城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策觀察與思考

王振波 方創(chuàng)琳 王 婧

(中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策觀察與思考

王振波 方創(chuàng)琳 王 婧

(中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101)

中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用目前存在著城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺、農(nóng)村建設(shè)用地低效利用和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增”嚴(yán)重占用耕地等問題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策推動下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換有望成為破解該問題的綜合路徑。但是，政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了錯位現(xiàn)象，產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的社會問題，影響了中國城鄉(xiāng)土地資源的可持續(xù)利用。在總結(jié)了政策的提出與實施歷程之后，運用文獻(xiàn)分析與規(guī)劃經(jīng)驗相結(jié)合的方法，提出了政策執(zhí)行錯位的癥結(jié)與根源:①“掛鉤”政策缺少科學(xué)理論支撐導(dǎo)致實踐存在盲目性;②土地財政阻礙城鄉(xiāng)土地市場一體化損傷農(nóng)民利益;③保障體系不完善使政府行為公平性、“掛鉤”質(zhì)量與農(nóng)村權(quán)益保障難以落實;④綜合評估滯后使“掛鉤”實施面臨重大風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上，“掛鉤”研究的重點在于:①構(gòu)建支撐城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的理論與評價體系;②構(gòu)建支撐城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場體系;③構(gòu)建支撐城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的實施保障體系;④構(gòu)建支撐城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的項目實施風(fēng)險評估體系。

土地資源;城鄉(xiāng)建設(shè)用地;增減掛鉤;綜述;展望

20世紀(jì)50年代以來，全球城市化進(jìn)程明顯加快［1－2］，作為人口大國，中國的城市化已進(jìn)入快速成長階段［3－4］，據(jù)統(tǒng)計，沿海各省市2010年的城市建設(shè)用地指標(biāo)在2001年已經(jīng)用完，部分城市預(yù)測2020年用地指標(biāo)將在未來3－5年內(nèi)用完。未來20年我國將有超過60%的人口居住在城市，建設(shè)用地需求量巨大，僅依靠國家用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市建設(shè)用地擴張的需求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地處于空前的劇烈變化狀態(tài)。同期而至的工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)化等因素導(dǎo)致耕地數(shù)量銳減，18億畝耕地紅線岌岌可危［5］。同時，鄉(xiāng)村建設(shè)用地缺乏科學(xué)的指導(dǎo)和規(guī)劃，存在著居民點多、小、散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放，城中村、空心村、農(nóng)村工礦企業(yè)廢棄地較多等問題;另外隨著城鎮(zhèn)化的不斷深入，小城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)日趨明顯［6－7］。諸要素疊加促生了以保持耕地總量動態(tài)平衡和實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地占用耕地周轉(zhuǎn)為目標(biāo)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(下稱“掛鉤”)政策。

然而，“掛鉤”試點過程中出現(xiàn)了政策與執(zhí)行的錯位，呈現(xiàn)出借“掛鉤”之機變相侵占農(nóng)村集體土地、侵害農(nóng)民利益等問題，造成不良影響。目前全國“掛鉤”試點已經(jīng)擴大到27個省(市、區(qū))，但其掛鉤機理、模式、空間合理化組織等各個方面都缺少明確的思路。所以，對“掛鉤”的相關(guān)研究與成果進(jìn)行綜述，明確問題與爭議的焦點、難點，提出未來該政策可持續(xù)實施亟需研究的理論問題，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的初衷與目標(biāo)

1．1 操作程序與周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用和管理

“掛鉤”分為籌備和啟動、編制試點總體方案、報批與審查、項目實施、檢查與驗收五個階段(見表1)。流程上采取“先建后拆，先用后補”的步驟，即掛鉤規(guī)劃－建設(shè)安置小區(qū)－配套基礎(chǔ)與社會保障設(shè)施－居民安置補償－農(nóng)村建設(shè)用地整理－耕地占補平衡。

