《福建省武夷山世界文化和自然遺產保護條例》、《湖南省武陵源世界自然遺產保護條例》和《云南省三江并流世界自然遺產地保護條例》等。這些地方性法規是地方政府制定的，立足地方特色進行法律保護，不具有普遍性。

綜上所述，我國自然遺產屬國家所有，但管理和使用卻是各部門和各級地方政府，也有當地居民。我國制定的保護性法律表現出以下困境:

一是制定機構多元化，法律規定之間互相沖突。既有全國人民代表大會及其常務委員會，也有各級地方人民代表大會及其常務委員會和各部門機構。由于自然遺產分屬多個部門管理，如森林、濕地、荒漠、野生動物、野生植物屬林業部門主管，草原歸屬農業部門管理，海洋屬于國家海洋局管理，而自然遺跡、古生物遺跡的行政管理權則屬于地礦部門管理，此種管理體制使我國自然遺產保護立法部門化。這些相應的管理辦法和條例都是由這些部門各自起草的，在起草過程中各部門往往從自身利益的角度來考慮，缺乏整體的分工與合作，使得這些條例和辦法之間相互重復，甚至相互矛盾。例如《自然保護區條例》第32條規定:“在核心區和緩沖區不得建設任何生產設施，經環保部門的批準可在實驗區內建設生產設施。”而《國家森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》將建立機構和修筑設施的批準權限劃歸林業部門，且沒有分區對待，使得兩者之者相互沖突，為適用帶來了困難。[1](P29)

二是法律適用不同利益存在沖突。如國家利益與地方利益的沖突、經濟利益與環境利益的沖突、政府利益與部門利益、集體利益的沖突等。由于地方政府根據法律的授權，可以根據本行政區域的具體情況和實際需要，依法制定在本行政區域內具有法律效力的規范性文件。這就使得地方政府在自然遺產管理方面，擁有一定程度的立法權。同時一些法律、法規和條例也授權地方政府在自然遺產管理方面擁有一定的管理權，例如《風景名勝區管理條例》第4條規定:“風景名勝區所在地縣級以上地方人民政府設置的風景名勝區管理機構，負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作。”這一授權方式可以使得地方政府結合本地區的實際情況以及本地區內自然遺產的特點來因地制宜、因時制宜地實現自然遺產的保護，更有利于發揮地方政府的主觀能動性。然而，地方政府在充當責任主體及財政支持角色的同時，在代理國家行使土地的管理權時，為了追求經濟利益或建設政績工程，傾向于保護地方利益，常以各種名義對自然遺產所在地進行開發，如開展旅游活動，房地產開發等，忽視整體的環境和資源利用規劃，將土地管理權凌駕于所有權之上，不尊重土地的所有權人和使用權人的利益。可見，地方政府對于國家的決定采取“上有政策，下有對策”的做法，打著保護、管理的名義，行濫用開發之實，其管理局限性、彈性、隨意性較大，造成條塊分割、各自為政的局面，使國家難以統一規范管理。

三、自然遺產立法保護的合理性:戴維森合理性理論的適用

英國學者齊格蒙·鮑曼從社會學的角度對立法者角色與闡釋者角色作了闡述，認為立法者角色由對權威性話語的建構活動構成，這種權威性話語對爭執不下的意見糾紛作出仲裁與抉擇，并最終決定哪些意見是正確的和應該被遵守的。闡釋者角色由形成解釋性話語的活動構成，其主要目的是為了促進自主性的共同參與者之間的交往，防止交往活動中發生意義的曲解。[2](P3)依此解釋，本文以為從法學的角度來理解自然遺產的立法者與闡釋者，前者應該對自然遺產保護中的糾紛作出合理的規定，后者則是對以上規定進行合理適用，解決實際問題。下文將依據戴維森合理性為哲學理論基礎，進一步闡釋自然遺產立法保護的合理性內涵。

(一)戴維森合理性的內涵

戴維森從概念的語義學層面理解，認為合理性是一個規范性和基礎性的概念，我們可從以下三個維度界定其合理性的內涵:

1．規范性維度。合理性是一個規范性概念，規范合理性應當具備理性的內在規定，也即是理性的規定。

2．主體性維度。合理性問題的主體維度是，一個存在者必須具備什么樣的主體條件，才能被視為一個理性存在者、理性動物或理性生物，也即主體存在者須是合理地思考、規范一切事物。

