國際氣候變化談判制度及談判進展分析

夏 賓，付加鋒，宗 剛，劉元華

（1.北京工業大學 循環經濟研究院，北京100124；2.中國環境科學研究院，北京100012；3.北京工業大學 經濟與管理學院，北京100124）

1 國際氣候變化的背景

1.1 全球氣候變化的原因及影響

全球氣候變化是指在全球范圍內，氣候平均狀態在統計學意義上的巨大改變或持續很長一段時間（以10年為主）的氣候變動。目前國際社會所討論的氣候變化問題，主要是指溫室氣體增加產生的氣候變暖問題。

影響全球氣候變化的因素多種多樣，包括人為因素和非人為因素兩個方面。人為因素主要分為：溫室氣體排放、氣溶膠、城市化和土地利用等；海洋、陸地、火山和太陽等物體活動是主要的非人為因素。

據IPCC報告估算，氣候變化所造成的經濟損失在不斷的攀升。從1950年每年40億美元，大幅度提升到90年代的400億美元，增長幅度約為10.3倍。到2030年，由于氣溫上升將導致澳大利亞和新西蘭大面積的干旱，糧食也隨之減產。由于全球變暖造成的糧食減產，到2020年饑餓人口將達到5 000萬人，而到2080年這個數字將達到2.6億人［3］。IPCC報告還指出，如果溫度升高超過2～3℃，全球所有區域都將以遭受不利影響為主，特別是發展中國家將承受大部分損失；如果全球升溫達到4℃，全球平均損失可達GDP的1%～5%。

1.2 全球氣候變化談判的必要性

氣候變化是人類面臨的嚴峻挑戰，世界各國必須共同面對。溫室氣體減排事關各國的發展，自1992年《聯合國氣候變化框架公約》誕生以來，各世界國就氣候變化進行了7輪談判，主要議題緊緊圍繞在溫室氣體排放上。氣候變化談判問題表面是溫室氣體減排問題，實質是各國經濟利益和發展空間的博弈。

發達國家和發展中國家在溫室氣體排放上存在很大的矛盾。首先，發達國家經過早期的發展，累積排放了大量溫室氣體，在政治、經濟、文化和科技等領域取得了領先，近20年才開始注意到環境保護的重要性，進而推動氣候變化談判。其次，發展中國家沒有早期的快速發展，社會、經濟等方面較發達國家落后，現在面臨經濟快速發展、化石能源大量消費和氣候變化談判的矛盾，如若簡單地讓發展中國家和發達國家承擔同樣溫室氣體減排任務，對發展中國家是不公平的（圖1）。

圖1 主要國家化石燃料燃燒CO2排放量

要滿足發達國家環境保護的訴求，同時考慮發展中國家高速發展的要求，又能保證全球氣候不持續惡化，這就需要長期而艱苦的氣候談判。

2 國際氣候變化談判制度分析

國際氣候變化談判和其它任何談判一樣，都需要在特定的談判制度下進行。國際氣候變化談判迄今走過了20個年頭，談判制度目前實行在雙軌制，而歐美等發達國家一直積極推行單軌制［4］。

2.1 單軌制

單軌制在許多專業中存在，其實質是一種制度，指只沿著一條路線運行或實施。在氣候變化談判中，單軌制（AWG～KP）是指發達國家積極推行的在《京都議定書》的基礎上建立一個包括其要素的綁定的法律協定，將《京都議定書》和《聯合國氣候變化框架公約》并軌，建立單一的國際氣候變化談判制度。目前，發達國家正積極推進這一制度。

2.2 雙軌制

雙軌制（AWG～KP和AWG～LCA）誕生于2007年巴厘會議，是發展中國家積極推進的按照“共同但有區別責任”的原則，遵循《聯合國氣候變化框架公約》（LCA）、《京都議定書》（KP）和巴厘路線圖。雙軌制是在發達國家不愿意承擔在2012年后《京都議定書》規定的單方面減排責任，同時深受氣候變化之苦的發展中國家（特別是沿海國家）迫切要求發達國家減排，UNFCCC框架面臨著失去公信力窘境的情況下誕生的。雙軌制體現了發展中國家需要發展的訴求，體現了公平的原則［5］。

2.3 單軌制和雙軌制的區別

發達國家推行的單軌制，將《京都議定書》和《聯合國氣候變化框架公約》兩個相對獨立的具有約束力的法律文件合并，并將發展中國家也納入其中，使他們可以擺脫《京都議定書》中規定發達國家單獨承擔的減排任務。雙軌制主張繼續《京都議定書》的效力，明確發達國家的減排責任；與此同時，發展中國家和發達國家均遵守《聯合國氣候變化框架公約》和巴厘路線圖。簡單說來，單軌制對發達國家有利，雙軌制對發展中國家有利。

