基本公共服務均等化中的效率問題研究
——以廣州市公共文化服務為例

□ 萬 玲，何華兵

（⒈中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510070；⒉廣東培正學院，廣東 廣州 510810）

基本公共服務均等化中的效率問題研究
——以廣州市公共文化服務為例

□ 萬 玲1，何華兵2

（⒈中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510070；⒉廣東培正學院，廣東 廣州 510810）

基本公共服務均等化作為一項具有戰略意義的重大決策，如何實現公平與效率的平衡是一個恒久的議題。本文以廣州市公共文化服務為例，在對相關情況進行調研的基礎上，重點圍繞如何提升廣州市基本公共服務均等化的現有效率問題進行了一定的研究和設計，以期為政府進一步完善并有效推進基本公共服務均等化的制度與政策安排提供決策參考。

基本公共服務均等化；效率；公平；文化服務

基本公共服務均等化在我國現階段具有重要的現實意義，它不僅是國民經濟又好又快發展的必然要求，也是加快城鄉統籌步伐和縮小區域發展差距的直接動力，更是構建社會主義和諧社會的重要前提，因此，必須高度重視并積極推進。而其中，公平與效率的整合是一個恒久的議題。事實證明，隨著基本公共服務均等化的逐步推行，一些發達地區在追求公平的同時也存在著較嚴重的低效問題。因此，如何進行基本公共服務均等化政策效果的評估和提升此項政策的運行效率，讓有限的政策資源發揮最大的作用，無疑是需要長期關注的問題。

一、基本公共服務均等化的內涵及其要義

所謂基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，為實現特定公共利益，根據經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國和地區經濟社會穩定和基本的社會正義，保護個人最基本的生存權和發展權所必需提供的公共服務，是一定階段公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界。而基本公共服務均等化則是指在基本公共服務領域盡可能使居民享有同樣的權利，享受水平大致相當的基本公共服務。［1］關于對基本公共服務均等化內涵的解釋，目前學術界的觀點表現出四種取向：一是起點或機會平等。關注賦予人們在公共服務方面具有同等的條件、權利和機會，而非實際的結果。二是能力平等。允許根據發展水平及財政能力的不同而獲得不同的待遇。三是需求平等。強調對于不同的需求給予同樣的滿足。四是結果平等。強調人們在公共服務上的處境、條件或結果相等。（具體見表1）

表1 四種平等觀及其政策取向

從對基本公共服務均等化的理解來看，很顯然，公平作為基本公共服務均等化的核心要義，是基本公共服務均等化不可動搖的價值基礎。可以說，基本公共服務均等化無論是作為一項決議還是一項行動，它的產生及其推進無不是建立在公眾對公平及共享改革發展成果之需求上的。但是，盡管如此，從上述的四種平等觀中，我們依然能夠感受到和而不同的意味，即基本公共服務均等化并不是不顧及原有基礎和個人需求而實現統一的、毫無差異的服務。相反，它追求的是不同發展水平和條件的人們與地區可以享受不盡相同的公共服務水平、公共服務的供給應“因人而異”等等，這都是效率觀的具體體現，是效率理念的極致彰顯。誠如經濟學領域早已印證的那樣，公平與效率向來都是一對連體兄弟，對公平問題的探討永遠都無法脫離效率而獨立進行。所以，效率同樣是基本公共服務均等化的固有要義，是推進基本公共服務均等化過程中同樣不可忽視的價值訴求。而所謂的均等化無疑是公平與效率兼具的均等化，即基本公共服務既要覆蓋到所有地區，惠及所有居民，又要實現成本最小化、收益最大化；既要實現經濟效益，又要實現社會效益。［2］也就是說，一個公平的結果是可以通過高效率的手段來實現的，低效的均等其實是一種無效的均等。