3．解釋性維度。“合理化”是理性主體理解世界、理解他人和理解自我的過程，以及為語言、思想和行動提供解釋或說明的過程，是一種合理化過程。這種合理化過程與合理性規范和主體條件結合在一起的，是理性存在者對合理性規范的解釋性運用。[3](P36)

綜上所述，戴維森合理性理論依語義學解釋框架，其內涵可分為“內容合理性——主體合理性——解釋合理性”，即規范內容的合理性、規范主體的合理性、規范主體合理闡釋規范內容，三者之間相輔相成。

(二)自然遺產保護的立法合理性內涵

“法的合理性是指法的制定與運行應接受一定的理性指導，符合一定的理性原則和社會規律”[4](P83)。法的制定與運行是通過人的行為實現的，且人的行為發源于其獨特的動機與利益，取決于其獨特的社會存在，因而，法律制定的合理性依戴維森合理性理論語義學解釋框架，可分為三個層次:一是從規范性維度分析，法律的規定應該理性地反映社會現實;二是從主體性維度分析，法律制定及其實施中的人的意志應該具有理性;三是從解釋性維度分析，法律表達利益的過程，就是對不同利益進行選擇的過程，換言之，法律是一種利益調控機制，表達利益要求，平衡利益沖突，重建利益格局，理性的立法者理性地制定法律規范的實質就是理性地維系多元利益的共存。本文以為，具體到自然遺產立法保護的合理性論證中，我們可從以下三個角度分析:

1．從規范性維度分析，立法保護的內容是否合理。自然遺產保護的法律規定應該理性地實現自然遺產的保護，包括自然演化形成的、處于自然狀態或者基本處于自然狀態的、具有國內外特殊價值的自然生態系統、自然遺跡及其形成的自然景觀。

2．從主體性維度分析，立法者是否依據理性原則制定法律，使其符合社會規律。自然遺產保護法律的制定者及其實施者應該理性地分析我國自然遺產保護法律制定的時機、條件與國內國外相關法律的銜接問題，制定適合我國國情且可以有效實施的自然遺產保護法。

3．從解釋性維度分析，立法解釋能否解決自然遺產保護實務中難以處理的利益糾紛。自然遺產保護的法律應對不同利益進行選擇和確認，并通過法律的規定，對社會中的利益關系進行選擇，對特定的利益予以承認，對某些利益拒絕承認，并通過法律的形式表現出來。這種選擇和確認表現為兩種，一是對利益主體的選擇。自然遺產保護涉及的利益主體較多，如國家利益、地方利益與集體利益、居民利益，部門利益與地方政府利益，只對部分利益主體進行保護。二是對受保護的利益內容，如自然遺產產生的生態效益為全社會所有，但其所在地的居民未能直接從中獲得經濟利益，經濟利益與生態利益何者為重?何者為先?法律不可能對某一利益主體的所有利益都加以保護或者都不加以保護，這些在自然遺產保護立法中要有所取舍。

四、《自然遺產保護法》(征求意見稿草案)的合理性質疑

我國《自然遺產保護法》(征求意見稿草案)(以下簡稱草案)未全面地從以上三方面權衡，自然遺產保護的法律關系尚未厘清，因此，其制定的合理性有待質疑，以下詳述之。

(一)從規范性維度分析，草案沒有理性地規定自然遺產保護內容

草案規定:“自然遺產是自然演化形成的處于自然狀態或者基本處于自然狀態，在國內外具有典型的生態、科學、美學價值的自然資源。”④該規定的初衷是突出國家的保護重點，便于處理法律與現行管理制度的關系，但是由于該草案重新構建出的一個新的自然遺產的概念，邏輯關系上將自然遺產的保護最終落腳于“國家級自然保護區、國家級風景名勝區”的保護，意欲通過整合自然保護區和風景名勝區的共性，進行自然遺產保護立法，事實上該立法并沒有解決自然遺產保護的根本問題，未能全面地保護自然演化形成的、處于自然狀態或者基本處于自然狀態的、具有國內外特殊價值的自然生態系統、自然遺跡及其形成的自然景觀。以下表為例，國家級自然保護區、國家級風景名勝區分別只占自然保護區的10%和1．06%，其一，涵蓋在森林公園、地質公園和濕地公園中的自然遺產則排除在保護之外;其二，地方級的自然遺產排除在保護之外。因此，用“自然遺產”的概念替換和涵蓋現有的各類自然資源，不僅縮小保護主體的范圍，而且草案里的規定前后矛盾，該草案的通過必將影響我國現行正常的法律體系、管理體制及混淆社會公眾的認知和觀念。

