當(dāng)前地方政府“庸官懶政”現(xiàn)象及其治理

□ 韓 銳，李景平

（西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049）

當(dāng)前地方政府“庸官懶政”現(xiàn)象及其治理

□ 韓 銳，李景平

（西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049）

當(dāng)前，我國(guó)的 “庸官懶政”現(xiàn)象有滋長(zhǎng)蔓延之勢(shì)， “庸官懶政”問(wèn)題已經(jīng)成為各級(jí)地方政府干部管理中的一個(gè)突出問(wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)以庸官、懶官行為特征為切入點(diǎn)，依據(jù)行政學(xué)、公共管理學(xué)的相關(guān)理論，采用文獻(xiàn)查閱、案例分析等規(guī)范性研究方法，從思想認(rèn)識(shí)、制度體系、法律規(guī)范、文化觀念四個(gè)維度深入剖析 “庸官懶政”現(xiàn)象產(chǎn)生的根源，提出治理 “庸官懶政”的對(duì)策及建議，即轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化意識(shí)；健全選人用人制度；完善治理 “庸官懶政”的法律體系；摒棄傳統(tǒng)文化中的糟粕因素。

地方政府； “庸官懶政”現(xiàn)象；治理

近年來(lái)，我國(guó)政府不斷深化行政管理體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，堅(jiān)持不懈地開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，政府自身建設(shè)初顯成效。總體來(lái)講，廣大政府官員想干事、能干事、會(huì)干事，能夠做到勤政廉政。但毋庸諱言，確有一些干部精神不振、作風(fēng)懶散，執(zhí)行不力、辦事拖拉，回避矛盾、怕?lián)?zé)任，敷衍應(yīng)付、工作平庸，存在“只當(dāng)官、不干事”、“不作為、懶作為、亂作為”和“置身局外，指手畫(huà)腳”等不良現(xiàn)象。這些干部雖然不是貪官，但他們是懶官、庸官，其行為不僅影響了政府決策部署的落實(shí)和行政效能的提高，而且破壞了干部隊(duì)伍的形象。當(dāng)前，“庸官懶政”問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)地方政府干部管理中出現(xiàn)的一個(gè)突出問(wèn)題。

庸官懶政，是指國(guó)家公職人員的行政不作為。具體表現(xiàn)為：他們?cè)趰弲s不在狀態(tài)，在位卻不謀公事，出工不出力，出力不盡力。特別是極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在同一崗位、同一職務(wù)上從“青春期”干到“更年期”，思想上產(chǎn)生了惰性，工作上產(chǎn)生了慣性，以致一些人“混”字當(dāng)頭。長(zhǎng)此以往，此種“庸官懶政”現(xiàn)象會(huì)使政府的公信力遭到破壞，使群眾的切身利益受到損失。為此，黨的十七屆四中全會(huì)明確提出要“加大治懶治庸力度，著力解決干部管理不嚴(yán)問(wèn)題”。本文以庸官、懶官行為特征為切入點(diǎn)，依據(jù)行政學(xué)、公共管理學(xué)的相關(guān)理論，采用文獻(xiàn)查閱、案例分析等規(guī)范性研究方法，從思想認(rèn)識(shí)、制度體系、法律規(guī)范、文化觀念四個(gè)維度，深入剖析“庸官懶政”現(xiàn)象產(chǎn)生的根源，探尋杜絕此現(xiàn)象的途徑。

一、“庸官懶政”的表現(xiàn)及其危害

（一）“庸官懶政”現(xiàn)象的主要表現(xiàn)

當(dāng)前，各地政府少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部“庸官懶政”現(xiàn)象頻繁發(fā)生。例如：山西太原、忻州、大同、長(zhǎng)治、運(yùn)城的296名干部，因?yàn)樯习鄷r(shí)間在休閑娛樂(lè)場(chǎng)所玩樂(lè)享受，被有關(guān)部門(mén)問(wèn)責(zé)；在湖北省武漢市“治庸辦”和新聞媒體聯(lián)手進(jìn)行的一次暗訪(fǎng)中，14個(gè)職能部門(mén)共發(fā)現(xiàn)不良工作現(xiàn)象29起，部分不良行為已經(jīng)在當(dāng)?shù)孛襟w上進(jìn)行了曝光；新疆維吾爾自治區(qū)有9個(gè)職能廳局的相關(guān)處室因“機(jī)關(guān)病”被通報(bào)批評(píng)，其中6個(gè)處室負(fù)責(zé)人因此被免去現(xiàn)職，下派到基層掛職鍛煉或輪崗交流；貴州甕安“6·28”事件發(fā)生后，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)嚴(yán)查徹究了在此次事件中嚴(yán)重失職瀆職的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，免去甕安縣委常委、政法委書(shū)記、縣公安局政委羅來(lái)平和縣公安局黨委書(shū)記、局長(zhǎng)申貴榮的職務(wù)；云南省昆明市政府部門(mén)嚴(yán)格干部管理，強(qiáng)化責(zé)任追究，共問(wèn)責(zé)庸官、懶官、散漫官694人，占全省被問(wèn)責(zé)的1389人的50%。

