黑龍江省灌區管理與改革調研報告

□ 省農田水利管理總站

灌區是國家糧、油、蔬菜生產的重要基地，是農村經濟社會發展與農民增收的基礎保障，是當地經濟社會發展的關鍵支撐、是區域生態環境的重要載體，是國民經濟的基礎設施。灌區發展涉及到國家糧食安全、農民增收、生態健康、社會和諧穩定等諸多方面，應站在解決“三農”問題、建設節約型社會和小康社會的戰略高度審視大中型灌區發展的重要性，全面、系統、綜合地研究解決灌區改造與灌區管理中存在的問題。

一、灌區管理現狀

改革開放以來，我省水田灌溉事業飛速發展，截至2011年，全省水田灌溉面積已達到5 017萬畝，各類灌區工程作為農業主要基礎設施發揮了重要的作用。目前，全省共有大中小型灌區8 312處，其中30萬畝以上大型灌區35處，萬畝以上中型灌區300處。東北高寒區大米在國際市場相對看好，潛力很大，水田發展已成為我省農業產業結構調整的第三次熱點，作為支撐全省水田穩定和發展基礎的各類灌區工程得到有效發展。

（一）我省灌區管理經歷了四個階段

第一階段，建國初期至1979年。由于我省是國家的糧食主產區，在以糧為綱政策的影響下，國家和群眾大搞農田水利建設，投入迅速增加，很多農田水利工程都是在那個時代修建的。但重建設，輕管理。

第二階段，1980年至1994年，提出建設管理兩手抓。在管理上重點開展灌區管理經營機制改革，加強了灌區內部管理責任制、經營考核制度，但改革只限于灌區內部職工和經營機制，主要是對職工進行全員考核和指標考核，以及水價改革。

第三階段，1995年至1999年，開始探討小型灌區產權制度改革。灌區管理機制的改變，在一定程度上調動了職工的積極性，減少了經營性支出，強化了服務意識，但沒有解決體制原因帶來的深層次問題。1995年，在機電井和塘壩等小型水利工程產權制度改革的啟發下，五常市光輝鄉韓敏自辦小型提水站，蘿北縣鄭清和個人投資70萬元修建攔河壩開發水田，突破了小型灌區一直由國家集體管理的模式，開始出現民建、民管、民營。

第四階段，2000年至今，有重點地對大型灌區產權制度改革進行試點，同時帶動中型灌區改革發展。在大型灌區工程國債投資建設過程中，推行了先進國家的用水戶參與管理制度，即以渠道為單位的工程產權制度改革。此外，借鑒我省小型灌區改革經驗，對一些處境艱難的中型灌區，我們也開始嘗試進行產權制度改革試點。

（二）我省灌區改革面臨的形勢

1.國家對灌區的基本定位。灌區大多是不以盈利為目的的農業基礎設施，其服務對象主要是弱質產業——農業，主要任務是保障特殊商品——糧食棉花等農產品的生產。它的直接經濟回報率較低，效益主要體現在社會效益和環境效益，屬公共工程范疇。因此，灌區在性質上應定位為獨立的非營利性組織。國務院出臺的《水利工程管理體制改革實施意見》把灌區定位為準公益性水管單位。

2.灌區改革與國家農業政策。灌區改革必須服務于解決“三農”問題，必須適應我國農業弱質、農民弱勢和農村落后這一基本國情。政府對農業基礎設施的投入屬于綠箱政策的范圍,是WTO《農業協議》許可的對農業支持的方式,國家通過對灌區的投入可以降低農業生產成本,提高農產品的國際競爭力。

灌區對我省糧食供給有著舉足輕重的影響，灌區改革與糧食安全息息相關。從長遠看，灌區改革可以理順管理體制，激活運營機制，優化資源配置，降低農業用水的成本和價格，使灌區內的農民在糧食生產上更加有利可圖，從而增加糧食生產能力。