自然生態環境保護區域統計表⑤

1．自然遺產保護范圍

草案將自然遺產在性質上定位于自然資源⑥，自然資源在民法上是“物”的概念，是具有經濟價值的“物”，能滿足人們在生產和生活上的需要，體現物質利益。因而，該草案保護的范圍是有財產價值的自然遺產，而將非財產價值的自然遺產置于立法保護之外;該草案注重保護自然遺產資源的開發利用，類似于調整民法上“物”所有權和使用權的法律關系，即私法意義上經濟利益的保護。而自然遺產在開發利用中遭到人為破壞后，對于其非財產價值(即生態價值、審美價值、科研價值)部分后代人的繼承權喪失則無明確的保護措施和責任。

2．自然遺產保護的國內、國際之范圍不一致

草案中“自然遺產”的概念與國際公約上“自然遺產”的概念內涵不一致，不能與國際公約接軌，這不僅使國際問題與國內問題不能解決，反而會增加國內“申請世界遺產活動”的混亂，并造成國內立法和適用上的誤解，進而導致實際管理上的混亂，使國內與國際評價體系脫軌。

我國目前的世界自然遺產共有8處，以世界自然遺產地之一的武陵源為例，武陵源自然遺產既包括風景名勝區，又涵蓋張家界國家森林公園、國家地質公園和索溪峪、天子山、楊家界三個自然保護區在內。依此草案的理解，張家界國家森林公園、國家地質公園則被排除在該自然遺產保護法之外，僅保護風景名勝區和自然保護區。導致此種結論是荒唐的，同為世界自然遺產，但在國內依法僅保護風景名勝區和自然保護區的自然遺產區域，卻將國家公園和國家地質公園的自然遺產區域排除在保護法之外。事實上，自然遺產不僅僅分布在國家級自然保護區、國家級風景名勝區內，反之，國家級自然保護區、國家級風景名勝區也不可能保護所有的自然遺產。

3．自然遺產保護對象前后矛盾

草案將自然遺產定義為:“是自然演化形成的處于自然狀態或者基本處于自然狀態的自然資源”，同時規定:“國務院批準設立的國家級自然保護區的核心區和國家級風景名勝區的核心景區。”⑦這兩款的規定前后矛盾，邏輯混亂。風景名勝區指具有觀賞、文化或科學價值的山河、湖海、地貌、森林、動植物、化石、特殊地質、天文氣象等自然景物區，也包括文物古跡區、革命紀念地、歷史遺址、園林、建筑、工程設施等人文景物和它們所處的環境以及風土人情等人類活動區域，前者具有自然性，但后者明顯具有人工性。草案的定義僅強調風景名勝區的自然性，而遺漏其人工性。這就導致定義將具有人工性的國家級風景名勝區排除在法律保護的范圍之外，但在保護范圍中又將其納入保護之列，導致自然遺產保護主體忽隱忽現，不嚴密且不科學。

“有生態、科學、美學價值的自然資源”從語義上理解應同時具備生態、科學、美學價值。與前面所言的聯合國教科文組織的定義比較，這明顯縮小了自然遺產的范圍。

4．規范的內容未能理順自然保護區和風景名勝區兩者的關系

自然保護區和風景名勝區是不同歷史發展階段的產物，兩者的目的、性質、保護對象等方面完全不同，放在一部法律里籠統規定是不科學的，與國際國內的科學認知是相悖的。

(1)設立目的不同及其追求的價值不同。自然保護區主要是保護典型生態系統、珍稀生物物種資源，側重生態價值。風景名勝區主要是供人們休閑和游覽，主要是為了滿足人類自身的審美感受及游憩需要，側重美學和旅游價值。

(2)建立的基礎和性質不同。自然保護區建立的基礎是“有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等”，其特征在于區域的生態特性;而風景名勝區建立的基礎是“有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域”，其特征在于區域的景觀特征。自然保護區具有很強的社會公益性質，是國家生物資源的戰略儲備庫，生態的重要保護地，以嚴格保護為原則;而風景名勝區則主要是經營性質，以開發利用為主要原則。

(3)保護管理對象的屬性不同。自然保護區核心區主要針對的是“天然狀態的生態系統以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地”，是區域自然屬性;而風景名勝區的核心景區是指“風景名勝區范圍內自然景物、人文景物最集中的、最具觀賞價值、最需要嚴格保護的區域”，是區域的美學價值。