在通常情況下，上述領(lǐng)導(dǎo)干部都不同程度地體現(xiàn)著“庸”、“懶”、“散”等行為特征。主要表現(xiàn)為：⑴吃喝享樂(lè)，即在處理行政事務(wù)上無(wú)良策，但在吃喝玩樂(lè)方面很有創(chuàng)意，把公款吃喝視為家常便飯，把公費(fèi)旅游視為“豐富生活”；⑵游手好閑，即工作不干，責(zé)任不擔(dān)，檢查不理，制度不怕。從不積極主動(dòng)找事情做，習(xí)慣于以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件，不下基層不調(diào)查，自在輕閑，官當(dāng)?shù)脽o(wú)責(zé)任、無(wú)壓力；⑶把學(xué)習(xí)當(dāng)作包袱和負(fù)擔(dān)，對(duì)理論知之甚少，不求甚解，領(lǐng)會(huì)不深，以致造成知識(shí)匱乏，事無(wú)主見(jiàn)，腹無(wú)良謀；⑷不愿埋頭苦干，整日熱衷于自己在媒體上、輿論中的各種表現(xiàn)，以此撈取政治資本，為仕途升遷鋪路；⑸遇到十分棘手而又對(duì)自己沒(méi)有利害沖突的事情，不愿擔(dān)當(dāng)、極力回避，事不關(guān)己、高高掛起；⑹信息屏蔽，即遭遇突發(fā)事件生怕引火上身、糾結(jié)其中，因而總是遮著、捂著，對(duì)上瞞報(bào)、對(duì)下封鎖。在群情激奮時(shí)，第一反應(yīng)并非及時(shí)將事實(shí)真相告知民眾，而是封鎖消息、極力掩飾（詳見(jiàn)表1－1）。

表1－1 “庸官懶政”的行為特征及其表現(xiàn)

（二）“庸官懶政”的危害

⒈大量消耗社會(huì)財(cái)富，給人民生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。一方面，據(jù)中共中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第326期刊登文章稱(chēng)，公車(chē)消費(fèi)和公款吃喝一年的總數(shù)高達(dá)6000億元以上，幾乎相當(dāng)于全國(guó)財(cái)政收入的20%。另外，據(jù)2006年10月30日《瞭望》報(bào)道，2004年，全國(guó)公款吃喝消費(fèi)3700億元、公車(chē)消費(fèi)3986億、公款出境旅游性消費(fèi)2400億元，共計(jì)10086億元。全國(guó)財(cái)政收入的30%就這樣被這些庸官、懶官在“在吃喝玩樂(lè)”中消費(fèi)掉了。另一方面，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多地方頻頻發(fā)生特大安全事故，造成了重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，其中一個(gè)重要原因就在于那里的庸官、懶官的行政不作為。從2008年3月十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上最高人民檢察院的報(bào)告數(shù)據(jù)看，2003年以來(lái)的5年間，我國(guó)共立案?jìng)刹闉^職侵權(quán)犯罪案件34973件，涉及42010人，其中已被判決有罪的16060人，是前5年的2.3倍；被查辦的各類(lèi)瀆職犯罪，給國(guó)家造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)557.3億元。2003年至2005年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈?1553件瀆職侵權(quán)案件，共造成1263人重傷、8722人死亡。僅2008年一年，全國(guó)安全生產(chǎn)責(zé)任事故造成的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)7億元，導(dǎo)致748人重傷、5551人死亡。這說(shuō)明，“與貪官一樣，庸官、懶官不但浪費(fèi)大量國(guó)家資源和財(cái)產(chǎn)，而且使眾多無(wú)辜的人喪失生命和健康，其危害甚大，決不容等閑視之。”［1］

⒉嚴(yán)重破壞政府形象，對(duì)我國(guó)當(dāng)前廉潔政府建設(shè)形成障礙。領(lǐng)導(dǎo)干部的第一本領(lǐng)在干，全部?jī)r(jià)值也體現(xiàn)在干。正如鄧小平同志所說(shuō)，世界上的事情是干出來(lái)的，不干，半點(diǎn)馬克思主義都沒(méi)有。在實(shí)際工作中，絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部能夠恪守 “全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，以“向人民負(fù)責(zé)”的工作態(tài)度和工作熱情，使黨和政府在人民群眾中始終保持崇高的威信和良好的形象。然而，確有一些人在其位不謀其政，任其職不負(fù)其責(zé)，為官避事不以為恥反以為榮。長(zhǎng)此以往，群眾對(duì)這些庸官、懶官逐漸從心里不滿(mǎn)到心生怨恨，從怨恨個(gè)別干部到怨恨政府，嚴(yán)重地破壞了政府的形象，阻礙了我國(guó)當(dāng)前廉潔政府建設(shè)的進(jìn)程。