3.灌區改革與可持續發展。首先，灌區改革有利于生態保護。改革將提高水資源的使用效率，避免對水資源的掠奪式利用，保護有限的水資源。運行良好的灌區將促進農業結構調整和生產方式的轉變，有利于動植物更好地繁殖生長，有利于生態保護。其次，灌區改革有利于經濟持續發展。灌區改革將首先通過經濟手段合理調配供水，提高水資源的使用效益，創造最大的價值。通過改革，灌區已有的資產將得到更好的維護，吸引更多的資金投入到農業水利設施上。此外，灌區改革有利于社會穩定。改革實質上是打破現有利益格局，從少數人得利轉向各方利益共享。農民可享受更好的服務，更加合理的水價，政府可花更少的投入換來農業生產的穩步增長。

4.我省小型水利工程產權制度改革為灌區管理體制改革提供了基本經驗。我省在小型水利工程產權制度改革過程中，總結和推廣了承包、租賃、拍賣、股份合作制等改革方式，出臺了一系列政策，確保了改革的健康發展，也為今天實施中小型灌區產權制度改革提供了成熟的經驗。盡管這兩者還有著很大的差別，具體情況也不盡相同，但小型水利工程產權制度改革為中小型灌區管理體制改革奠定了認識基礎，其作法有一定借鑒意義，有效縮短了灌區產權制度改革的思考和試驗時間。在小型水利工程產權制度改革經驗的基礎上，灌區進行了合理的延伸，按市場化運作后，有更大的發展空間，可以建立供水批發商、零售商，可以逐步實行利潤水價與合同水價。

5.灌區產權制度改革需要進一步深化。灌區工程現狀與水田灌溉發展實際要求還有很大差距。特別是管理方面，由于長期受計劃經濟的影響，管理機制大都比較僵化，人浮于事，吃大鍋飯，喝大鍋水的現象還較為普遍；工程基礎差，負債壓力大，灌溉成本居高不下，職工生活困難，生存出現了危機，發展后勁不足，缺少支撐農業再發展的條件。灌區只有通過改革才能解決這些問題，才能求生存，求發展。農村改革的實踐證明，以家庭聯產承包責任制為基礎的農村基本經營制度，極大地調動了農民的生產積極性，適應了農村生產力的發展要求，有效地促進了農村經濟的發展。建設社會主義市場經濟體制的理論和實踐，已使我國的經濟體制發生了重大變化，各行各業都在按市場經濟的要求構建新的管理模式。從農村看，延長了二輪土地承包期，原來國家經營的化肥、農藥、種子等生產資料，包括機耕服務體系全部實行了市場化、私營化供應服務。水利工程作為土地附著物，水作為農業生產資料的一部分，“公管”體制和國營化“大鍋水”的管理與土地個體化經營體制不相適應。在加快農村經濟發展的市場化服務環境中，只剩下包括灌區在內的水利設施這一個計劃經濟管理體制孤立地擋在農村市場經濟發展的叉路口，面對著來自市場經濟各個方面的撞擊。從生產關系的角度來說，不相適應的生產關系必然要阻礙生產力的發展。只有改變生產關系，調整生產關系中不適應的部分，才能解放生產力。灌區產權制度改革，是農村生產力發展的要求，也是農村經濟發展的需要。

二、我省灌區改革存在的問題

（一）水管單位體制改革中“兩費”沒有到位

“兩費”落實不理想，減員增效與就業安置矛盾等問題制約了體制改革向前推進。大中型灌區改革方案已經當地政府批準實施，很多的紅頭文件出了，但公益性人員經費和維修養護經費落實比例低，甚至有的職工沒有養老和醫療保險。“兩費”落實不理想，主要原因是一些經濟欠發達地區財政承受能力有限。另外，有些地方政府重視不夠，對灌區的公益性定位認識不足，對需要增加事業編制和財政支出的不支持，影響灌區管理體制改革的順利推進。還有一些灌區的管理單位過去已轉為企業，重新變更為準公益性單位難度很大，遇有政策性障礙。另外，鑒于目前社會就業壓力大，改革后精簡下來的人員不能完全推向社會，強制下崗會給社會帶來不穩定因素，而在灌區內部完全安置又存在困難，減員增效與就業安置矛盾突出。

（二）水價改革推進緩慢

目前，我省執行一個灌區一個水價政策的規定。在過去的8年間，我們完成了12個大型灌區、34個中小型灌區的水價改革工作。“十二五”期間計劃完成10處大型灌區和100處中型灌區的水價改革。到2015年，如果目標順利完成，我省將有63%的大型灌區、30%的中小型灌區完成水價改革。