二、廣州市公共文化服務均等化的現狀

自黨的十六屆六中全會 《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出要逐步實現基本公共服務均等化之后，廣州市委市政府一直都將公共文化服務均等化作為基本公共服務均等化中的一項重要內容而積極推進，近年來對公共文化服務事業的支持力度更是有增無減，公共文化服務事業取得了長足進展，市、區、街（鎮）、社區（村）四級公共文化服務網絡基本建立，公共文化服務體系基本形成。具體成效體現在以下幾個方面：

（一）公共文化服務投入逐年增加

近年來，廣州市注重城鄉文化事業的統籌發展，不斷加大投入，加強基層文化設施建設，公共文化事業不斷進步。2007年－2009年，文化體育與傳媒支出逐年增長，以支持開展公共文化活動和社區文化、補貼博物館紀念館的免費開放，促進文化設施、全民健身設施建設，保障廣州圖書館新館等重點文化項目的投入。其中，2009年，市級財政對文化體育與傳媒投入20.88億元，增長47.9%。此外，市委市政府還重視加大對文化重點工程及社區文化的投入，在確保文化投入法定增長的基礎上，加大宣傳文化發展專項資金、文化事業建設費與基本建設支出對文化重點工程的支持力度。統籌安排經費2.7億元用于保障籌辦“第九屆中國藝術節”；繼續安排資金用于廣州歌劇院、廣州新圖書館、廣州電視臺新址等文化基礎設施的建設。共安排圖書及文獻購置、加工經費1300萬元，“農家書屋”工程專項經費1306萬元。

（二）公共文化基礎設施不斷改善

公共文化設施建設力度大幅度提高。據統計，截止2010年底，全市共有市屬公共圖書館14個（市2個、區縣12個），總面積達14.08萬平方米，總藏書量達987萬冊。文化館13個，其中，國家一級館9個，二級館4個（分別是花都區、蘿崗區、南沙區和從化市）；博物館共有30個；市164個街道全部建有文化站，建站率和文化信息資源共享工程覆蓋率都達到100%。其中，已評估定級的省特級站75個，省一級站43個還有22個文化站經過升級改造，實際已經達到省一級站以上的水平，一級以上文化站占文化站總數的85.3%。全市1450個社區和1135個行政村的文化室（書屋）和文化信息資源共享工程已經基本實現全覆蓋；有1401個文化廣場，面積達234.19萬平方米；文化室藏書共386.54萬冊；新建社區、行政村文化室120間，改造近100間；“社區（農家）書屋”基本全部覆蓋，達到200平方米的文化室已經從2009年的611個增加到814個，同時，配套建設“綠色網園”759家，已經完成了20戶以下自然村通廣播電視任務，完成了農村地區修建無線覆蓋轉播并完善衛星接收系統“村鍋”工作。“城市十分鐘文化圈”和“農村十里文化圈”已經初步實現。

（三）基層文化活動更加豐富多彩

全市各類文藝團隊（含合唱、歌詠）達5000多個，各區（縣級市）積極開展“四進社區”活動，促使群眾文化活動豐富多樣。目前，各區基本上建立了文化輔導員進社區制度（全市已有文化輔導員2000多名），定期深入基層輔導；各級文化館（站）還在公共文化較弱的地區舉辦各類文化培訓活動。除此之外，廣州市還積極組織開展電影免費放映、送戲送書下鄉等多種形式的公共文化服務。2010年，市級財政投入100萬專項經費支持農村電影放映2131工程，保障每村每月放映1部電影。在春節、端午、中秋、重陽等節假日期間，還組織開展電影免費放映、博物館向外來務工人員免費開放、送戲送書下鄉等多種形式的公共文化服務活動，大大地豐富了群眾尤其是外來務工人員的文化生活。在此基礎上，廣州市還大力打造群眾文化活動品牌，基本形成了“一區一品牌”群眾文化活動的新局面。

