中美環保產業對比分析研究

趙喜亮，鐘曉紅，傅 濤

（清華大學環境學院，北京 100084）

中美環保產業對比分析研究

趙喜亮，鐘曉紅，傅 濤

（清華大學環境學院，北京 100084）

基于對中美兩國環保產業的內涵、法律法規、經濟政策及市場化發展情況等方面的比較和分析，探討了中美兩國環保產業發展中存在的異同點，針對我國環保產業發展中存在的不足提出了加快我國環保產業發展的政策建議。

環保產業;環境服務業;法律法規;經濟政策

“十一五”以來，環保產業逐漸確立定位為我國戰略性新興產業，“十二五”規劃中，國家將環保產業定位為七大戰略新興產業發展之首，環保產業日漸成為“十二五”及以后產業結構調整的重要目標和關鍵。2011年，環保部發布了《關于環保系統進一步推動環保產業發展的指導意見》，不僅對全國環保系統如何在自己的職責范圍內，通過提高標準、加強監管、釋放需求、促進環保產業轉型提出了具體意見，而且將標志環保產業走向成熟的環境服務業的深化、轉型提到更高的高度。本文對中美兩國環保產業的內涵、法律法規、經濟政策及市場化發展情況等方面進行了對比分析研究，針對我國環保產業發展中存在的不足提出了相應建議，以期充分發展環保產業在國民經濟中的重要地位，促進我國環保產業的快速、健康發展。

1 中美環保產業發展對比分析

1.1 中美環保產業內涵及構成對比分析

我國的環保產業產生于20世紀70年代，環保產業是中國環境界和經濟界的流行用法，而在美國較為普遍采用的是“環境產業”。中美兩國環保產業的定義及內涵核心內容完全一致，但有所區別，主要表現為產業內容涵蓋面不同，見表1。

表1 中美兩國環保產業的內涵及構成對比

從內涵角度分析，當時美國將環保產業定位介于狹義與廣義之間，經歷了由以污染控制為主要目的向以環境改善為目的的轉變。我國環保產業的內涵已在一定程度上有所延伸，但目前的定義和分類忽視了對生態環境保護和可持續發展具有重要意義的“資源開發與保護活動”。分類中包括了“資源綜合利用”，但從分類界定中可以看出：僅僅包含了提高資源利用效率和減少有害物質排放的環境功能部分，而未包含對重要自然資源如土地、水源、植被、物種多樣化等的保護和綜合開發活動的內容，也未包含預計自然災害等環境保護活動。

可見，我國環保產業的邊界和內涵仍需不斷延伸和豐富，這樣可使其微觀更深入、宏觀更明確，因此，應采用比環保產業更廣義的概念，如綠色產業或環境產業。

1.2 中美環保產業發展政策環境對比分析

（1）法律法規對比分析

美國經歷了一條依法治理環境的道路，即通過嚴格的環保立法來達到控制污染、保護環境的目的。自20世紀70年代以來，美國國會已通過了26部環保法律法規，涉及水環境、大氣污染、固體廢物管理、污染清除等有關環保的各個方面，如《國家環境政策法》 （1969）、《清潔水法》 （1972）、《清潔空氣法》 （1970 年第一次修訂）、《資源保護與恢復法》 （1976）、《綜合環境補償和責任法》（1980）等，制定了嚴格的環境標準體系。這些法律法規的實施有效地激發了環保產業的市場需求，極大地推動了環保產業的發展。比如，美國1972年通過的《清潔水法》，要求所有城市污水都要通過二級處理達到排放標準。為達到這一要求，從20世紀80年代開始，全美每年用于水污染控制的總投入平均達330億美元[3]。如此巨額的投入，無疑會刺激環保產業在內的相關產業的發展。可見，環保法規越是嚴格的國家，環保的需求也就越綜合，其環保產業也就越發達。