按規(guī)定，“掛鉤”試點規(guī)模嚴(yán)格按照國家和省(區(qū)、市)下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)控制。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理。分別以行政區(qū)域和項目區(qū)為考核單位，兩者的用地規(guī)模都不得突破下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。周轉(zhuǎn)指標(biāo)由下達(dá)至歸還的期限一般不超過三年。周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須專項用于項目區(qū)內(nèi)建新的規(guī)模控制，不得挪作他用;周轉(zhuǎn)指標(biāo)由項目區(qū)內(nèi)拆舊建設(shè)用地整理復(fù)墾耕地歸還，其他地類整理復(fù)墾的耕地不能用于核定歸還指標(biāo)。

1．2 “掛鉤”的目標(biāo)與意義

依據(jù)操作程序與周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用和管理規(guī)則，按照尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益，因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃［8］，保證總量平衡、做好質(zhì)量評價，保護(hù)人文風(fēng)貌、實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展［9］等原則，“掛鉤”的目標(biāo)在于優(yōu)化城鄉(xiāng)用地的結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)建設(shè)用地的節(jié)約和集約利用;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支撐農(nóng)村，讓農(nóng)民在政府的幫助下共享城鎮(zhèn)化帶來的繁榮;支持新農(nóng)村建設(shè)，使建設(shè)用地出讓分配收益開始向農(nóng)村傾斜［10］。

理論上，“掛鉤”是基于中國特定發(fā)展階段的特殊國情而提出的一個獨創(chuàng)性政策，對中國集約型城市化路徑和土地利用管理、實施具有深遠(yuǎn)影響。首先，“掛鉤”可以有效緩解用地矛盾，推進(jìn)土地資源合理、有效利用，響應(yīng)“保增長、保紅線、保糧食安全”的戰(zhàn)略部署;第二，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提升城市化質(zhì)量，同時推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)民生活條件;第三，在促進(jìn)城市空間功能重構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整配置的同時，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，突出農(nóng)村土地市場價值;最后，“掛鉤”作為國土管理調(diào)控手段的創(chuàng)新形式和有益嘗試，有利于確保新一輪規(guī)劃的彈性空間和有效實施［6－7］。

表1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的工作程序Tab．1 Working procedure of the connection of urban construction land increase and rural construction land decrease policy

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實施歷程

“掛鉤”是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。至今為止，“掛鉤”政策經(jīng)歷了政策的提出、試點、反思與整治三個階段。

2．1 “掛鉤”的提出(2004年)

2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出:“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，正式提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策。

2．2 “掛鉤”的試點(2005－2009年)

2005年10月，國土資源部《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》決定開展試點，明確了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的基本要求、項目管理、相關(guān)配套政策等;2006年4月，國土資源部批復(fù)在津、蘇、魯、鄂、川五省(市)開展第一批“掛鉤”試點;2007年7月，國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》強調(diào)要統(tǒng)一思想，明確要求，嚴(yán)格管理，穩(wěn)步推進(jìn)“掛鉤”試點工作;在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2008年6月，國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》進(jìn)一步明確了掛鉤的內(nèi)涵。

2．3 “掛鉤”的反思與整治(2010年至今)

2010年11月，國務(wù)院常務(wù)會議指出“掛鉤”試點工作的總體形勢和方向是正確的，但少數(shù)地方在實施過程中擅自擴大試點范圍，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用收益分配不規(guī)范，違背農(nóng)民意愿，侵害農(nóng)民利益，造成了不良影響，并強調(diào)把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點規(guī)模和范圍;2011年1月4日，國土資源部決定在2011年開展“掛鉤”試點情況專項檢查;2011年1月20日，國務(wù)院通過《國有土地上房屋征收與補償條例(草案)》規(guī)定，取消行政強制拆遷，拆遷補償不得低于市價，并責(zé)令有關(guān)部門抓緊對土地管理法有關(guān)集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定做出修改。

2．4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的試點與模式

2006年1月，國家發(fā)改委和國土資源部《關(guān)于在全國部分發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)開展規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的通知》明確于全國發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)(見圖1)開展“掛鉤”試點工作。2006年5月，國土資源部批準(zhǔn)津、蘇、魯、鄂、川為第一批試點省(市)，確定了183個項目區(qū)及周轉(zhuǎn)指標(biāo)［11］。2007年追加了內(nèi)蒙古、浙、皖、豫、粵，次年又將閩、湘、渝、冀、遼、贛、云納入試點范圍。2009年國土資源部不再要求地方政府按照項目進(jìn)行中報，而是直接將“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”分配給省級政府，由其自行安排項目進(jìn)行增減掛鉤試點。同時下達(dá)冀、內(nèi)蒙古、遼、吉等13省(區(qū))掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)15．275萬畝。截止2010年底，全國已有27個省、直轄市、自治區(qū)大規(guī)模開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，總共下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)45萬畝。