三、廣州市公共文化服務均等化中的效率問題

從廣州市公共文化服務的發展情況來看，對比廣州市“十二五”期間公共文化服務均等化的主要發展指標（如表2）不難看出，截至2010年，廣州市在文化館、文化站建成數量及達標率、農家書屋建成數量、全市群眾文化工作者在編人數（不含圖書館）等指標方面已提前達到“十二五”規劃的目標，這說明廣州市公共文化服務均等化在基礎設施建設方面已取得一定的成就，如何提高現有文化設施的服務和使用效率無疑是當務之急。此外，調研也表明，廣州市公共文化服務均等化的確還存在低效問題。具體體現在：

表2 “十二五”期間廣州市公共文化均等化主要發展指標

（一）公共文化服務投入低效

表現為資金投入雖然穩固增加，但與其他國家和省市相比，仍顯不足，且有限的資金難以發揮最大效益。首先，從投入的規模來看，與國內外的水準相比，廣州市公共文化服務投入仍有較大的提升空間。以公共圖書館為例，紐約有200多個，倫敦有近400個，東京有391個，香港有80個。很顯然，這樣的數字我們還無法達到。另外，與國內同等城市相比，在文化體育與傳媒支出、公共文化基礎設施建設等方面，廣州也存在著一定的差距。一方面，從文化體育與傳媒支出情況看（如表3），除了2010年由于亞運會召開所導致的投入非常規增長之外，其他年份的文化體育與傳媒投入與天津、上海等城市相比明顯沒有可比性。另一方面，從公共文化基礎設施建設情況看，2007年，廣州無論是藝術表演團體、藝術表演場館、文化館和群眾藝術館、公共圖書館以及博物館的數量均遠遠少于北京、上海，這說明廣州在公共文化服務建設的投入尚有待加強（如表4）。而與此同時，從城鎮居民家庭人均消費性支出情況來看，廣州市2007年城鎮居民家庭人均年教育文化娛樂服務消費為3570.82元，文化娛樂用品消費為844.04元，文化娛樂服務消費為1318.39元，均高與北京、上海等城市（如表5）。這說明廣州居民對文化服務的需求是相對旺盛的，如此旺盛的需求卻缺乏相應的投入和服務予以滿足，很顯然，供需不一致的矛盾還是非常明顯的。其次，投入方式存在的問題直接導致了資金使用的低效。據悉，當前我國大部分地區公共文化財政仍然按照傳統行政管制的“條條”、“塊塊”模式，分系統并且過分依賴地方投入。這一方面使得資金投入分散化，既容易在相對富裕的老城區出現重復建設，另一方面則容易導致農村及落后山區資金短缺。一個明顯的表現就是文化設施的發展不平衡。如文化室（書屋）和文化信息資源共享工程雖然已經基本實現了全覆蓋，但平均水平仍比較低，面積達到200平方米以上的文化室只有611個；蘿崗、南沙、花都3個區和從化市的文化館還都是二級館。文化站只有越秀區22個街全部達一級以上，其它區（市）未能全部達一級以上。不少鎮街對文化工作基本上是臨時任務臨時撥，沒有預算和計劃，造成文化隊伍的建設、文化基礎設施的日常管理維護、群眾文化活動的開展等資金不到位，部分文化站負責人的待遇沒有落實，人才難以留住等等。另一方面，資金的使用和監管也缺乏公眾意見的參與和專家系統的支持，因此，在投入方式和資金的使用效率方面仍需更多的研究和設計。［3］

表3 廣州與天津、上海文化體育與傳媒支出（單位：億元）

表4 2007年廣州、北京、上海及全國文化機構情況

表5 2007年廣州、北京、上海城鎮居民家庭人均年消費支出（單位：元）

以上數據引自中共廣州市委黨校2011年中青班第三組課題“廣州市公共文化服務均等化研究”