目前，我國涉及環保產業及其開放貿易的政策和法規基本包含和體現在第三產業政策、對外貿易和引進外資政策、價格政策、特許經營政策、綜合環境政策和法規中。據不完全統計，改革開放以來，全國制定的環保產業政策約有200多項。其中，環保產業管理方面的政策約占70%，其余為環保產業專門技術政策和經濟政策[4]。環保法律法規的出臺和環保標準的提高，在客觀上促進了環保產業的發展。具體表現為：第一，為環保產業的發展指明了方向和發展重點。如《關于加快發展環保產業的意見》（2001）明確了當前國家優先發展的環保產業重點領域，環境服務業為三大重點領域之一；《環境影響評價法》（2002）規范了環境影響評價咨詢服務市場等。第二，在一定程度上提高了企業治理污染的積極性，對形成環保產業發展市場具有一定的作用。第三，2004年建設部發布了《市政公用事業特許經營管理辦法》，地方政府也陸續出臺了約10部《市政公用事業特許經營條例》，有力地促進了城市環境基礎設施的服務市場發展。目前城市污水處理、城市供水、城市垃圾處理領域的社會化服務比重已經分別達到約60%、35%和30%。

（2）經濟政策對比分析

環保產業與其他行業相比尚屬新興產業，美國在發展環保產業的過程中，采用了許多經濟手段作為法律法規手段的補充。其采用的經濟刺激手段主要包括：財政補貼，如美國《聯邦水污染控制法》中規定：在污水處理管理計劃得到良好實施的前提下，城市污水處理廠只要采用聯邦環保局認定的“最佳實用處理技術”，均可向聯邦環保局申請補助。稅收刺激，1994年3月，美國商務部把環境服務業列為重點出口產業之一，并享受出口免稅，使美國環境服務業出口有了巨大增長，由1993年的96億美元增加到1996年的160億美元[5]。征收排污費，如美國各城市政府基本上靠收取生活污水處理費來維持公共污水處理廠的運行和維護，不足部分由地方政府進行財政補貼，聯邦和州政府不給予資金支持；排污權交易，據專家估計，美國由于推行排污權許可證制度，遵守美國《清潔空氣法》的基本費用降低了近100億美元[6]。國家增加環保資金投入，使用于污染防治的各種新技術不斷開發和利用。1991年美國治理環境費用的總額達1290億美元，1995年美國用于減少和控制污染的費用達1700億美元[6]；美國環境保護總署（EPA）用于環保的基礎設施投資、環境技術研發項目和信貸投資的資金預算多年一直保持在65億～80億美元[7]；自20世紀90年代以來，R&D（環境技術研究與開發）的投入占其總投入的9%左右，使得環保產業的發展更為興旺和活躍。同時聯邦政府通過制定加速技術商業化計劃促進新技術的推廣和應用。

我國目前扶持環保產業的優惠政策體現在國債項目的實施、稅收優惠政策、排污收費等方面。自20世紀90年代末以來，國家安排了大量資金用于環保裝備國產化項目，促進了環保產業的發展。稅收優惠主要集中于企業所得稅、增值稅和營業稅。企業所得稅優惠政策具體包括：減免企業所得稅的優惠政策、投資抵免的稅收優惠政策、減計收入計算所得稅政策、環保高新技術企業所得稅政策，如“自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅（三免三減半）”等。增值稅對環保產業的稅收優惠大體可以分為以下兩類：再生資源增值稅優惠政策、資源綜合利用增值稅政策，如“城鎮污水處理項目和城鎮垃圾處理項目的環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的投資額的10%可從企業當年的應納稅額中抵免、對各級政府及主管部門委托自來水廠（公司）隨水費收取的污水處理費，免征增值稅等。在營業稅上，單位和個人提供的污水處理勞務、垃圾處置勞務不屬于營業稅應稅勞務，其處理污水、垃圾取得的處理費，不征收營業稅。另外，一些省市出臺了專項資金扶持政策、優先安排土地政策等鼓勵企業發展環保產業。