整體來看，“掛鉤”模式可分為政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型、農(nóng)村集體自主型，以及三者相結(jié)合的運作模式［9］。因各地情況不同，模式呈現(xiàn)多樣化格局。就目前實施現(xiàn)狀來看，蘇、浙、閩、魯、鄂、渝、川的“掛鉤”模式取得了良好的效果(表2)［10］。

3 “掛鉤”政策與實踐錯位的癥結(jié)與根源

目前“掛鉤”試點取得了一定成效，僅2009年全國農(nóng)村土地整治就新增農(nóng)用地30．5萬 hm2，其中新增耕地達(dá)到26．9萬hm2。但是，諸多事實證明“掛鉤”政策并未按預(yù)想路徑實施，問題層出不窮。

表2 典型省份城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運作模式對比Tab．2 The comparison of the connection of urban construction land increase and rural construction land decrease operation mode of typical provinces

3．1 “掛鉤”政策的實施缺少科學(xué)理論支撐

國家政策的順利、有效實施必須立足于科學(xué)的理論基礎(chǔ)之上。國發(fā)［2010］47號文件明確要求:“各地要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、林業(yè)保護(hù)利用和生態(tài)建設(shè)等有關(guān)要求，科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，合理安排增減掛鉤試點的規(guī)模、布局和時序”。但目前，如何合理安排增減掛鉤試點的規(guī)模、布局和時序，在全國的試點過程中仍然是一個沒有解決的重大理論問題。“掛鉤”政策的實施機理、試點選址評價和實施效果評估方面都存在盲目性，導(dǎo)致部分地方政府因過度追求經(jīng)濟利益而盲目擴大周轉(zhuǎn)指標(biāo)，引發(fā)了較為嚴(yán)重的社會問題。

3．1．1 科學(xué)機理不明確導(dǎo)致“掛鉤”發(fā)展方向模糊

“掛鉤”政策出臺歷程短，尚沒有奠定土地財政背景下實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的理論基礎(chǔ)。“掛鉤”政策實施的科學(xué)機理不清，具體操作在摸索中改進(jìn)，實施規(guī)范、實施框架、實施模式、操作步驟與方式、利益主體關(guān)系處理等內(nèi)容均不具體、不明確，引發(fā)了各級政府間的關(guān)系博弈、城鄉(xiāng)關(guān)系博弈與利益沖突、拆遷方與農(nóng)民補償沖突、農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益沖突、農(nóng)民的安置與就業(yè)、土地復(fù)耕的產(chǎn)權(quán)歸屬、土地收益的分配等一系列亟待解決的重大理論性、方向性問題。

3．1．2 適宜性評價體系不完善導(dǎo)致“掛鉤”方案盲目選址

農(nóng)村“掛鉤”項目區(qū)的選址必須立足于當(dāng)?shù)氐淖匀弧⑸鷳B(tài)、經(jīng)濟、社會、文化等實際需求與承載力，嚴(yán)格構(gòu)建涵蓋發(fā)展定位、發(fā)展阻力(承載力)、發(fā)展強度、發(fā)展導(dǎo)向等決定農(nóng)民居民點未來空間組織結(jié)構(gòu)的全部影響因素的指標(biāo)體系，進(jìn)行選址適宜性評價。目前，已有的少數(shù)相關(guān)研究只是在農(nóng)村居民點整理潛力研究的基礎(chǔ)上運用定性方法討論了方案的可行性與社會滿意度等影響因素［12－13］。由于缺少嚴(yán)格的“掛鉤”選址適宜性評價體系，不少地方政府為服務(wù)于招商引資項目而遵從企業(yè)家的意愿實施選址，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益、生態(tài)環(huán)境，甚至地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展都具有較大的負(fù)面影響。