（二）公共文化服務供給低效

表現為市場與社會主體提供公共服務的作用發揮不充分，基本公共文化服務的多元化供給機制尚未建立。發達國家的經驗表明，公共服務的過度供給會造成公共服務“泛化”，公共財政不堪壓力，嚴重的甚至導致政府“破產”。因此，實現基本公共服務均等化絕不能只依靠單一主體，必須通過引入市場力量并培育和發展社會中介組織，讓市場以及社會力量介入公共服務的提供，通過社會各界力量普遍參與，充分發揮其各自優勢，形成政府與民間多方平等參與、主體同律、多元合作、良性互動的格局，從而推進公共文化服務供給方式多元化，優質高效地滿足人民群眾的文化需求。［4］近幾年來，盡管廣州市很多公共服務領域的民營企業數目已經實現了零的突破，并呈現逐漸增加的跡象（如表6），但政府在公共文化服務供給中依然占據主導地位。這種主導性來自于政府對公共文化服務領域持續不斷的投入和對其他公共服務主體嚴格有力的監控力度。主要存在三種情形：一是市場主體、社會組織等參與主體因受政府政策、產權界定等因素的影響，難以大規模進入公共文化服務供給領域，導致政府職能難以被承接轉移出去。此外，駐區單位的文化資源也還沒有完全向社區開放。駐區單位參與社區文化活動的積極性還沒有調動起來。二是由于不能有效發揮民間資本和市場機制的作用，加之基層政府本身財力有限，故而導致基層政府“錯位”與“越位”并存和政府有效供給的不足。如由于街、鎮政府職能過寬，機構設置過多，其所管轄的范圍廣泛，再加上目前廣州市在基本公共服務供給責任劃分方面缺乏相應明確有效的制度，這就造成了各級政府之間責任劃分不清，相互扯皮推諉的現象非常普遍。而街、鎮政府在與上級政府確定基本公共服務供給責任的博弈中沒有足夠的發言權，在這種機制運行下，只能成為被動的接受者，承擔著與其自身財權極不相稱的事權，造成其在基本公共服務供給體制中的嚴重錯位。有些文化站（室）的工作人員成為身兼多職的“萬金油”，并且多由村（居）委會干部兼任，給開展基層文化工作帶來一定困難。三是城鄉之間供給主體不同，差距巨大。長期以來，城市與農村之間實行的是兩類不同的供給體制，即在城市實行的是以政府為主導的公共服務供給制度，公共服務無論從質量上還是數量上都絕對優越于農村；而在農村實行的則是以農民為主的“自給自足”的制度外公共服務供給制度，農民生產、生活所需的公共產品很大程度上是由自己負擔。其結果勢必導致農村公共服務的投入嚴重不足，城鄉公共服務水平差距較大。供給制度的缺陷不僅造成了公共文化服務供給的高成本現象，而且由于政府主導，各種資源也無法得到充分的調動和利用，因此，資源的使用效率不容樂觀。特別是在鎮街兩級政府及相關公共機構履行其服務職能的實際運作中，公共資源被濫用和浪費的現象非常嚴重。［5］而且，縱使是在既定的投入狀態下，其產出的效益也較低。因為供給與需求之間的錯位，導致大多未能產生積極效益的服務——無效服務。群眾所喜聞樂見的民族民間文化表演很少，主要是看電視、搓麻將、打撲克等，導致部分農村群眾文化活動的形式和內容比較單一。

