省級政府財政公開的制度狀況與行為效果研究

劉雪梅

(上海財經大學公共經濟與管理學院,上海 200433)

經過近30年的探索和實踐,我國政府財政公開進程不斷加速,有關財政公開的制度也不斷完善。特別是2002年以后,部分地方對政府信息公開制度的先試先行,以及2007年國家層面 《政府信息公開條例》的頒布,為地方政府進一步完善財政公開制度打下了基礎。

本文以省級政府的財政公開為考察對象,試圖通過量化的指標體系,實證衡量省級政府財政信息公開文本制度建設進展程度。按本文作者設計的評價體系來衡量,可以發現財政公開行為效果總體處于比較低的狀況,省級政府所構建的財政信息公開制度體系,在實現省級財政透明化方面發揮的作用并不理想。因此,對于政府財政公開而言,文本制度的進一步完善固然重要,但當前還應著力于解決制度運行的有效性問題。

一、有關財政公開制度和行為評價的現有研究

財政公開是目標要求,也是具體工作。從操作性上看,構建正式制度、明確與公開目標具有一致性的行為規范,是通常情況下具體行政工作開展的起點。作為已在社會發展中發揮重要作用的客觀存在的事物,財政公開制度本身的進展情況也存在被評價的問題。現有研究中對制度的評價一般通過兩種方法解決:

一是用社會成員對制度本身的認同度作為評價指標。這種方法對制度的評價較為直接,但直接統計認同度在操作上仍然存在一些困難。因此,更具有可操作性的方法就是將制度的理想狀況轉化為多個規范標準①例如辛鳴就認為,對制度的評價可以確立三個標準:合理性、合法性和現實性,分別著眼于制度的效率、公正和實現能力。[1],設立評價體系,看被評價制度的目標和傾向于鼓勵的行為方式是否充分體現在特定的制度構成要素的技術性設計上。不過,針對財政公開制度的評價,目前還較少有這種方法的運用,至多是結合具體事例對制度要素進行籠統的定性描述。

二是用受制度運行影響的可觀察量作為評價指標。這種方法在各類研究中被更為廣泛地采用。例如,在對財政公開的現有研究中,多是將財政透明度作為主要量化指標,并通過設立包含大量可觀察量的指標體系來確定評價結果。近年來上海財經大學公共政策研究中心[2]、北京大學公眾參與研究與支持中心[3]等機構針對國內地方政府財政公開情況的研究即是如此。但這種評價也存在問題,一方面對指標體系的構建尚未達成共識,指標體系的不同可能導致對結果的分歧;另一方面,由于未能對文本制度和行為效果進行區分,以行為效果的評價結果作為對制度評價的結果,容易造成對制度的現實性和制度的現實存在兩個概念的混淆,同時也較難剝離其他影響因素的作用,因此無法真正說清楚為什么從制度上看中國的財政公開有很大進展,而在現實中人們對財政透明度的感受卻并非如此。

因此,筆者將在既有研究的基礎上,嘗試著用第一種方法,通過完善對文本制度的直接評價體系,為進一步研究我國省級政府財政信息公開制度及其運行情況提供一點參考。

二、財政公開制度的評價指標與評價體系

財政公開,在制度上所要達到的理想狀態,是實現財政信息的全面性、充分性、及時性、可信性以及可得性[4]。具體到文本制度的技術性設計上,上述制度目標要通過四個層面,即資源層、渠道層、終端層和保障層,協調配合、共同發揮作用來實現。資源層包含所有能公開的財政信息,公開義務主體的范圍、信息的公開范圍等是其決定性影響因素;渠道層包含公開權利主體獲得財政信息的所有渠道,可以分為主動公開和依申請公開兩種方式;終端層包含所有最終能夠獲得財政信息的信息需求者和使用者,在制度構成要素中即是指公開權利主體;保障層包含調節政府財政信息公開行為的所有規范以及監督保障機制,在制度構成要素中即指實施依據和保障措施。

筆者將上述四個層面所包含的五大制度構成要素,即實施依據、權利義務主體、主動公開、依申請公開、保障措施等,細化為13項二級指標,構建了一個評價財政公開制度的指標體系 (見表1)。本文將利用這一指標體系,對我國省級政府財政信息公開制度進行量化考察。

三、從指標看當前省級政府財政公開制度的整體狀況

由于現行規定中對中央政府和地方政府財政公開的要求有所不同,再加上各地在制度創新和完善方面積極或消極的行為,會導致各地方所面對的現實的財政公開制度體系可能存在差異。運用表1中的評價體系,筆者對我國31個省級政府及其部門制發的財政公開文本制度,從實施依據、權利義務主體、主動公開、依申請公開、保障措施等五個方面,對其2008～2010年的情況進行了量化的考察。在所考察的文本制度中,共包含約380個規范性文件①若省級政府及其部門在財政公開方面建立了某正式文本制度,但未向社會公布、不能從公開渠道獲取,則按照不公開不作為行政執法依據的原則,該文本制度不被納入考察范圍。以及相關部門公開的政府信息公開指南。