3．1．3 效益評估體系不完善導(dǎo)致“掛鉤”實施效果無法保證

對“掛鉤”方案的實施效益(包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、空間效益等)進(jìn)行評估，一方面有利于從實踐中提取經(jīng)驗教訓(xùn)，進(jìn)而修正與完善實施方案，另一方面也可以監(jiān)督與評價項目的實施效果，保證實施質(zhì)量。目前，“掛鉤”試點中缺少完整的效益評估體系，無法對已完成和正在進(jìn)行的試點項目進(jìn)行效果評價，也就無從談起經(jīng)驗提升與質(zhì)量保證。

3．2 土地財政阻礙城鄉(xiāng)土地市場一體化損傷農(nóng)民利益

“土地財政”是政府利用其壟斷的土地征收權(quán)，通過低價征地并高價出售土地使用權(quán)而獲得土地增值收益行為的非學(xué)術(shù)化稱謂。

3．2．1 現(xiàn)行土地制度和征地制度存在缺陷

我國現(xiàn)行的土地制度和征地制度是土地財政的制度基礎(chǔ)。我國憲法規(guī)定政府征收和征用是改變集體土地所有權(quán)和農(nóng)地用途的唯一合法途徑。這樣，政府依靠其壟斷的土地征收權(quán)可以在支付征地補償費用后強制性地將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地，然后再按照建設(shè)用地規(guī)劃許可的土地用途予以統(tǒng)一供應(yīng)［14］。

3．2．2 地方政府操縱土地市場根本目的是占有城鄉(xiāng)土地差價

土地財政的直接誘因是分稅制改革造成的地方財力不足。地方政府以成本價征收農(nóng)村集體用地，再以市場價值出售，可以獲得巨大的經(jīng)濟效益。征收集體土地的補償主要以原土地用途收益為計算標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)考慮了被征地農(nóng)民的今后生活費用，而地方政府供地則按照建設(shè)用地定價，由此產(chǎn)生的征地和售地之間的級差地租被政府占有［14］。

3．2．3 城鄉(xiāng)二元土地市場難以保障失地農(nóng)民權(quán)益

土地權(quán)屬是農(nóng)民最關(guān)心的問題。“掛鉤”使地方政府征收農(nóng)村土地以維持城市擴展，在操作程序、土地用途、補償標(biāo)準(zhǔn)、短期和長期收益方面，農(nóng)民處于弱勢地位。“掛鉤”后農(nóng)民的身份問題、下一代的住房，以及獲得宅基地的權(quán)利等系列問題不明，勢必影響項目區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。同時，“掛鉤”造成城鄉(xiāng)收益不對等，對農(nóng)民土地的減少、喪失以及責(zé)任田位置變動所來的損失尚無規(guī)范的補償標(biāo)準(zhǔn)，這將會加重耕地撂荒等土地資源的浪費。

3．3 “掛鉤”保障體系不完善

3．3．1 缺少相應(yīng)條例或辦法來嚴(yán)格規(guī)范地方政府行為

并非所有地區(qū)都適宜“掛鉤”。“掛鉤”實施必須滿足三個條件:城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展空間受阻，已影響可持續(xù)發(fā)展;城鎮(zhèn)建設(shè)用地已達(dá)到較高的利用效率;周轉(zhuǎn)用地必須產(chǎn)生足夠用于支撐“掛鉤”實施的收益。目前，全國27個省、直轄市、自治區(qū)推行“掛鉤”政策，因缺少“掛鉤”規(guī)模與范圍的嚴(yán)格規(guī)范，有大量人口集聚度低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放、城鎮(zhèn)空間利用效率不足的地區(qū)為了追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)而進(jìn)行“掛鉤”，這樣只會加劇城市空間的無序蔓延，造成更為嚴(yán)重的城市弊病。

3．3．2 缺少公開、合理的收益分配機制來保障農(nóng)民權(quán)益

土地收益分配是“掛鉤”中需要面對的重大難題。目前試點地區(qū)增減掛鉤的土地收益分配主要由政府主導(dǎo)，有的未按要求將土地級差收益主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。2010年中央一號文件規(guī)定土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但現(xiàn)實情況事與愿違，農(nóng)民從土地出讓中獲得的收益不到10%。“掛鉤”中土地收益分配關(guān)系尚未理順，周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用收益分配不規(guī)范，分配方式不規(guī)范，應(yīng)該由政府回用于農(nóng)村建設(shè)的部分收益大量流失等問題均未解決。