（三）農民用水戶協會沒有真正發揮作用

我省農民用水合作組織建設還相對滯后，開展的深度和廣度都不夠。一些灌區管理單位認識跟不上形勢發展的需要，對用水戶參與灌溉管理和農民用水合作組織的作用認識還相當不到位，協會規范程度還很低，協會與各方的關系還有待進一步的理順和規范，協會的民主決策、群眾自愿的原則還沒有充分體現出來。主要問題表現為：

1.協會管理水平較低，有待于提高。灌區用水者協會是一項新生事物，成立時間較短，群眾基礎和經濟基礎都比較薄弱，辦公條件也較差。由于協會工作人員大都來自農民，文化素質不高，管理能力、業務水平不強，加之沒有成型的管理模式可以借鑒，在一定程度上制約了協會的深入發展。

2.末級水利工程尚不配套，工程改造投入大，僅靠協會自身力量很難解決，還需要政府的扶持。末級渠系老化、失修嚴重，特別是田間工程配套率低，缺少控制性建筑物。把這樣的工程移交給用水者協會經營管理，勢必加重協會及農場職工的經濟負擔，同時也嚴重影響用水戶參與灌溉管理的積極性。

3.用水者協會沒有正常的經費渠道。用水者協會是經濟獨立的非盈利組織，沒有利潤也就沒有資金積累，遇到干旱年份沒有水費收入，也就沒有工程維護費和協會人員的工資。組建用水者協會的主要內容之一是工程配套，而工程配套所需資金往往成為推廣用水者協會一個難以解決的問題，對工程的正常維護有一定影響。

4.用水者協會運作有待進一步規范。農民用水合作組織是農民自己的組織，是經過民主協調、大多數用水戶同意才組建的。其宗旨是互助合作、自主管理、自我服務，是不以營利為目的的社會性服務實體。而很多灌區管理單位把協會辦成了灌區的下設機構，有的還和農村組織機構混在一起，其運作很不規范。

5.協會登記注冊難，法人地位無法確立。一方面，灌區管理機構、用水戶協會沒有充分認識到登記注冊對協會發展的意義，對登記注冊工作重視不夠，尋求注冊登記的努力不夠，方法不多。另一方面，相當一部分地方民政部門沒有把用水戶協會登記注冊工作作為農村民間組織管理的一項工作納入工作日程，造成登記注冊難。現有的民間組織管理工作還沒有明確地把農民用水戶協會作為一類登記主體提出來，水利部在推進用水戶協會登記注冊上也沒有具體的工作措施。

三、灌區改革的基本思路與目標

（一）指導思想

以科學發展觀為指導，認真貫徹國務院水利工程管理體制改革精神，從我省水管單位發展的實際出發，把解決當前的突出問題與促進水管單位可持續發展結合起來，通過深化管理體制和運行機制的改革，加快以節水為中心的更新改造、續建配套步伐，激活灌區良性運行、自我發展的內在活力，全面提高用水效率和經濟效益，為全省經濟社會的發展提供有力的支撐和保障。

（二）基本原則

著眼于優化灌區產權結構，改變產權單一的格局，形成以公有制為主體的多元產權結構模式；優化灌區資產結構，在確保灌區公益性資產充分發揮社會效益的同時，逐步提高經營性資產的比例；優化資源配置，推進水管單位各種資源的規模化、集約化開發利用；堅持因地制宜、分類指導、循序漸進，逐步建立起適應社會主義市場經濟發展的灌區管理體制和運行機制。

（三）基本目標

在“十二五”期間，基本完成灌區管理體制、經營機制、產權制度、投資體制、價格體系、人事制度等方面的改革，初步建立產權明晰、責權明確的資產管理、監督和營運體系，確保國有資產保值增值；建立管養分離、決策民主、市場運作、管理科學的經營體系；建立多形式、多元化的投入體系，使灌區建設、維修、改造的投資渠道進一步暢通；建立科學合理的供水價格體系，使灌區的運行管理逐步實現良性循環；建立靈活高效的人事、分配制度和社會保障體系，在水管單位形成人心穩定、團結向上的良好發展環境。