考察的結果表明:從整體上看,我國省級政府所構建的財政信息公開文本制度,已達到比較好的水平。以100分為滿分,到2010年底,各省的文本制度平均得分為69.5分,其中60%的省級政府得分在70分以上。就體系性、理念和技術設計來看,部分省份 (如上海、廣東、新疆等)的財政公開制度已做得相當不錯。表2顯示的是截止2010年底,各省級政府在財政公開方面的文本制度得分情況。

表1 地方政府財政信息公開制度評價具體指標構成及說明表

表2 省級政府財政信息公開文本制度評價 (至2010年底)

分項目看:在各制度構成要素中,財政信息公開的實施依據、權利義務主體、保障措施等三方面,制度上更為完備。在實施依據方面,60%的省份已建立了政務公開或政府信息公開的地方規章,以對政府信息公開進行統一和規范;各省級政府都制定了一些規范性文件對財政信息的公開進行專門或補充規定。在權力義務主體方面,信息的公開權力主體均涵蓋了所有的公民、法人和其他社會組織,信息的公開義務主體涵蓋了所有的行政機關,包括地方各級人民政府及其工作部門、派出機構以及其他依法行使行政職權的組織,一些地方還將部分從事準財政活動的公共部門也納入公開義務人范圍,這些都有力地保障了信息的受益范圍和公開范圍。在保障措施方面,也已具備了一些保障制度目標有效性的實質性舉措,如各地方都規定了多層級的、全面的內部行政監督,大多還規定了司法救濟途徑,有些地方還有聯席會議、首席信息官等創新做法。

分年度來看:從2008年至2010年,文本制度的評分在逐年上升。在2008年 《政府信息公開條例》實施時,各省的文本制度平均得分為67.1分。2009年以后,部分得分偏低的省份 (如河南、廣西、山東等)效仿先進省份的做法,在短時期內明顯提升了文本制度構建水平。到2010年底,各省的文本制度平均得分增長為69.5分。也就是說,雖然各省級政府在制定和完善財政公開的相關制度文本和操作規范方面努力程度不一,導致制度構建水平不夠均衡,但由于地方財政公開制度的建設,在很大程度上是模仿性的,因此后進省份較容易在短時期內提高制度構建水平,并帶動整體水平的提升。這樣,省級政府層面的財政公開制度已顯得比較正規和周密,其主要制度要素都在進步。

四、省級政府財政公開的行為效果評價

綜上所述,我國省級政府的財政公開,在文本制度上已比較完備。但文本制度落實為現實的行為效果,究竟如何?所有行動者的相關行為,是否嚴格遵從文本制度的要求,并最終實現了制度所預定的特定目標?

為此,筆者對31個省級政府的實際公開行為效果進行了實證考察。囿于數據來源所限,筆者主要針對財政公開的全面性、充分性進行定性為主的考察,未涉及可信性、及時性。同時,筆者將財政信息分為規范類、預算類和行為類等三大類,分別進行考察。其中 “規范類財政信息”,指的是那些屬于財政管理框架范疇的、反映財政政策意向的法律、行政法規、規范性文件,還有用于補充和解釋的其他文件 (如文件解釋,或根據正式文件制定的辦事流程說明等),以及反映或預測未來安排的規劃、計劃等。“行為類財政信息”,指的是反映政府的具體財政行為以及行為結果的信息,包括相關財政活動的完整數據和相關記錄等。“預算類財政信息”,指的是政府財政活動 (包括一般管理活動、信托活動和公共投資活動)所對應的政府資金流轉信息。

上述三類信息的公開范圍、具體化程度等特征,可以充分反映財政公開的全面性、充分性。除了被公開的信息本身外,考察還包括信息獲得渠道的暢通情況,以反映信息的可得性。考察資料來源主要是各省級政府發布的政府信息公開工作年度報告、歷年中國政府網站績效評估結果,以及各省級政府及其部門官方網站的實際公布內容。

筆者對省級政府財政公開行為效果所進行的考察,結果表明:

1.整體上看財政公開化程度較低,財政公開的行為效果與文本制度之間存在較大差距

一方面,從公開內容上看,信息的公開不夠全面、充分。當前,規范類財政信息和行為類財政信息是地方政府一直以來重點公開的內容,盡管公開情況無法精確得知,但對這兩類信息地方政府還是事實上存在大量的選擇性公開行為。預算類財政信息可從資金的角度,完整、具體、直接地反應所有政府活動,因此該類信息最為社會各界關注,也是近兩年來國家大力推進的項目,但省級政府財政預算類信息公開化程度還是非常低。2009年,預算類財政信息的公開,仍基本上處于僅公布政府預、決算報告的狀況。到2010年,預算類財政信息的公開有了一些進展:在各省級政府中,有15個省份①北京、上海、廣東、天津、河北、內蒙古、遼寧、吉林、安徽、山東、河南、廣西、重慶、四川、陜西。開始公開一般預算、政府性基金預算的收支情況表,14個省份②上海、江蘇、福建、廣東、山西、內蒙古、遼寧、黑龍江、安徽、江西、河南、湖南、重慶、陜西。按月或季度公開預算執行情況,政府預算調整方案、部門預算、預算外資金收支情況、重要非稅收入征收情況和財政專項資金使用情況等信息,也開始零星出現。但總體而言,公開狀況還是不盡如人意。首先,從信息公開的范圍來看,預算文件未能包含所有一般政府行政管理活動,大量預算外活動、制度外活動相關的信息不在實際的公開范圍內。在筆者考察的2010年度43項預算類信息③具體包括現行規定中要求公開的一般預算收支、政府性基金收支、稅收返還和轉移支付的預算、預算執行、決算、預算調整和轉移支付信息,以及預算外資金、國有資本經營預算、社保基金預算等43項細化考察項目。實證考察結果通過人工比對方式進行確認。中,平均公開項目數僅8個 (比重為18.5%),有15個省份公開項目不超過3個。其次,從信息公開內容來看,地方政府披露的主要是財政收支信息,極少包含反映政府持續提供公共服務能力方面的資產負債、財政績效、風險預測的信息。再次,從信息公開的具體化程度來看,預算收支大多僅是重要項目④何謂“重要”并沒有具體定義,所以通常是政府部門自行決定。公布到 “款”級科目;專項資金和其他社會公共資金基本是采用簡要文字說明加少量數據的方式進行對外公布;而反映信托活動和公共投資活動的國有資本經營預算和社會保障基金預算,相關預算還在試編階段,透明度更是不如人意,現有的粗略的收支報告只包括了有關管理制度、總體運行情況和部分基本分類數據。由于公開的內容較少,再加上已公開的相關記錄和數據的細化程度不夠,分散的、涵蓋不同范圍活動的信息披露使得數據之間難以進行比較、分析,因此公眾既難以了解政府一般管理活動的整體情況,也難以從中獲知細節情況。

另一方面,從公開的渠道來看,信息可得性不夠理想。盡管各級政府部門已普遍擁有網站并以之為公開的第一平臺,但由于政府信息缺乏有效的處理和管理,存儲分散,再加上政府部門間未采用統一的技術標準、信息組織標準,導致信息檢索和獲取十分不便。信息資源缺乏整合成為制約信息獲取的一大阻礙。

雖然省級政府在財政公開方面已有大量實踐并不斷努力,但當前的公開程度,仍難以滿足普通公眾的一般信息需求。較完備的文本制度所設定的目標,在實踐中僅在較低程度上得以實現,制度執行上存在明顯的滯后。

2.制度構建與公開行為效果之間不存在具有決定性的正相關性

從各省級政府財政公開行為看,在同樣制度約束下的行動者表現出不同的行為,各地方文本制度的構建情況與其公開行為效果之間并不一致。

最典型的例子就是湖北省。該省在筆者的制度體系評價中,僅名列全國各省份的中位,但該省在政府預算公開的全面性、部門預算公開的具體化等方面都有突出表現。此外,在制度構建未發生明顯變化的情況下,同一地方在不同時期的公開意愿也并不具有一貫性。例如,與2010年及以前年度的公開情況相比,福建省在2011年的財政公開方面卻有較明顯的后退現象。上海財經大學“公共政策研究中心”的省級財政透明度調查也有類似的結論,在2009年和2010年都名列第一的福建省,到2011年卻跌至第22名;而2008年以后文本制度構建方面未有明顯改善的新疆,卻從前兩年的位居后列,一躍而升至2011年的第一名[2]。

上述這些個案問題傳遞的信息就是,財政公開的文本制度不是導致行為低效的唯一決定因素。或者說,文本制度建設不是導致財政公開行為低效的全部原因。

五、結 論

本文運用筆者所構造的指標體系,分別衡量了省級政府在文本制度建設和行為效果兩方面的水平。結果表明,省級政府在財政公開的文本制度建設與行為效果兩方面,存在著巨大的差距。同時,本文的研究也表明,政府推進財政公開化的實際行為選擇,與其所構建的正式制度并不具有完全的一致性,而是具有較大程度的偏離。盡管正式的文本制度能夠約束具體實踐,但同時也應看到,即使有了 “良法”,也要靠 “人”來具體掌控和實現。

因此,推動我國省級政府財政公開工作,既需要強調文本制度建設,同時也要重視行為效果。特別在當前,財政公開制度的有效性的問題值得重點關注,需要在落實現行制度方面更加努力。

[1] 辛鳴.制度評價的標準選擇及其哲學分析 [J].中國人民大學學報,2005,(5):95-102.

[2] 上海財經大學公共政策研究中心.中國財政透明度報告[M].上海:上海財經大學出版社,2011.10-11.

[3] 北京大學公眾參與研究與支持中心.中國行政透明度報告 (2009年度)[M].北京:法律出版社,2011.

[4] 宋華琳.韓國的行政公開改革研究 (譯文).華東法律評論 [Z].北京:法律出版社,2003.83-100.