3．3．3 缺少與相關(guān)規(guī)劃的銜接來保障土地集約利用

掛鉤項目的選址與土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的銜接不足［6］:項目與相關(guān)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，用地沖突現(xiàn)象層出不窮;地方領(lǐng)導(dǎo)更替使規(guī)劃缺乏相對穩(wěn)定性;形式主義現(xiàn)象較為普遍，諸多規(guī)劃只為完成任務(wù)，應(yīng)付檢查、驗收、考核等。城市空間結(jié)構(gòu)理論表明，經(jīng)濟空間演化沿著遞減的土地級差收益曲線依次展開。掛鉤項目區(qū)一般遠(yuǎn)離規(guī)劃的城市空間拓展圈層，導(dǎo)致需要大量土地出讓地塊來平衡項目資金，既不符合空間經(jīng)濟演化規(guī)律，也不利于土地節(jié)約集約利用。

3．3．4 缺少強制性措施和問責(zé)機制來保障周轉(zhuǎn)指標(biāo)歸還

周轉(zhuǎn)指標(biāo)的如期、如數(shù)、保質(zhì)歸還受制于諸多因素，如相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)更替、資金鏈條斷裂、農(nóng)民搬遷受阻、拆遷矛盾過激等。據(jù)相關(guān)規(guī)定，一定期限內(nèi)，整理復(fù)墾增加的耕地指標(biāo)歸還面積不得少于周轉(zhuǎn)指標(biāo)面積，歸還質(zhì)量不得低于占用耕地質(zhì)量。但“掛鉤”政策并沒有對周轉(zhuǎn)指標(biāo)的如期、如數(shù)、保質(zhì)歸還設(shè)立強制性措施和問責(zé)機制。

3．4 綜合評估滯后使“掛鉤”實施面臨重大風(fēng)險

3．4．1 耕地占補平衡模式運行異化風(fēng)險

目前的實際運行中，“掛鉤”存在幾種異化風(fēng)險。

一是“實占虛補”風(fēng)險。某些地方缺少掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)歸還臺賬，復(fù)墾工作滯后，難以按期歸還掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，掛鉤中建設(shè)用地指標(biāo)過早用盡，新增耕地卻可能“虛擬化”或“期貨化”，被占的良田已經(jīng)成為城市建設(shè)用地，補充耕地卻只是一紙空文。雖然這種做法被嚴(yán)令制止，但各地占多補少、只占不補的情況仍然存在。

二是“實優(yōu)虛劣”風(fēng)險。由于城市一般都建在地勢相對平緩、水源和土質(zhì)較好的地帶，城市周邊的土地往往是良田沃土，而城市周邊日益增長的建設(shè)用地需求，使優(yōu)質(zhì)耕地隨時可能被吞噬。反之，通過土地整理后用來掛鉤流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地指標(biāo)，要么來自于宅基地或磚廠等復(fù)墾，要么來自于交通和灌溉都不方便的相對偏遠(yuǎn)山區(qū)。這些土地復(fù)墾后的質(zhì)量跟城市周邊被占的良田相比，不可同日而語。

三是農(nóng)地“非農(nóng)化”風(fēng)險。目前各地土地整理的成本越來越高，通過較高成本整理出來用于流轉(zhuǎn)的農(nóng)地，如用于單純的糧食生產(chǎn)，顯然無法在經(jīng)濟上取得平衡。在各地形形色色的工業(yè)或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)中，不乏利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)項目進(jìn)行農(nóng)地“非農(nóng)化”經(jīng)營，甚至變相修建小產(chǎn)權(quán)住宅，牟取更大利益的做法。

四是耕地“非糧化”風(fēng)險。由于種糧比較效益低，流轉(zhuǎn)出來的耕地會更多地轉(zhuǎn)向花木、蔬菜等相對效益較高的非糧食產(chǎn)業(yè)。在各地農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中，耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的情況普遍存在，且可能對耕地質(zhì)量造成重大影響［15］。