我們家的姐妹都替她可惜，她自己倒不以為然。漢江邊一戶打魚人家看上了木香，央求人來提親，木香去見了一次就把親事定了下來。

單軌制不滿足《聯合國氣候變化框架公約》中“共同但有區別責任”的原則。國際氣候變化談判如若按照單軌制進行，發達國家和發展中國家將受到同一的協定在承擔減排任務，將已經大量排放的發達國家和還沒有發展、需要大量排放的發展中國家放在同一協定下，壓縮發展中國家的發展空間，是不公平的，沒有體現“區別責任”的原則。這是目前發達國家積極推進單軌制的原因所在。

雙軌制是“正義”的國際氣候談判制度，雙軌制要求延續2012年到期的《京都議定書》的壽命，發達國家繼續單方面承擔《京都議定書》中規定的減排責任，讓發達國家為自己的歷史排放買單，同時保證發展中國家需要發展的權利，體現了“區別責任”的原則。

3 近20年氣候談判會議取得的進展

從1992年氣候談判開始以來，總是呈現發達國家和發展中國家兩大陣營對立的格局，至今這種格局沒有發生根本的變化。但溫室氣體排放格局卻發生了較大變化［6］，如圖2，這種變化導致了發達國家和發展中國家在誰先減排、減多少、怎樣減，以及如何提供資金、提供氣候友好型技術支持發展中國家減緩等問題上，展開了激烈的談判。

圖2 發達國家和發展中國家1990和2008年溫室氣體排放比例

3.1 1992年《聯合國氣候變化框架公約》誕生

氣候變化框架公約政府間談判委員會于1992年在紐約通過了《聯合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》），1994年3月21日《公約》正式生效。

《公約》的主要目標是控制大氣溫室氣體濃度升高，防止由此導致的對自然和人類生態系統帶來的不利影響。《公約》還根據大氣中溫室氣體濃度升高主要是發達國家早先排放的結果這一事實，明確規定了發達國家和發展中國家之間負有“共同但有區別的責任”，即各締約方都有義務采取行動應對氣候變暖，但發達國家對此負有歷史和現實責任，應承擔更多義務；而發展中國家首要任務是發展經濟、消除貧困。

3.2 1997年通過了《京都議定書》

為確保《公約》得到有效實施，1995年在德國柏林召開的《公約》第1次締約方大會通過了“柏林授權”，決定通過談判制定一項議定書，主要是確定發達國家2000年后的減排義務和時間表。經過多次談判，1997年底在日本京都通過了《京都議定書》，首次為39個發達國家規定了一期（2008～2012年）減排目標，即在他們1990年排放量的基礎上平均減少5.2%。此后，各方圍繞如何執行《京都議定書》，又展開了一系列談判，在2001年通過了執行《京都議定書》的一攬子協議，即《馬拉喀什協定》。2005年2月16日《京都議定書》（以下簡稱“議定書”）正式生效。但美國等極少數發達國家以種種理由拒簽議定書，這為發達國家推行單軌制埋下了伏筆。

3.3 2005年啟動了議定書二期談判

由于議定書只規定了發達國家在2008～2012年期間的減排任務，2012年后如何減排則需要繼續談判。在發展中國家推動下，2005年底在加拿大蒙特利爾召開的《公約》第11次締約方大會暨議定書生效后的第1次締約方會議上，正式啟動了2012年后的議定書二期減排談判，主要是確定2012年后發達國家減排指標和時間表，并建立了議定書二期談判工作組。但歐洲發達國家以美國、中國等主要排放大國未加入議定書減排為由，對議定書二期減排談判態度消極，此后的議定書二期減排談判一直進展緩慢。

3.4 2007年確立了“巴厘路線圖”談判

在發展中國家與發達國家就議定書二期減排談判積極展開的同時，發達國家則積極推動發展中國家參與2012年后的減排。經過艱難談判，2007年底在印尼巴厘島召開的《公約》第13次締約方大會上通過了“巴厘路線圖”，各方同意所有發達國家（包括美國）和所有發展中國家應當根據《公約》的規定，共同開展長期合作，應對氣候變化，重點就減緩、適應、資金、技術轉讓等主要方面進行談判，在2009年底達成一攬子協議，并就此建立了公約長期合作行動談判工作組。自此，氣候談判進入了議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判并行的“雙軌制”階段。

3.5 2009年底產生了《哥本哈根協議》

2008～2009年間，各方在議定書二期減排談判工作組和公約長期合作行動談判工作組下，按照“雙軌制”的談判方式進行了多次艱難談判，但進展緩慢。到2009年底，當100多個國家首腦史無前例地聚集到丹麥哥本哈根參加《公約》第15次締約方大會，期待著簽署一攬子協議時，終因各方在誰先減排、怎么減、減多少、如何提供資金、轉讓技術等問題上分歧太大，各方沒能就議定書二期減排和“巴厘路線圖”中的主要方面達成一攬子協議，只產生了一個沒有被締約方大會通過的《哥本哈根協議》。《協議》雖然沒有被締約方大會通過、也不具有法律效力。