1.灌區“十二五”改革目標。用5年時間，根據《水利工程管理體制改革實施意見》，鞏固大中型灌區體制改革取得的初步成果，屬公益性的部分爭取財政給予補助。灌區用水實現總量控制，定額管理，水價改革實施計量供水，按方收費，價格逐步接近成本。對已建成的灌區，力爭在“十二五”期間分三步走：第一步，根據財政部和水利部發布的《水利工程管理單位定崗標準》，鞏固水管體制改革成果，實施干部、勞動、分配制度改革，推行職工工資與崗位、技能、效益掛鉤辦法，實行重獎重罰政策。第二步，根據財政部和水利部發布的《水利工程維修養護定額標準》，在確定定額、定崗定員和合理核定水成本基礎上，加快各灌區管理單位的公益性、準公益性經費的落實工作。第三步，在條件成熟后，把灌區現在的維修養護人員從管理機構中分離出來,實行管養分離，組成經濟實體，實行合同管理，引入競爭機制。對于新建的灌區首先成立基層用水者協會，選舉產生灌區用水者代表大會，確定灌區性質，界定產權，明確責、權與義務，建立資產管理機構和民主決策機構，然后向社會公開選擇運營單位和維修養護單位，制定運營服務和養護方案，經民主決策機構批準后實施。按不同地區、不同類型,選擇一定數量具有代表性的灌區作為改革的試點單位，跟蹤研究。

2.灌區中長期改革設想。在試點的基礎上，在全省范圍內推行灌區用水者民主管理體制，依法確定灌區權利和義務，約束各方的行為。建立激勵和退出機制，通過招投標選擇灌區管理法人。以成本最低化為目標，建立合理的水價形成機制，實現價格的價值回歸，促進用水戶節水，發展節水農業，保護水資源等。

四、灌區改革的任務

從水價和水權兩方面入手。在水價方面，實行分級定價機制，省級部門只負責大型灌區和跨地市的中型灌區定價，實行浮動價格。在水權上，應合理分配初始水權，建立水市場，利用水權的交易促進水資源的優化配置。改進水的計量方法，加強水費收支管理，使水費足額收繳并合理支配。解決所有者缺位和內部人員控制問題，完善政府與灌區的委托代理關系，加強作為委托人的政府對作為代理人的灌區經營者的監督，避免政府直接干預灌區的經營。規范用水戶協會的產生程序，建立用水戶與灌區經營者的平等互利關系，調動農民對用水協會的參與積極性，加強民主管理。實行灌區所有權與管理權分離，管理者與維修養護者分離，引入競爭機制，構建管理者內部合理的激勵機制和有效的約束機制，充分調動灌區管理單位的積極性。完善政府的公共財政體制，提高政府財政資金的使用效率，構建灌區建設維護的多渠道投融資體制。

（一）管理體制改革

按照國務院《水利工程管理體制改革實施意見》,對萬畝及萬畝以上渠道骨干工程，全面推行經濟目標管理責任制，明確管理單位對國有資產的管理和工程經營效益的責任，實現政府扶持建設,水管單位自主經營和高效運轉。對支、斗以下渠系工程，要健全用水戶參與管理體系,由農民用水者協會自主管理,充分調動用水戶參與灌溉管理的積極性。

1.實施管養分離。在對灌區管理單位科學定崗和定編的基礎上，將工程維修養護業務和人員從原灌區管理單位剝離出來，獨立或聯合組建專業化的養護企業，帶動管理機構的精簡，提高養護水平，降低運營成本。

2.大力推行用水戶自主管理灌區。用水戶自主管理灌區（SIDD）與其他灌溉工程管理體制相比，一方面可以充分體現農民的意愿，更好地發揮和調動農民的積極性，建立起所需承擔義務的責任。另一方面對國家而言，可以通過灌區水費回收，滿足灌區自身運行維護的支出，逐步減少工程建設與運營對政府財政的依賴程度。從國家經濟發展和深化改革的方向看，這符合中國建立社會主義市場經濟的理論和可持續發展的戰略。

（二）產權制度改革

按照“明晰所有權，出讓使用權，放開建設權，搞活經營權”的原則，明確界定灌區資產所有權。大中型灌區渠首樞紐和由國家投資建設的渠道、設施和土地屬國家所有，大中型灌區渠首樞紐和萬畝及萬畝以上渠道由灌區管理單位管理，明確管理主體。支、斗以下渠系工程，立足于解決配套、維修資金不足等問題，積極推行股份合作、承包、拍賣、租賃等改制形式，政府可給予一定補助，把使用權、經營權和管理權交給農民用水者協會，逐步形成“責、權、利”相統一的建設和管理模式。