3．4．2 補償標(biāo)準(zhǔn)缺少評估使農(nóng)民、農(nóng)村面臨風(fēng)險

拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。有些地方建設(shè)用地置換拆遷標(biāo)準(zhǔn)參考當(dāng)?shù)毓媸聵I(yè)如水利興修等拆遷標(biāo)準(zhǔn)，補償標(biāo)準(zhǔn)過低。多數(shù)情況下農(nóng)村集體房屋僅對房屋建筑面積進(jìn)行補償，未考慮裝潢成本甚至房屋附屬。另外，城市房產(chǎn)可以上市流通、自由轉(zhuǎn)讓交易，而農(nóng)村宅基地只能繼承不能交易，沒法形成市場價值，城鄉(xiāng)拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)差別更大。

追求用地指標(biāo)導(dǎo)致農(nóng)民生活習(xí)慣與村落文化受損的風(fēng)險。“掛鉤”通過改變住房條件、水電路垃圾處理設(shè)施配套等會改變農(nóng)民的生活環(huán)境，但農(nóng)民上樓后所承擔(dān)的水電氣暖等居住成本至少要增加一倍以上，導(dǎo)致生活水平下降，還必須解決家畜飼養(yǎng)、公共用地、汽車停放、祖墳安置等問題。此外，“掛鉤”中拆村、遷村、并村行為不利于保護(hù)農(nóng)村傳統(tǒng)的村落文化不利，尤其對村落中歷史長久和積累深厚的非物質(zhì)文化會起到嚴(yán)重的破壞作用。

3．4．3 置換土地質(zhì)量缺少評估使國家糧食安全面臨風(fēng)險

2010年中央一號文件明確提出要確保復(fù)墾耕地質(zhì)量。“掛鉤”雖然保障了耕地總量，但耕地的生產(chǎn)力需要多年的培育。目前的“掛鉤”基本形式是劣地?fù)Q良田，補充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，導(dǎo)致耕地隱性減少，違背了耕地占補平衡戰(zhàn)略“使存量耕地產(chǎn)出能力總量不下降”的初衷［16］。耕地面積雖然相同，糧食產(chǎn)量差別較大，長此以往將影響國家糧食安全［17］。

3．4．4 置換資金平衡缺少評估使政府財政面臨風(fēng)險

現(xiàn)實操作中，“掛鉤”前期費用籌措面臨較大困難;如果置換的建設(shè)用地用做工業(yè)項目，政府需要負(fù)擔(dān)大部分資金投入，出讓收益較低，資金難以平衡，造成政府負(fù)擔(dān);農(nóng)村居民點拆遷、補償、土地整理資金需求量大，回籠期長，面臨資金不到位、建新不拆舊、項目停頓等問題。所以，置換出的建設(shè)用地能否獲得預(yù)期收入，預(yù)算資金是否合理，自身平衡目標(biāo)能否實現(xiàn)，以及“掛鉤”資金的籌措、運作、利用、管理機制不成熟等因素使政府面臨較大的財政風(fēng)險［6］。

4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤評述及研究展望

“掛鉤”政策只是目前中國快速城市化、工業(yè)化背景下解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊張與國家糧食安全問題的一個土地轉(zhuǎn)換對策。目前置換實踐處于全國性探索階段，地區(qū)實踐方法路徑各異，形成不同的探索方向與模式并取得一定成效，同時也暴露出重大根源性問題，一方面理論基礎(chǔ)不完善，運行機理不明確與實踐超前，使“掛鉤”實踐方向不明晰，管治模式不規(guī)范，保障方式不得力，造成管理漏洞;另一方面分稅制改革造成地方財力不足，地方政府以土地財政聚集經(jīng)濟效益，盲目擴大周轉(zhuǎn)指標(biāo)，片面地將“掛鉤”的當(dāng)成征集農(nóng)村用地的工具。最終，受到損害的是參與權(quán)利貧困、遷徙權(quán)利貧困、社會保障權(quán)利貧困、抗?fàn)帣?quán)利貧困、財產(chǎn)權(quán)利貧困［18］的失地農(nóng)民。此關(guān)系只是表達(dá)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤政策表象下的用地置換癥結(jié)，但卻反映了當(dāng)前中國隱藏在土地財政背后博弈關(guān)系與社會隱患，亟待深入研究。2011年初，國土資源部已在全國范圍內(nèi)對掛鉤試點開始專項檢查。從理論上講，專項檢查會使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作納入可控的范圍，使之更符合城市規(guī)劃、土地規(guī)劃，如果目前隱藏在掛鉤政策背后的“理論與評價體系”、“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場體系”、“實地保障體系”、“風(fēng)險評估體系”等重大根本性問題不完善，那么，一些不規(guī)范的“掛鉤”行為可能還會在不同的時間、不同的地點出現(xiàn)不同的變種，不掛“掛鉤”之名，卻行“掛鉤”之實。