3.6 2010年底通過了《坎昆協議》

在2010年底墨西哥坎昆召開的氣候公約第16次締約方大會上，在玻利維亞強烈反對下，締約方大會最終強行通過了《坎昆協議》。《坎昆協議》匯集了進入“雙軌制”談判以來的主要共識，總體上還是維護了議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判并行的“雙軌制”談判方式，增強國際社會對聯合國多邊談判機制的信心，同意2011年就議定書二期和巴厘路線圖所涉要素中未達成共識的部分繼續談判，但《坎昆協議》針對議定書二期減排談判和公約長期合作行動談判所做決定的內容明顯不平衡。發展中國家推進議定書二期減排談判的難度明顯加大，發達國家推進“并軌”的步伐明顯加快［7］。

3.7 2011年底南非德班會議

聯合國氣候變化框架公約第17次締約方會議11月28日在南非德班開幕。大會成果主要有三：一是繼續《京都議定書》第二承諾期，并于2013年開始實施，從而避免了第一承諾期在2012年到期之后出現空當；二是正式啟動“綠色氣候基金”，并成立了基金管理框架；三是建立“德班增強行動平臺”特設工作組，由其負責在2015年前制定一個適用于所有《公約》締約方的法律工具，各締約方應從2020年開始，根據該法律工具探討如何減排溫室氣體。大會達成的協議是各方相互妥協與平衡的產物.

4 氣候變化談判趨勢預測

“謝林點”是博弈中參與博弈的各主體經過多次博弈選擇最優的納什均衡。對氣候談判來說，就是參與氣候談判的世界各國經過多次談判，最終達成對各自都有利的協議［8］。

發達國家積極推行單軌制的國際氣候談判制度，企圖壓縮發展中國家的發展空間，觸犯了發展中國家的利益。發展中國家要高速發展，對能源的消耗、環境的破壞不可避免，但承受一定的減排任務，同時保證經濟正常可持續發展，是可行的。但絕不是把發展中國家和發達國家放在同一協定下，共同承擔減排的任務。發達國家推行單軌制妄圖模糊和發展中國家的區別責任，讓發展中國家為他們歷史排放買單，這是發展中國家不能容忍的。

發展中國家提出，按巴厘路線圖的要求，發達國家必須率先大幅度減排。按照IPCC的建議，到2020年，發達國家至少要減排20%～40%，中國和G77要求發達國家至少減排40%，受氣候變化影響較大的小島國則要求發達國家至少減排45%以上。因為發展中國家首先是要發展，要有發展與排放的空間，發達國家必須給發展中國家將來的發展和排放騰出更多的空間。而在減排問題上態度比較積極的歐盟的中期減排目標只有30%，而且還表示不是無條件的。美國方面，總統奧巴馬的承諾估計也是在2005年的基礎上減排17%，與1990年的基準相比，則更加低。加拿大方面，到目前為止，仍然沒有作出任何承諾。

發達國家對發展中國家提供充裕的溫室氣體減排資金該是多少，科技支持達到什么程度，很難達成一致，就算達成到目前為止也基本上是“空頭支票”。各國減排目標的確定更是一個反復的過程。例如發達國家承諾到2020年溫室氣體總量減排20%～40%的目標，那么每一個發達國家具體該減排多少，20%與40%相差一倍。從1990年以來，世界溫室氣體的排放格局發生了深刻的變化。2008年發展中國家排放量占全世界的49%，而1990年這一數字僅為32%［9］。在不斷變化的排放格局下，減排目標的確定顯得更加脆弱，需要反復的定期的談判。

國際氣候變化談判矛盾重重，距達成共識還有相當長的路，發展中國家與發達國家博弈難有“謝林點”。

［1］林而達.氣候變化影響的最新認知［J］.氣候變化研究進展，2007，3（3）：125～131.

［2］IPCC.Climate change 2007：The Physical Science Basis［EB／OL］.［2007－11－12］.http：／／www.ipcc.ch.

［3］呂鴻光.溫室氣體增加的影響及對策探討［R］.臺北：臺灣地區行政院環境保護署，2008.

［4］董敏杰，李 鋼.應對氣候變化：國際談判歷程及主要經濟體的態度與政策［J］.中國人口資源與環境，2010，20（6）：13～18.

［5］谷德近.從巴厘到哥本哈根：氣候變化談判的態勢和原則［J］.昆明理工大學學報，2009，9（9）：30～3.

［6］美國橡樹嶺國家實驗室.CO2信息分析中［EB／OL］［2007－06－01］.http：／／cdiac.ornl.gov／.2007～05～01／2007～06～01.

［7］倪建軍，坎 昆.守住了氣候變化談判底線［J］.世界知識，2011，1（1）：42～43.

［8］Thomas Schelling.The Strategy of Conflict［M］.LA：Harvard University Press，1960.

［9］李玉娥，馬 欣，高清竹，等.適應氣候變化談判的焦點問題與趨勢分析［J］.氣候變化研究進展，2010，6（4）：296～300.