(4)管理措施不同。一是保護強度不同。自然保護區以嚴格保護為主;風景名勝區以開發利用為主。二是保護措施不同。自然保護區禁止或者限制性措施很多，適度的資源利用活動只是一種輔助手段，其核心區和緩沖區不得從事經營利用活動，實驗區只能從事適度的生態旅游活動;而風景名勝區的保護措施和手段較為寬松，風景名勝區管理機構根據風景名勝區規劃，可以合理利用風景名勝資源，改善交通、服務設施和游覽條件。

因此，把自然保護區與風景名勝區捆綁在一起進行立法，不僅會導致對自然保護區資源的過度開發，也將影響我國自然保護區、風景名勝區體系的完整性，導致各部門的職能交叉、管理混亂。

綜上所述，草案中自然遺產的概念主體界定不科學，導致邏輯混亂，前后矛盾，因此，本文以為，自然遺產法應該是綜合性立法，調整對象應該是一個開放系統，不應是一個封閉的、僵死的過程，制定的保護法應該與《世界自然遺產公約》的規定接軌，使立法保護具有開放性。結合我國國情的自然遺產保護實踐，自然遺產在主體的界定上可借鑒國際公約的規定，而不是將自然保護區和風景名勝區的核心部分單列出來再概括出新的自然遺產概念。畢竟自然保護區和風景名勝區的概念在我國已經是明確的法律概念，且在實踐中已適用多年，若將國家級和地方級區分保護，則易導致實務中主體使用名稱的混亂。立法中可規定自然保護區、風景名勝區、國家森林公園或國家地質公園若達到自然遺產的標準，均可以申請加入自然遺產保護，統一申請標準，統一管理方式，保護自然資源和自然環境，保護自然的生物多樣性、生態完整性，并兼顧教育、科研、美學和休憩等多種價值，將自然遺產非財產價值的保護納入其中。

(二)從主體性維度分析，草案擬定者未能理性地制定自然遺產保護法

草案設立的法律制度并不符合我國國情和管理實際，也沒有解決自然遺產保護中的管理關系混亂問題，其立法的不合理性顯而易見，列舉如下:

1．自然遺產申報制度未能完善

該草案將自然遺產的保護范圍限定于國家級自然保護區和風景名勝區，而省級以下自然保護區和風景名勝區沒有被納入。目前我國的國家級自然保護區、風景名勝區均采用自愿申報制而非國家強劃制，許多具有“國家代表意義”的自然資源由于地方不申報，一直是地方級自然保護區或地方級風景名勝區，依草案規定則將此類自然遺產排除在保護法之外，客觀上導致自然遺產保護力度下降。自然遺產保護分國家自然遺產、地方自然遺產兩個層次立法進行保護，但作為一個全國性的法律，僅考慮國家層面批準的國家自然遺產是不合理的。

更有甚者，該草案出臺后，已有的國家級自然保護區和風景名勝區是否要進行重新申報和審批變成自然遺產呢?如果要重新申報和審批，則無端增加行政成本，并造成部門之間的不協調;如果不重新申報和審批，那么用一個自然遺產的概念統領現有的兩個成熟的自然保護區和風景名勝區的概念就喪失了法律意義。

2．嚴重影響我國現行法律體系

按照草案提出的概念以及設定的相應制度和措施，自然遺產將涉及我國所有的自然資源，而這些自然資源均有較為完整的法律體系對其實行保護，如《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《海洋環境保護法》、《礦產資源法》、《野生動物保護法》、《自然保護區條例》、《風景名勝區條例》、《野生植物保護條例》等多部法律法規，已經對各類自然資源保護作出相應的規定，且在實踐中行之有效。如果通過新的立法強行推廣“自然遺產”的概念并據此設置新的法律制度和措施，必將與現行自然資源保護法律法規發生強烈沖突，嚴重干擾現行法律體系的有效實施。

3．擾亂自然資源保護管理秩序

從自然資源保護管理的角度來看，我國實行以自然資源分類為基礎的資源管理體制，管理體系已經完善。按照我國現有的法律法規規定，各類自然資源分別由林業、國土資源、水利、農業、海洋等行政部門依法管理。實踐證明，現行自然保護區的有關制度和措施，仍然發揮著極其重要的作用。現有的自然保護區及風景名勝區，尤其是自然保護區建立至今已經有五十多年的歷史，已經分別形成了一套自上而下、行之有效的管理體制。新的立法和新的制度創設，應該考慮如何完善現有的制度和措施，保持管理體制的穩定，而不應當以新的立法干擾現有體系正常運行，否則，將會造成現有的管理秩序的混亂。