表6 廣州市私營企業投資戶數情況（按行業分）

（三）公共文化服務績效評估和使用低效

表現為績效評估體系不完善，文化設施利用效率不高。事實證明，一個科學合理的公共文化服務評估監督體系能夠反映公共文化設施的利用效率以及公眾實際需求和公眾的滿意度。如果缺乏一個科學全面的運行管理和評估監督機制，公共文化服務的投入、產出、數量、質量、運行狀態以及公眾的滿意度等方方面面就難以得到綜合的反應。［6］（p284）從廣州的情況來看，目前只有少數地方建立了完整的績效考核評估機制，多數地區依然是依靠不定期的檢查來監督公共文化服務體系建設，而且運行表現也不規范，評估起來往往以被動居多，因而由于缺乏激勵和約束而造成服務工作的渙散和低效，公共文化服務設施得不到有效利用的現象仍相當普遍。調研中發現，許多地方文化站大白天也較為冷清，經常出現工作人員比服務對象多的情況。很多書因為長期沒人翻看蓋上了厚厚的灰塵，電腦也是不經常開機，一些廣播收聽者也是寥寥無幾，搭建的戲臺子一年也用不了幾次，農村美術館、博物館更是門可羅雀。［7］人氣不旺，群眾參與熱情不高，直接導致了基層公共文化的邊緣化和文化機構的虛設化，這無疑使得基本公共文化服務均等化的效率大打折扣。

筆者認為，造成上述問題的主要原因是思想上的誤區。主要表現為對基本公共服務均等化的實質和內涵存在誤解，一味地惟公平論，以為均等化就是平等化、標準化、程式化，因此，導致執行過程中對均等化的一知半解甚至誤讀，如資金的既定投入以及人員和機構的統一配備等，以至于忽視了均等化中也應有對多樣性和個性化的衡量與追求。除此之外，在具體的推進過程中，還有幾點也是我們容易忽視的：第一，制度的缺失。包括資金的使用和管理制度、公共文化服務的多元供給制度、公共文化服務的績效評估制度以及均等化決策的公眾參與制度等等，這些制度的不完善和不健全都在一定程度上抑制了供給及使用效率的提升。第二，管理的缺位。根據現代管理學理論，管理也是生產力。有效的管理在于最大限度地發揮資源的作用，避免公共資源的濫用和浪費，降低運作成本，以提高效率。［8］而在具體實施過程中，由于管理不到位而對均等化的效率造成影響的情況較為普遍。由于存在著重建設，輕管理的思想，基層尤其是農村公共文化服務的供給常常缺乏后續的管理，許多基礎文化設施由于年久失修而面臨著老化、破損和無法繼續使用的境地。因此，管理機制不健全也在一定程度上加重了供給的負擔。第三，資源的整合力度不夠。從現實來看，公共文化服務資源往往分散在多個部門，而各個部門由于缺乏應有的協調與溝通，以至于出臺的文件標準不一，給基層公共文化服務單位的工作帶來了難度。特別是項目繁多的檢查、評比、創優等活動更使基層公共文化服務單位疲于應付，使之難有充足的精力全心全意為群眾服務。第四，忽視對民眾需求和享用能力的調查。一項政策實施的效果勢必會受到政府與公眾雙方的制約，公眾的享用能力和積極性等因素直接影響政府行動和政策使用的最終成效。因此，在具體的運行和操作過程中，應樹立以人為本的理念，切實吸納并鼓勵公眾的廣泛參與，讓公眾的意愿和需求充分地體現在政策的每一個環節中。

四、廣州市基本公共服務均等化效率提升的路徑

在基本公共服務均等化推進的過程中，簡單地理解均等化的內涵與實質是不科學的。均等化絕對不是一味的追求公平，而是在公平的基礎上對效率賦予同等的關注。也就是說，公平與效率并不是非你即我的關系，而是彼此互補，相輔相成的關系，惟有兩手都抓兩手都要硬才是真正的均等，也才能給老百姓帶來真正的實惠。所以，市委市政府應著眼于制度的改革和創新，積極促成基本公共服務均等化公平與效率雙重目標的實現，由此推進基本公共服務均等化的可持續發展。

（一）國際經驗

在實現基本公共服務均等化公平與效率均衡的問題上，發達國家的經驗無疑值得我們借鑒。

⒈明晰政府職權，確保公共服務的均衡和有效供給。從發達國家的實踐中可以看到，不管是美國的聯邦、州和地方政府，還是日本的中央、都道府縣和市町村政府，或是挪威的中央、道（縣）和市鎮三級政府都是各司其責，分工明確，屬于哪一級政府職責范圍的公共服務，資金支持就由哪一級政府負責，實現了公共服務的有效供給。這些實踐啟示我們，一定要明確各級政府的供給職責與權限，并在明確各級政府事權的基礎上，適度下放必要的財權或者加大財政轉移支付力度，以保證在全市范圍內提供大體均衡的公共服務。