（三）經營機制改革

不斷強化市場意識，模擬市場化運作，推行合同供水，讓供需雙方直接見面。推廣層層批發的經驗，實行干渠對支渠批發，支渠對斗渠批發，調動灌區各個管理層的積極性。積極引導農民種植優質高效作物，促進農民致富，提高供水回報率。利用價格杠桿促進節水灌溉的發展，開拓多目標供水市場，提高水的綜合利用效益，實現水資源的優化配置。充分利用當地水土資源，大力開展多種經營，增加綜合收入，降低供水成本，減少政府補貼，不斷改善職工生活，盡快實現扭虧增盈和良性發展。

（四）投資體制改革

根據水利工程項目分類，在加大政府對樞紐、水利灌溉等骨干工程新建、改擴建投入的同時，建立多元的投融資體制，按照“誰投資，誰受益”的原則，形成社會辦水利的格局。對現有工程設施的維修、改造，可以由用水戶以股份制和股份合作制投資建設。對于灌區新建配套工程以及擴大效益的工程，可以采取自行籌資、自行建設、自行收費、自行還貸、自行管理的方式進行建設，也可以吸收省內外、國內外投資開發、建設和經營。

（五）供水價格改革

按照國家發改委、水利部4號令《水利工程供水價格管理辦法》的要求，建立合理的水價形成機制。國有水利工程供水實行政府定價，農業用水價格按照補償合理成本的原則核定；工業及其他用水價格，按照補償成本、合理收益、公平負擔的原則核定。對已實行租賃、拍賣、承包、股份合作制等產權改革及民辦民營的水利工程供水價格，可實行政府指導價，具體價格水平由供、用水雙方在指導價范圍內協商確定。應繼續推廣基本水費和計量水費相結合的水價制度和豐枯期浮動水價機制。在清理整頓水價秩序的基礎上實行定額用水，超定額累進加價的辦法。

（六）人事及分配制度改革

全面推行聘用制度，建立以聘用制為核心，崗位管理為重點的用人制度。按照部頒編制定員標準和本單位的實際情況，實行管、養、修分離的政策，合理確定管理人員和生產經營人員。按照公開、公平、公正的原則，引入競爭機制，精簡機構，裁減冗員。通過建立和推行聘用制度，搞活工資分配制度，逐步形成人員能進能出，待遇能高能低，職務能上能下的用人制度和分配制度。建立全員職工崗位培訓制度，加強崗位責任目標考核，實行動態管理，把優秀人才推到重要崗位上。要打破“大鍋飯”的分配制度，全面實行工效工資，把職工工資與勞動責任、強度、技能、工作業績掛鉤，形成有效的激勵和約束機制，全面提高水管單位的工作效率和經濟效益。

五、灌區改革的保障措施

（一）加強領導，提高對灌區改革的認識

灌區是我省農業生產的骨干基礎設施和水稻主要生產基地，對地域經濟發展起著十分重要的作用。因此，灌區要進一步深化改革，鞏固正在進行的灌區續建配套和節水改造成果，逐步建立良性發展機制。各地對灌區改革要加強領導，要組成由發改委、財政、水利部門具體參辦的灌區改革領導小組，負責研究做好灌區改革的各項工作，適時解決灌區改革中出現的各種問題。

（二）深入調查研究，結合本地實際制定灌區改革政策

灌區改革涉及到管理體制、運行機制、水價改革等多方面的問題，要深入到灌區、鄉村和農戶進行細致的調查研究，分析改革所產生的一切可能存在的矛盾，在充分調查研究的基礎上進行科學決策。要充分總結改革開放以來本灌區改革的經驗和教訓，借鑒省內外灌區改革的成功經驗，根據本灌區的實際，因地制宜地制定一個切實可行的實施方案。要根據《國務院辦公廳轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》和黑龍江省人民政府《黑龍江省水利工程管理體制改革實施方案》的要求，認真研究，出臺政策，為灌區改革創造條件，保證改革工作能夠有序進行。