綜上所述，我國現階段單獨制定《自然遺產保護法》是不可行和不合理的，既有違我國現有的自然遺產管理體制，也有違國際遺產保護標準，因此是不可行、不合理的。

(三)從解釋性維度分析，草案對不同利益梳理不清

法律是社會存在整體中的一部分，同時，法律是掌握于法學家之手的獨立的知識分支。[5](P10)因此，法律關系的設定必須與自然自發的社會關系盡可能一致，法律只是為了保障或矯正自發狀態下的社會關系，如果立法不考慮已經形成的社會關系，就是違背科學性，因此立法過程不能僅考慮人為環境中形成的經驗，否則就是非理性的。具體到自然遺產保護法而定，此次的草案并沒有從根本上解決自然遺產保護中出現的社會關系，即所有者、使用者與管理者間的關系，并未對國家利益、集體利益和個人利益，地方利益與部門利益，經濟利益和生態利益作合理的規范，仍存在著立法主體多元化、國家與地方立法沖突、自然遺產土地權屬不清等突出問題，影響自然遺產保護工作的開展。

總之，科學立法不是社會工程⑧性的立法，我們不能將立法當成一個工程來看待，更不能用工程建設的思維方式對待立法。希望借由一個詳盡無疑的立法制度，即刻創制出一個嶄新秩序的想法，只會摧殘現實，增加現實的不確定性，強化規則與事實之間的乖張，最終使得法律失卻規范人事而服務人世的功用與價值。

五、自然遺產保護的立法進路:納入自然保護立法體系之中

“自然遺產”既有其“自然”屬性，也有其“遺產”屬性，因而在自然遺產的立法保護中，一是要注重保護自然遺產所在的特定區域及該區域內的生物多樣性和整個生態系統，同時也要立足保護自然資源的合理開發利用，完整遺留后代。因我國自然遺產的法律保護散見于不同效力、不同部門、不同地方政府的立法中，以行政法規與部門規章為主，并側重以區域劃分保護范圍，如有些自然遺產既屬于自然保護區、風景名勝區，又屬于國家森林公園、國家地質公園等不同性質的區域。我國目前從國家到地方的立法中，已有一定數量保護自然遺產的法律法規，但這些法律規定過于籠統，依法執法的確切依據不足，未能有效地保護我國的自然遺產，主要是相關的法律或部門規章對保護自然遺產的規定不具體，各部門規章權責規定不甚明確，操作性不強，在管理實踐中出現諸多亂相;同時，地方性的法規與規章各自為政，法律適用比較混亂。可見，我國目前自然遺產保護中的問題很多，但法律之間的協調不足、執法不嚴造成的問題甚為嚴重。本文以為，我國現行遺產保護體系由三部分組成，自然遺產部分主要包涵在自然保護區里;文化遺產主要通過文物界限保護;自然與文化結合的遺產主要包含在風景名勝區里。因此，對于自然遺產保護的立法既要考慮到我國現行的法律保護體系，土地權屬問題，又要兼顧與國際公約接軌的自然遺產的保護，自然遺產的保護不能通過一部法律的制定一蹴而就，而是應該在已有法律規定的基礎上，依托現有保護機制，理清不同自然資源間的法律關系，形成一套成熟的、系統地保護自然遺產的法律體系。

我國自然遺產保護中的法律問題，主要原因是缺乏一部統領保護自然資源的綜合性法律。由于自然資源的種類繁多，分屬不同的資源部門，不同的地區，且遺產的土地權屬不清，因此，我國要想真正將自然資源保護好，從長遠來看，必須制定一部綜合性自然資源保護法。現將自然遺產單列出來加以立法保護時機尚不成熟，反而會增加各部門間的利益沖突。因此，根據相關國際公約對自然保護分類系統及統一標準及規范管理運行機制的要求，為保護自然資源與生態環境的整體性和特殊性，使我國的自然遺產保護立法具有開放性與兼容性，需要制定一部統一的綜合性法律——《自然保護法》為基本法，并成立一個統一而有權威的自然資源管理機構。如此一來，一是可以對我國各類自然資源予以系統規劃保護，并調整不同部門的管理權屬;二是可以對國有的自然資源統一管理、統一規劃，規劃管理高度集中，從總體規劃、專項規劃、詳細規劃到單體設計，均由國家統一編制，保證規劃設計的統一性、規范性和權威性，能有效地防止無序建設、違規建設，可由救火式保護模式轉向系統式保護模式。