⒉通過合理的制度安排減少效率的負面影響。從長期來看，“增進公平意味著經濟運行的效率更高，沖突更少，信任更多，制度更合理，同時對投資和發展方面具有動態的效益”。［9］但在短期政策層面，在公平和效率之間可能存在各種取舍。為此，西方國家的公共服務均等化多著眼于長期的制度建設，如通過相對穩定的法律形式（不少國家是通過最高層次的憲法）對均等的基本原則作出規定等，并在均等化的制度設計中融入一定的激勵和約束機制，如通過設置均衡分配的上限或下限以保持均衡制度的可持續性等等來減弱均等化可能產生的不利影響。［10］

⒊通過多元競爭的方式改善公共服務績效。一方面，政府積極鼓勵市場運作，擅于用市場經濟的競爭與效率來克服“國家單方供給”公共服務中的“政府失敗”問題。另一方面，注重大力倡導社會協同，鼓勵公眾參與。通過社會組織的培育和發展來彌補政府與市場的雙重供給缺陷，同時也使公共服務提供呈現出百花齊放和共同發展的格局，從而滿足公共服務的多層次和多樣化需求。

（二）政策思路

綜合國際經驗及廣州市的實際，欲提升基本公共服務均等化的效率，平衡公平與效率的關系，廣州市委市政府應著眼以下幾個方面進行制度的改革與創新：

⒈持續轉變政府公共服務理念，構建服務型政府。美國著名管理學家杜拉克曾指出：“當前社會不是一場技術也不是軟件、速度的革命，而是一場觀念上的革命。”觀念是行動的先導。政府公共服務理念是政府在長期的公共服務活動中逐步形成并積淀下來的一種意識和觀念，它不可避免地受傳統政府管理思想的影響，一經形成就會對政府行為產生深刻影響。公共服務理念的創新是基本公共服務均等化制度創新的前提。重塑科學的政府公共服務理念，將為優化政府職能，完善政府公共服務體制提供正確的價值取向和有效的策略指導。所以，在創新機制之前，政府首先應努力實現由“管理者”向“服務者”的角色轉變。政府的本質是為社會、為人民提供優質的公共服務。為居民提供公共產品和服務是政府最重要的職能，一個不能有效提供公共產品和服務的政府，其政權的合法性就必然受到質疑。其次，政府還應努力實現公共服務的價值取向由“官本位”向“民本位”的轉變。“民本”觀念是中華傳統行政文化的精髓，也是當今世界各國行政改革普遍追求的價值目標。為此，市委市政應堅持民生為重、富民優先的原則，以基本公共服務均等化和社會管理創新為契機，為基本公共服務問題的改善做出應有的貢獻。

⒉理順政府間的關系，明確事權與財權。隨著公共服務需求的不斷增加，政府的公共服務基本職能越來越重要，因此必須健全財力與事權相匹配的財稅體制，合理劃分各級政府公共服務的職責，以保證基本公共服務的有效供給。第一，市政府可以依托其自身的地位和優勢，積極爭取中央財政支農的資金，提高中央財政對農村和貧困山區的財政轉移支付力度，從總量上提高農村公共服務的供給。第二，建立起廣州市內部的橫向財政轉移支付制度來平衡公共服務能力的差異，以逐步實現城鄉統籌，進而實現公共服務均等化的目標。在橫向轉移支付制度方案設計方面，可根據全市人均財政收入水平和公共服務水平的高低，在科學測算的基礎上，確定轉移支付的資金分配比例、轉移支付運作方式及計算方式等，由此構筑起一個主體明確、層次分明、縱橫交織的轉移支付體系，切實提升全市基本公共服務供給質量和水平。第三，在完善財政體制的同時，進一步調整財政支出結構，加大公共財政對基本公共服務項目的投入力度。一方面，應視公共服務社會效益的不同，分層次、分重點地確定財政支出范圍。另一方面，依照政府的社會保障職能，逐步增加財政在社會福利、保障方面的支出，特別是建立與失業救濟和再就業工程相關的社會保障制度，在此基礎上建立覆蓋全市的養老、醫療、福利救濟三大社會保障體系和資金供給辦法。第四，進一步理順各級政府職能，以提升政府的服務效能。如鄉鎮政府作為面向農村、農民的基層政權，所提供的服務應貼近農村居民的現實需求，如民事糾紛處理、鄉村道路建設、社區醫療服務等，而那些主要利益外溢的公共服務，則不應由鄉鎮財政承擔。