1.3 中美環保產業市場化發展情況對比

（1）環保產業總體規模對比

從環保產業總體規模比較，美國環保產業規模遠遠大于中國，盡管從20世紀90年代開始，中國環保產業進入快速發展的軌道，但截止到2008年，中國的環保產業規模僅為1169億美元，相當于美國同期水平的37.0%，相當于美國1988年環保產業規模的1.23倍。從規模增長的絕對值看，1988年到2008年這21年間，美國環保產業的總規模擴大了2203億美元，中國則擴大了1159億美元，見圖1。

圖1 中美環保產業總產值增長情況對比

截止到2009年，我國環境保護相關產業從業單位近5萬家，從業人員超過350萬人，環保產業年產值達到9500億元，較2008年增長18.9%，產業總體呈現持續穩定并逐漸加速的發展態勢[9]。

（2）環保產業發展速度對比

增長速度方面，1988年到2008年，美國環境產業總產值從954億美元增長到3157億美元，年復合增長率6.2%；同期中國環保產業從10.2億美元增長到1169億美元，年復合增長率26.8%（見圖2）。可見，美國的環保產業經歷過快速發展階段之后已經入成熟階段，中國環保產業規模正處于大幅增長階段。一方面源于國家對環境保護、污染減排的重視程度逐年增加；另一方面也與1988年的基數很小有關。

圖2 各階段中美環保產業增長速度對比

（3）環保產業發展結構對比

經過30余年的發展，中國環保產業領域不斷拓展，基本涵蓋了污染防治、生態保護、資源管理等各個領域。但整個產業的組織結構不夠合理，各個領域發展不平衡，只有污染防治領域門類比較齊全，能基本滿足市場需求；生態保護、資源管理及服務領域則比較薄弱，生態保護產業化發展遲緩，資源管理領域技術儲備和產品種類則嚴重不足。

從分類構成角度看，中國環境保護產品基本可滿足目前一般環境污染治理的要求，但核心產品的技術水平和可靠性與美國相比仍有較大差距；中國工業廢物回收利用增長迅速，但與美國相比，產業規模仍然較小；中國環境服務業的規模、在環保產業中所占比例與美國相比仍偏小，滯后于環境保護工作對環境服務業的需求；雖然中國潔凈產品年銷售產值收入增長迅猛，但相較于美國，產品的技術和規模仍然處于發展的初級階段。其中，環境服務業比重增大是環保產業走向成熟的標志。發達國家環保產業中，服務業比重占到50%～60%，我國的環保產業發展尚處于產業化初期，由環境設施建設帶動的設備制造和工程服務在產業中占主導位置，服務業比重相對偏低，目前所占比重僅為20%左右，與發達國家相比仍有很大差距[10]。另外，從發展結構上看，我國以工程建設為基礎的環境服務專業企業在20世紀90年代后期開始發展，其規模和實力都較弱，環境信息、環境咨詢、環境貿易融資服務等尚處于初步發展階段，服務體系尚不健全。

（4）組織集中度對比

我國的環保企業規模偏小，將近90%都是中小企業。以環保設施運營服務業為例，2004年以來，國內產值超億元的環保企業有30余家，合同額超億元的脫硫公司近20家，城鎮污水處理等水務行業也逐步向民營企業開放，日處理能力超過10萬噸規模的水務或環境工程公司超過20家，產業龍頭尚未形成大的規模，年主業收入都在50億元人民幣以內，與國際知名環境企業比較，差距十分巨大，如美國固體廢物及多樣化處理公司WMX Technologies年收入高達150億美元，美國環境工程顧問服務公司美華集團年收入也超過100億美元。

另外，目前中國的環境設施基本停留在當地企業分散經營方式上，環境設施的設計、建設和設備提供商眾多，市場份額最大的公司所運營的項目數量也不超過50個。到“十一五”末，全國2700余座污水處理廠和849座垃圾處理廠分散在近千個運營主體之中[11]。而運營服務業較發達的法國，污水和垃圾處理則主要由3家大型運營企業負責，環境服務責任非常集中。

（5）環保企業創新能力對比

中國環保產業在技術開發、新產品研制、工程應用等方面與國際先進水平相比存在較大差距。目前我國環境設備進口依存高達35%左右，一些高、精、尖和大型環境設備的進口比例更高。“十一五”期間全面啟動的火電脫硫，曾造成國外工程公司和技術專利大量涌入、技術路線單一、價格居高不下、國產化率偏低等問題。