（三）認真組織，有步驟地推進灌區各項改革

灌區改革，是一項系統工程，要組織人員抓好各項工作的落實。通過深入細致的宣傳發動，扎實有效的思想教育，使灌區干部職工和廣大農民群眾充分認識灌區改革的重大意義，積極支持和參與改革。要本著先易后難的原則，抓準灌區管理中存在的深層次問題，選擇重點，采用承包、租賃、拍賣、用水戶參與管理等各種改革形式，有步驟、分階段、積極穩妥地向前推進。重大改革方案應先進行小范圍試點，取得成功經驗后再進一步推廣。

（四）突破重點，建立良性循環、充滿生機的灌區管理運行機制

灌區改革關系到灌區干部職工和受益區內廣大農民群眾的切身利益，務求實效。要按照鄧小平“三個有利于”的原則，保證國家、集體和大多數人的利益，重點突破體制、機制和水價改革。要按照國家的要求，實行新水新價，實行計劃供水，計量用水，按方收費，建立節水灌溉新機制。根據國家有關規定，由事業性收費向經營性收費轉變。要通過改革逐步建立起市場經濟體制下的政府、灌區、用水者之間的責、權、利關系，使灌區運營在新的管理體制下充滿生機和活力。在灌區改革過程中，每一個階段都要進行總結，實事求是地分析改革后的運行情況，發現問題及時解決。要認真總結各方經驗，汲取教訓，經過調整和完善，使灌區改革實現良性發展。

（五）通過進行全面改革，加快和促進灌區配套和節水改造工程建設

灌區改革的目的是通過建立各種有效運行機制來促進和加快灌區工程建設，提高灌區的建設管理水平。按照國家計委、水利部的要求，要把灌區改革作為建設項目的必要條件，實行一票否決。今后對于未進行改革的灌區或改革流于形式、沒有質的突破的灌區，不安排投資計劃。而對于改革推進力度大，成效突出的灌區，在項目立項申請、配套資金落實等方面應給予重點安排。同時，通過灌區改革，有效地建立起多渠道建設灌區的籌資機制，加快灌區配套建設，推進節水灌溉。

（六）中小型灌區的產權制度改革，要堅持因地制宜和實事求是的原則

灌區產權制度改革是一項大的變革，不僅需要勇氣和精神，還需要做大量認真、細致的工作。特別是在改革過程中涉及方方面面的利益，我們要正確理解和面對存在的各種問題，因地制宜、實事求是地加以解決。

1.堅持國有資產不流失，促進國有資產盤活和保值增值。對中小型灌區進行產權制度改革，政府、社會和群眾最擔心的就是國有資產流失。對于這個問題可以從三個方面來把握：一是明確所有權，出讓經營權。蘭西縣長崗灌區實行25年承租，但灌區資產所有權不變，只出讓使用經營權，這樣不存在國有資產流失問題。二是明確經營者投入資產到期處置權。灌區進行產權制度改革后，如何實現國有資產增值保值？灌區承租人對灌區長期承租后，為確保他的利益，必然會向灌區進行投入，改善經營條件擴大再生產，這部分資產到期后的處置權，可以通過合同予以明確。三是做好國家投入資本效益的再分配。灌區進行產權制度改革后，有人提出在灌區進行產權制度改革后國家不能再向灌區進行投入，其實這種看法是片面的。灌區資產的所有權是國家的，投資增加的仍然是灌區國有資產，對承租人來說只是經營條件得到了改善，我們可以通過合同調整改善后的經營分配比例。

2.堅持不搞一刀切，探索中小型灌區產權制度改革的多樣化新模式。從蘭西、慶安、肇源農場的改革實踐看，也不都是一種形式。蘭西縣是對灌區實行個人整體承租；慶安縣對較大灌區采取干支渠職工集體承租，較小灌區向社會公開競價整體承租；肇源農場灌區實行灌區＋作業區＋用水戶模式。灌區進行產權制度改革要根據本灌區的實際情況確定改革形式，適合什么形式就搞什么樣的形式。灌區產權制度改革是前人沒有走過的路，是過去沒有做過的事，沒有現成的經驗可參照，在探索中難免存在和出現這樣或那樣問題，要認識到這些問題是前進和發展中的問題，它將隨著灌區產權制度改革深化得到解決和完善。