⒊構建基本公共服務分類供給體系，促進優勢互補。治理理論認為，公共服務并不是只有政府才能提供，私人企業、非政府組織、營利組織甚至個人都可以參與公共服務的提供與生產。其中每一個主體都有自己獨特的優勢和核心的服務領域，基本公共服務應在多元主體合理分工的基礎上實現有效供給。這里的“分工”即意味著每一個供給主體都要根據自身的能力來界定服務區域和核心供給邊界。一般來說，政府是行政管理機構，核心使命是建立法律基礎、投資于基本的社會服務與基礎設施、保持良好的政策環境與宏觀經濟的穩定、保護弱勢群體、保護生態環境等。所以，純公共服務往往與政府核心使命一致，政府必須保證提供。而市場機制的作用則往往體現在那些專業的、優質的服務項目上，它是公共服務的延伸，是對個人差異化、個性化服務需求的回應。如小型水利設施建設、用水、煤氣等問題上，市場供給往往能夠大有作為。相對于政府與市場來說，非政府組織的功能則更多地體現在那些政府無暇顧及而私人企業又不愿介入的項目上，如希望工程等。實踐也證明，部分公共服務由社會組織來提供，不僅有助于緩解公共服務供需矛盾，提高公共服務的質量，而且也有助于社會組織自身的發展。除此之外，由群眾自己組織起來為自己提供公共服務也是一種有效的供給方式，這對于激發公眾的主體意識和積極的進取精神，實現居民自治具有獨特的作用。所以，市政府既要充分發揮自身的主導作用，也要積極吸引多元主體的參與。

⒋改變基本公共服務供給決策思維方式，引導公眾參與。在傳統的格局中，公眾在公共服務供給過程中的地位往往表現為人微言輕。事實證明，被服務者話語權和參與渠道缺失，很難提高其對公共服務的滿意度，也不利于公共服務效率與質量的改進。所以，要改變這一現象，就必須強化公眾在公共服務提供中的主體地位，賦予公眾應有的權利，即在基本公共服務的供給決策中盡可能地吸收公眾的意見和建議，讓公眾充分了解公共服務的內容，自主選擇服務提供主體和服務項目，在平等公正的基礎上獲取并享受公共服務等等。為此，市政府應努力實現決策思維“自上而下”向“自下而上”的轉變，一方面，在全市范圍內建立起以公眾需求為導向的基本公共服務供給決策機制，讓該提供什么，怎么提供，何時提供都能從公眾的所思、所想、所樂、所憂、所需、所急出發，把政府提供的公共服務是否符合全市大部分居民的實際需求作為衡量公共服務有效性的主要原則。另一方面，應大力拓展公眾參與決策的途徑，爭取做到傳統與現代結合、虛擬與現實結合，力圖通過實地考察和調研、熱線電話和電子信箱、接待日制度、民意調查和分析機制等，讓老百姓能真正地成為決策的主體，當家作主。同時應建立起多方協商參與機制，使供給決策過程中任何一項問題的決定都離不開政府與民眾的反復討論和協商。包括決策的前期準備、具體規劃、方案設計與論證以及最后的抉擇等，實現政府、精英與民眾的良性互動，進而在參與中實現公民權利并對政府進行有效監督。