社會化、專業化經營模式缺乏。以工業治污為例，污染企業自行治理的現象十分普遍，污染企業自行購建污染治理設施、配置專門機構和人員負責設施運營和維護，但由于技術水平的限制，污染企業自行污染治理的效果并不理想，然而，在國際上，工業污染的專業化治理模式是多種多樣的，如委托運營、綜合服務、合同環境管理等。

2 中美環保產業發展異同點辨析

2.1 共同點

（1）環保產業在發展初期均由政府環保法律法規驅動

環境保護以末端治理為主要內容，對環境產品和服務的需求主要受政府環保法規、政府與污染企業責任（支付能力）的驅動。國家制定法律法規，通過其中制定的明確的環境標準來規范企業的行為。法律法規的實施在減少環境污染的同時，也刺激了環境技術的改進和相關環保產業的發展，同時也為環保產業的發展壯大提供了基本的法律保障。

（2）環保產業發展進程中經濟政策均是法律法規的補充

由于環保產業具有公益性的特點，為了實現環保目標，政府采用多種經濟刺激手段，以此刺激企業加大投入達到環保標準或遵守環保法律法規，主動消除外部的不經濟性。

2.2 不同點

（1）環保產業所處發展階段不同

環保產業的發展階段分為：形成期、發展期和成熟期。中國環保產業目前處在快速發展階段，美國環保產業已進入成熟發展階段。在不同發展時期，推動環保產業發展的因素不同。在產業發展初期和快速發展階段，主要的動力因素是法律、法規以及公眾的環保意識和企業責任（支付能力）；在產業發展進入成熟期后，產業發展的主要外部動力因素將成為基于市場的經濟刺激手段、公眾的環境意識和企業責任（支付能力）。美國環保產業市場驅動力變化規律見圖3。

圖3 美國環保產業市場驅動力變化規律

（2）中國環保產業同美國處于同一發展階段時，環保目標的高低和環境管理標準的嚴格程度不同

環保目標的高低和環境管理標準的寬嚴主要決定一定時期內環保產業發展的速度和規模。美國以嚴格的環保立法、環保標準和執法來達到控制污染、保護環境的目的。目前中國法律法規驅動環保產業發展的動力不足。中國雖已初步形成了適應社會主義市場經濟發展的環保法律法規體系，但體系中法律法規在較大程度上仍側重生產過程末端污染排放的處理，而對物質生產全過程的控制和生態監督重視不夠。另外，中國的環保法長期被稱作“軟法”，即環保法律法規在我國沒有被嚴肅認真地執行，這導致了大量的環境需求存在卻未轉變為有效的市場需求，在一定程度上妨礙了環保產業的發展。

（3）與美國相比，中國采取的經濟政策對環保產業發展的影響程度不同

國家采取的經濟政策在一定程度上影響環保產業的發展規模和速度。實踐證明，美國政府采取的各種經濟刺激手段既激發了企業的積極性，也很好地控制了污染形勢，真正實現了雙贏[12]。如從聯邦補貼的效果來看，具有二級處理能力的污水處理廠的比例從1960年的4%上升到了l980年的73%和1988年的84%，說明補貼的激勵是相當有效的[13]。中國環保產業運用的經濟手段主要有“排污收費制度”、“資源補償制度”等，其中排污收費主要是超標排污收費，而美國則是實施“排污即收費”。可見，我國在刺激企業主動采取先進的技術和設備減少污染物排放，合理、綜合利用自然資源，遵守環保法律法規方面采取的經濟政策十分薄弱。

3 加快我國環保產業發展的對策建議

我國環保產業目前處于快速發展階段，此階段環保產業的發展仍需以環保法律法規、環保標準和環保目標為主要驅動力，經濟政策為拉動力。因此，政府應在完善法律法規、經濟政策的基礎上，大力促進環保產業向環境服務業轉型，進而積極培育環境綜合服務業市場，鼓勵環保企業做大做強。同時注重環保產業技術的應用與創新。