4．1 亟待構(gòu)建支撐城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的理論與評價體系

加快構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的理論研究是在中國“保發(fā)展”、“保紅線”背景下，解決建設(shè)用地緊缺、國家糧食安全、城鄉(xiāng)土地合理化組織的當(dāng)務(wù)之急。具體研究內(nèi)容包括中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的理論框架，包括理論基礎(chǔ)、影響因素、多方博弈關(guān)系梳理等;城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減“掛鉤”機理，包括利益主體、利益層級、利益關(guān)系訴求的具體形式、方法、程序和內(nèi)在機理;農(nóng)民的“掛鉤”反應(yīng)與安置、就業(yè)機理;土地復(fù)耕的產(chǎn)權(quán)歸屬機理，以及巨大的土地收益分配機理等科學(xué)性機理等;城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減“掛鉤”方案的適宜性評價與效益評價體系，包括“掛鉤”項目基于城市、政府、農(nóng)村、農(nóng)民、耕地質(zhì)量、資源、生態(tài)、環(huán)境等多個利益主體的必要性評價、可行性評價、滿意度評價、潛力及預(yù)測評價、的效益評價(包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、空間效益)、“掛鉤”的效果評價等內(nèi)容，均是未來研究的重要方向。

4．2 亟待構(gòu)建支撐城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場體系

中國土地資源的配置可以通過行政劃撥與市場機制兩種方式來實現(xiàn)。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換框架下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)差異、國家對征地市場的行政壟斷等因素共存，城鄉(xiāng)土地一級市場體現(xiàn)為政府壟斷下的土地征用與出讓，土地二級市場由政府參與調(diào)控、管制，中國城鄉(xiāng)土地市場一直處于割裂狀態(tài)［19］，此為“掛鉤”執(zhí)行過程中出現(xiàn)錯位的重要癥結(jié)。在此背景下，如何將城鄉(xiāng)土地納入同一個土地所有體系，建立合理的土地估價制度，確保土地等價交換，做到“同地、同價、同權(quán)”。由此，實現(xiàn)廢除土地征用制度，建設(shè)農(nóng)村集體建設(shè)用地有形市場，城市向農(nóng)村擴展中的土地關(guān)系從“征用”向“變更”轉(zhuǎn)變;完善政府主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)土地市場運行機制，以及科學(xué)界定土地資源的“公共利益”范圍，賦予農(nóng)村土地開發(fā)與經(jīng)營權(quán)利等都是關(guān)鍵的研究內(nèi)容。

4．3 亟待構(gòu)建支撐城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的實施保障體系

城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換實踐中涉及多具利益主體，農(nóng)民是最底層的利益主體，也是弱勢群體，“掛鉤”過程中的土地征用、房屋拆遷、居住環(huán)境與生產(chǎn)、生活方式變化等直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，建立科學(xué)完善的置換補償機制與實施保障體系是“掛鉤”矛盾沖突的關(guān)鍵。

(1)鄉(xiāng)村用地價值評估及補償保障研究。農(nóng)村房屋拆遷與土地價值衡量仍是空白，各地政策標(biāo)準(zhǔn)存在差異且存在受益分配不均現(xiàn)象，需要建立科學(xué)、統(tǒng)一的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)換、置換耕地質(zhì)量、農(nóng)民生產(chǎn)生活保障損失、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全等一系列價值評價體系，在法律層面統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)。