⒌建立基本公共服務社會評價機制，實行科學問責。基本公共服務評估是居民對所感知的公共服務結果、水平以及服務方式的評價，它是居民就自身原初意愿和期望與政府實際行動結果之間的契合程度所進行的一種比較和測量，包括公共服務在數量上是否充足，質量上是否滿意，服務方式和結果是否有效率，價格是否合理等。廣州市要改善基本公共服務供給績效，就必須努力探索并構建公眾滿意的公共服務社會評價機制，利用公眾參與的外部激勵因素，進一步激發政府服務過程的流程再造。為此，一方面，應以公眾需求為導向積極構建科學可行的基本公共服務均等化評價指標體系。另一方面，則應以社會群體為評估主體力促公共服務評價的客觀科學。在實踐過程中，應鼓勵來自專家、上級組織、評估對象自身、公眾等各類評估主體，從特定的角色身份、知識經驗、利益需求和動機態度出發，表達對政府管理的意見，形成優勢互補的評估格局，以減少評估誤差。在評估主體的結構匹配中，尤其要注意適當增加公眾的評估權重，提高其與政府對話的地位和能力。同時要加強績效評價的法律和制度體系建設。除此之外，還應建立一套完備的問責機制，實行科學問責，以確保地方政府和公共服務部門更加關注公眾的意愿和需求。

［1］廣東省人民政府印發廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009－2020年）的通知（粵府〔2009〕153號）［Z］.

［2］張大維.公平與效率視角下的社區服務設施建設［J］.現代城市研究，2011，（07）.

［3］李寧.農村公共文化服務績效評估機制構建研究［J］.寧夏大學學報，2009，（11）.

［4］李少惠.公共文化服務體系建設的主體構成及其功能分析［J］.社科縱橫，2007，（02）.

［5］龍興海.農村公共服務觀察：效率問題及對策［J］.文史博覽，2007，（10）.

［6］陳威.公共文化服務體系研究［M］.深圳報業集團出版社，2006.

［7］王磊.服務型政府視野下的新農村公共文化服務體系問題研究——以福建農村為例［D］.福建農林大學，2011.

［8］王愛民.農村公共服務效率及其影響因素的實證研究——以蘇北地區為例［J］.安徽農業大學學報，2011，（07）.

［9］世界銀行.2006年世界發展報告：公平與發展［M］.清華大學出版社，2006.

［10］劉德吉.基本公共服務均等化：基礎、制度安排及政策選擇［D］.上海社會科學院，2010.

（責任編輯：王秀艷）

The Research of Efficiency in the Equalization of Basic Public Services——On the Public Cultural Services of Guangzhou City

Wan Ling，He Huabing

The equalization of basic public services is a major decision with strategic significance.How to achieve the balance of fairness and efficiency is a permanent issue.This paper conduct a comprehensive and systematic research and design，through regarding the public cultural services of Guangzhou City as an example，on the basis of in－depth research of the relevant circumstances，and focusing on how to enhance the existing efficiency of Guangzhou City＇s equalization of public services.The purpose is in order to provide a reference on further improving and promoting the equalization of basic public services system and policy arrangements for the municipal government of Guangzhou.

equalization of basic public services；efficiency；fairness；cultural services

C916.2

A

1007－8207（2012）06－0009－07

2012－02－15

萬玲 （1980—），女，湖北公安人，中共廣州市委黨校講師，研究方向為政府治理與公共政策；何華兵（1979—），男，湖北潛江人，廣東培正學院講師，研究方向為公共政策與制度分析。

本文系廣東省委黨校 （行政學院）系統哲學社會科學 “十一五”規劃課題的階段性成果，項目編號：10GL04；廣東培正學院2010－2011年度校級重點課題的階段性成果，項目編號：11pzxmzd04。