3.1 完善法律法規，加強執法

美國環保產業發展經驗表明，環保法律法規越是健全、環保標準越是嚴格的國家，其環保產業越是發達。因此，我國政府應借鑒美國的實踐經驗，制定嚴格的環保法律法規，逐步完善環境標準，為環保產業的市場需求釋放作鋪墊。

在完善環保法律法規的同時，需要加大執法頻次，嚴格環境執法。如對一年內無法達到相關標準的企業，實行第三方運營管理，從而通過釋放環保需求促進環保產業的發展。

3.2 完善經濟政策

從環保經濟政策上，國家要進一步完善和制定鼓勵環保產業發展的財稅政策。如針對目前環保產業借鑒建筑業征收稅的問題，政府應出臺真正的環保產業稅收政策；針對土地稅政策、垃圾處置增值稅政策的缺失問題，政府應制定相應的政策；針對設施運營優惠政策認定資產屬于誰，誰運營享受優惠政策的問題，政府應出臺相應政策降低或免除服務費營業稅等。

3.3 大力促進環保產業業態轉型

從宏觀層面上，國家環境管理的思路從單點、單因子轉向了對環境質量改善等綜合目標的需求。另外，公眾對污染減排單層環境指標改善不滿意，主要由于“十一五”污染減排環境規劃目標基本實現了，但我國的環境質量并未得到根本改善，即污染減排與環境質量的改善未完全掛鉤，這促使環保產業需求由單一需求向綜合性需求發展。

近年來，我國大批污染治理設施投入運行，我國的環保產業正以傳統的設備制造為主向以服務業為主轉變。環境服務業占環保產業的比重越來越大，由于基于知識的環境服務業比重決定著產業的成熟度，整個環保產業業態正在孕育著重大轉型。國家應充分利用各種手段，把大力發展環境服務業作為環保產業升級轉型的一個突破口，進而實現整個環保產業規模的擴張，實現環保產業與環境保護更加緊密的結合，從而創作一個全新的產業模式。

3.4 積極培育環境綜合服務業市場

一方面，通過提升環境標準、嚴格執法，來釋放環境服務的市場需求。環境污染治理需求為產業的發展提供重要的支撐。目前我國環境污染治理能力與實際需求有較大差距，以污水處理設施為例，現有建成設施中有超過一半面臨升級改造，每年近3000萬噸污水處理廠污泥沒有得到妥善處理和處置，同時縣城和建制鎮的污水處理率僅10%，在未來3～5年有巨大的建設需求。

由于環境的巨大需求使得環保市場發展潛力巨大，要使潛在的環境需求轉化為現實的環保市場需求，國家不僅要在政策上鼓勵、不斷完善環保標準，而且要嚴格執法，形成嚴格、有效的監管體系。

另一方面，積極向以環境效果改善為目標的環境綜合服務行為引導[14]。國家應當繼續推進環境保護的市場化、社會化、專業化，使創造和釋放出來的環境需求向著以環境效果改善為目標的外包服務形式落實。

此外，國家還應該加強市場監管，形成公開有序的環保市場競爭機制，避免地方保護主義，形成全國統一的環保產業市場。

3.5 鼓勵環保企業兼并重組

環境服務的綜合性需求促使環保產業從單純的設備制造業真正向環保服務業轉型。由于環境綜合服務業提供的產品是一種系統化的解決方案，是經過全局設計和考量而形成的一種綜合、系統的解決方案。因此，建議促進、鼓勵有經驗、有基礎的國內企業向環境服務業轉型，這種轉型實際上是自身盈利模式、商業模式的一種進化，即鼓勵產業向上提升。鼓勵工程公司由僅對工程負責向對環境效果負責轉型；鼓勵設備公司由只生產設備、供應設備向對工程效果負責轉型。假使該企業將來成為污水處理服務的集成商，可不再掌握技術或是生產產品，但一定要有一種能力，即有效管控設計、施工、設備等各環節質量的能力。若項目沒做好，未實現環境效果，應該有賠付的能力。