六、結語

綜上所述，我國的自然遺產保護亟待立法，但鑒于自然遺產主要分散于我國的不同自然保護區域內，并分由不同資源管理的部門或不同的地方政府管理，本文認為，我國可以先易后難，采取逐步立法的方式，最終形成完善的自然遺產保護體系。也即是，首先，在現有的立法成果基礎上，依托按照要素單項立法已成規模的自然資源保護法律體系，改變早期重管理、輕保護的立法理念，逐步修訂，轉而注重保護生態價值。其次，眾所周知，目前我國最大的問題是缺乏一個統領各項自然資源要素保護的立法，因此在整個自然保護的理念、基本權利的協調、管理體制的理順方面還有很多困難等待解決，但鑒于這些問題不是單行立法所能解決的，因此，急于在自然遺產方面進行立法，顯然不是一個合理的選項。又兼現有草案的保護范圍、保護體制、國內國際銜接等種種值得推敲之處，我們反對那種把立法當成工程來處理的思路，與建造一個工程不同，立法不能自主設計，而是要充分尊重社會關系的現實，提煉規則，完善規則。總而言之，與其倉促立法，導致諸多糾結，還不如保持耐心，進一步研究制定一部綜合性的自然保護法，以惠益我國及世界之自然遺產。

注釋:

①參見《保護世界文化和自然遺產公約》，第2條。

②參見《關于保護景觀和遺址的風貌與特性的建議》，http://wenku．baidu．com/view/a9b924d126fff705cc 170a9e．html．最后訪問時間2011年11月22日。

③ See http://whc．unesco．org/en/statesparties．Vis ited on Oct．8，2011．

④參見《中華人民共和國自然遺產保護法》(征求意見稿草案)，第3條。

⑤參見2011年11月21日《中華人民共和國自然遺產保護法》(征求意見稿草案)第18稿(討論稿)。

⑥《辭海》對自然資源的定義為:指天然存在的自然物(不包括人類加工制造的原材料)并有利用價值的自然物，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產的原料來源和布局場所。聯合國環境規劃署的定義為:在一定的時間和技術條件下，能夠產生經濟價值，提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總稱。

⑦參見《中華人民共和國自然遺產保護法》(征求意見稿草案)，第11條第3款。

⑧社會工程是指在特定時間內，將立法作為國家治理過程中的集中性行為，通過這種集中行為使一國在較短時間內形成一個法律的格局，至少在某一個法域中進行風暴式立法。

[1]鄧華陵，彭嵐嘉．世界遺產的管理體系[J]．天水師范學院學報，2003，(4)．

[2](英)齊格蒙·鮑曼．立法者與闡釋者[M]．洪濤，譯．上海:上海人民出版社，2000．

[4]葛洪義，陳年冰．法的普遍性、確定性、合理性辯析[J]．法學研究，1997，(5)．

[5](德)弗里德里希·卡爾·馮·薩維尼．論立法與法學當代使命[M]．許章潤，譯．北京:中國法制出版社，2002．

自然遺產是國家的遺產，也是全人類的遺產;自然遺產價值不僅為當代人所享有，后代人也平等地享有，因此，自然遺產的立法應兼顧保護自然遺產的生態價值和經濟價值，使其“自然屬性”和“遺產屬性”并重。鑒于我國自然遺產保護管理主體多元化、利益沖突較多的立法困境，本文以為我國自然遺產的立法保護不能通過制定一部《自然遺產保護法》一蹴而就，而是應該在已有法律規定的基礎上，依托現有法律保護機制，先制定一部統一的綜合性法律《自然保護法》為基本法，最終形成一套成熟的、系統地保護自然遺產的法律體系。

D912．6

A

1004－518X(2012)01－0153－10

高利紅(1970—)，女，中南財經政法大學法學院副院長，教授，博士生導師，主要研究方向為環境資源法基礎理論、污染防治法;程 芳(1972—)，女，中南財經政法大學法學院講師，博士研究生，主要研究方向為環境資源法基礎理論、能源法。(湖北武漢 430073)

【責任編輯:葉 萍】