(2)“掛鉤”的規(guī)劃體系保障研究。在土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展計劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)下，因地制宜地編制“掛鉤”規(guī)劃及年度規(guī)劃，嚴(yán)格按相關(guān)規(guī)劃有序?qū)嵤┓桨福⑶乙砸?guī)劃約束力維護(hù)“掛鉤”的長期機制，堅決杜絕以追求政績工程為目的的短期行政行為。

(3)農(nóng)村居民點整理資金保障研究。資金是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體和項目區(qū)群眾最關(guān)心的問題。如何建立安全、有效的農(nóng)村居民點整理資金保障機制，并保證資金的專款專用也是重要研究課題。

(4)“掛鉤”項目執(zhí)行的法律保障研究。目前的“掛鉤”實施過程中，關(guān)于辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的轉(zhuǎn)用審批手續(xù)和建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地的土地用途變更登記手續(xù)問題;對于在項目試點區(qū)內(nèi)建設(shè)相對集中的農(nóng)民新村住宅而占用的農(nóng)用地的行為依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù);對于在同一項目試點區(qū)內(nèi)進(jìn)行的對農(nóng)民搬遷后的宅基地復(fù)墾、使之由原來的建設(shè)用地變?yōu)檗r(nóng)用地的行為，依法辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地的土地用途變更登記手續(xù);對并非為農(nóng)民新建住宅的建設(shè)用地依法辦理土地征收和出讓或者劃撥手續(xù)的問題［20］等，都需要新的法律法規(guī)進(jìn)行確認(rèn)。

4．4 亟待構(gòu)建支撐城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的項目實施風(fēng)險評估體系

目前，“掛鉤”項目關(guān)于農(nóng)民利益受損風(fēng)險、農(nóng)民生活習(xí)慣與村落文化受損的風(fēng)險、劣地?fù)Q良田導(dǎo)致耕地隱性減少而影響國家糧食安全的風(fēng)險，以及地方政府城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換前期所面臨的大量資金墊付，又因目前的諸多不確定因素和資金的籌措、運作、利用、管理機制不成熟導(dǎo)致的財政風(fēng)險等，都需要進(jìn)行科學(xué)的評估與預(yù)測，將其結(jié)果用于調(diào)整“掛鉤”政策的發(fā)展方向與側(cè)重力度。

(編輯:田 紅)

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Observation and Reflection on Land Policy of Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction

WANG Zhen-bo FANG Chuang-lin WANG Jing
(Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China)

Many problems related to urban-rural construction land use in China has been emerging in recent years including lack of urban construction land，lower rural construction land use and increasing urban and rural construction land．Urban-rural construction land replacement impelled by the policy of linking the increase in land used for urban construction with the decrease in land used for rural construction is expected to be a method to deal with those above-mentioned problems．However，in the process of policy implementation，there are some malposition errors leading to severe social problems，which influence sustainable use of China's urbanrural construction land resources．After summarizing policy processes of putting forward and implementation，based on literature analysis and planning experiences，the paper puts forward the crucial reasons of malposition errors:(1)The unclear scientific theory of the policy leads to the ambiguity and blindness of the practice．(2)Land-based finance mode hinders the integration of urban-rural land market and harms the interests of farmers．(3)Imperfect security system is hard to ensure the fairness of government actions，the quality of policy implementation，and the rights and interests of farmers．(4)Comprehensive assessment which lags behind the actual operation leads to the significant risk of program implementation．It is concluded that the policy research should focus on:(1)the construction of spatial organization theory of urban-rural construction land replacement，(2)the construction of an integrated land market system，(3)the construction of implementation and security system，and(4)the construction of risk assessment system of urban-rural construction land replacement project．

land resources;urban-rural construction;the reasoning of the Connection of urban construction land increase and rural construction land decrease;review;prospects

P963

A

1002－2104(2012)01－0096－07

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．01．016

2011－06－04

王振波，博士，助理研究員，主要研究方向為城市發(fā)展、城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等。

方創(chuàng)琳，博士，研究員，博導(dǎo)，主要研究方向為城市發(fā)展與城市規(guī)劃等。

國家自然科學(xué)基金項目(編號:40971101)。