但僅僅依靠單個環節上優秀的公司是不可能實現綜合的環境服務的，每個環節上的優秀公司也不可能對環境綜合服務負責，因此，國家只有鼓勵企業間以聯盟形式提供環境工程、環境咨詢、環境投資、環境裝備集成的整體服務，才能形成具有超強專業集成能力的公司，即提供綜合環境服務的公司。

3.6 大力推進環保產業技術的應用和創新

環保產業是高新技術與環境保護的最佳結合，其中高新技術是環保產業的生命線。在美國激活環保產業發展的核心是技術創新，基于技術創新，經濟活動所造成的負外部性才易于克服，同時易于適應市場對新產品的需求。可見，美國環保產業越來越成為技術驅動型產業。環保高新技術產業化是我國環保產業組織政策的核心。產業化是將科技成果應用于生產實踐，轉化為現實生產力。環保高新技術產業化的發展對我國環保產業參與國際競爭、爭奪未來發展的戰略制高點、促進環保產業結構的科學化，具有重大的現實及戰略意義。我國長期以來在技術管理方面存在偏差，有許多技術無法與生產環節有效銜接。我國必須形成高等院校、科研院所和企業聯合攻關的技術創新體系，在加強國內環保產業的科研與技術創新、推廣和應用清潔生產技術和工藝的同時，加強環保產業技術的國際交流與合作，積極引進、消化、吸引國外先進技術。

[1]United States Environmental Protection Agency.The U.S.Environmental Protection Industry:the Technical Document[R].EPA，1995.

[2]國家環境保護總局.2004年全國環境保護相關產業狀況公報[R].國家環境保護總局，2004.

[3]余企云.美國政府的環保產業政策[J].全球科技經濟瞭望，1997（4）:54-56.

[4]趙鵬高.中國環保產業政策現狀和對策建議[J].中國環保產業，2005（6）:7-9.

[5]傅京燕.國際環境服務業_發展趨勢及對策選擇[J].世界經濟與政治論壇，2004（3）:36-42.

[6]王莉，趙庚科.發達國家環境產業政策對我國的啟示[J].人文雜志，2007 （2）:85-88.

[7]趙行姝.以環境保護創造社會財富:美國發展環保產業的經驗[J].中國金融，2006（19）:23-4.

[8]賽迪顧問.中國環保產業研究報告[R].賽迪顧問有限公司，2010.

[9]中投顧問.2011-2015年中國環保產業投資分析及前景預測報告[R].http://www.ocn.com.cn/reports/2006110huanbao.htm，2011.

[10]傅濤.環境綜合服務業的形態轉型與升級[R].中國水網，2010.

[11]環境商會.環保部：大力推動環境服務業發展.http://www.cecc-china.org/Item/15049.aspx.

[12]陳海宏.美國水污染的法律控制機制及對我國的啟示[C].2008年全國環境資源法學研討會（年會）論文集，2008.

[13]孫培章，寧群.中外水體富營養化治理案例研究[M].北京:中國計劃出版社，2003.

[14]清華大學.環境服務業研究報告[R].清華大學，2011.

Study on Contrast and Analysis of Sino-America Environmental Protection Industry

ZHAO Xi-liang, ZHONG Xiao-hong, FU Tao
(School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

Based on the comparison and analysis on the connotation, laws and regulations, economic policy as well as market development of Sino-America environmental protection industry, the paper probes into the similarities and differences existed in the development of Sino-America environmental protection industry. Aimed at the deficiency existed in the development of environmental protection industry in China, the paper puts forward the policy suggestions in quickening the development of environmental protection industry.

environmental protection industry; environmental service industry; laws and regulations; economic policy

X324

A

1006-5377（2012）04-0024-06

注：本文為環境保護部環境與經濟政策研究中心國際履約與合作配套項目《中美戰略經濟對話機制下清潔水政策與行動示范》子任務的科研產出，項目參與人夏光先生、陳剛先生等都對本文有建設性意見。本文得到國家重大科技專項水專項課題研究的支持，課題編號：2008ZX07313-008。