二、導(dǎo)致“庸官懶政”現(xiàn)象的原因分析

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

目前，一些地方和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)行政效能監(jiān)察的認(rèn)識(shí)明顯不到位，這是導(dǎo)致“庸官懶政”現(xiàn)象頻發(fā)的主要因素之一。主要包括：一是由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)廉政工作的單方面關(guān)注與重視，客觀上造成了廣大黨員干部思想上過(guò)分“重廉政、輕效能”。二是由于歷史上缺少監(jiān)督權(quán)力的法治傳統(tǒng)，封建思想殘余如家長(zhǎng)制、人身依附、特權(quán)思想、等級(jí)觀念等至今猶存，使得一些地方官員在思想上對(duì)行政效能監(jiān)察產(chǎn)生抵觸，認(rèn)為監(jiān)督意味著凌駕于黨政之上，不愿意接受監(jiān)督，沒(méi)有接受監(jiān)督的觀念和意識(shí)。三是少數(shù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部還存在一些模糊、片面的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為監(jiān)察部門(mén)的主要任務(wù)是抓好廉政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)察，效能監(jiān)察屬于部門(mén)內(nèi)部事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由其部門(mén)及上級(jí)主管部門(mén)來(lái)監(jiān)督，與己無(wú)關(guān)，因而對(duì)發(fā)生在本地的“行政無(wú)作為”、“行政亂作為”視而不見(jiàn)。更有甚者，竟然把效能監(jiān)察等同于執(zhí)法監(jiān)察，認(rèn)為只要搞好執(zhí)法監(jiān)察也就搞好了行政效能監(jiān)察，不必再另搞行政效能監(jiān)察。

（二）選人用人機(jī)制不健全

⒈干部選拔任用制度不科學(xué)。只有建立起科學(xué)的選人用人制度，才能最終解決能者上、庸者下的問(wèn)題。然而，由于現(xiàn)行體制缺少激勵(lì)性機(jī)制，干部管理上仍存在不少弊端，干部當(dāng)官如同進(jìn)了保險(xiǎn)箱，可謂“一日當(dāng)官，終身受用”。此外，由于領(lǐng)導(dǎo)干部流動(dòng)和選任渠道不寬，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，導(dǎo)致部分干部對(duì)自身要求不高，缺乏事業(yè)心和責(zé)任感，上進(jìn)心和進(jìn)取精神不足，沒(méi)有憂(yōu)患意識(shí)，認(rèn)為“無(wú)過(guò)就是功”；與此同時(shí)，還產(chǎn)生了“能上不能下”、“在少數(shù)人中選人、由少數(shù)人選人”的弊端，這不僅為庸官、懶官的產(chǎn)生提供了土壤，而且嚴(yán)重影響了優(yōu)秀人才的脫穎而出。因此，這種選人用人制度上的缺陷直接導(dǎo)致了黨政部門(mén)人才匱乏、隊(duì)伍不穩(wěn)、效率較低等后果，影響了干部隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。

⒉責(zé)任追究制度不完善。缺少完善的責(zé)任追究制度也是造成一些庸官、懶官行政不作為的重要原因。首先，從全國(guó)的情況看，盡管許多地方政府制定了效能責(zé)任追究制度，但因還在試行階段，在效能責(zé)任追究的形式、措施及執(zhí)行方面均有待于進(jìn)一步完善。其次，完善的行政效能責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)該包括行政責(zé)任、法律責(zé)任和政治責(zé)任。但在實(shí)踐中，對(duì)行政效能責(zé)任的追究往往側(cè)重行政責(zé)任而回避追究法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)、政治責(zé)任。再次，在現(xiàn)行的效能責(zé)任追究制度中，對(duì)效能責(zé)任如何追究、追究到什么程度，缺乏硬性和操作性強(qiáng)的規(guī)定，量化的解釋不夠，效能責(zé)任追究的內(nèi)容和方式還比較抽象和簡(jiǎn)單，仍有待于進(jìn)一步充實(shí)和具體化。因此，“現(xiàn)有制度對(duì)于那些安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取、得過(guò)且過(guò)、‘隱性失職’行為，尚未實(shí)行有效問(wèn)責(zé)制度。對(duì)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，一旦獲晉領(lǐng)導(dǎo)崗位，只要不犯濫用職權(quán)、違法行政、錯(cuò)誤決策、‘一票否決’等‘顯性失職’行為，則意味著其具有穩(wěn)定的職權(quán)、不斷改善的工作環(huán)境和與時(shí)俱進(jìn)的福利待遇。”［2］

⒊干部考績(jī)制度不健全。庸官、懶官的存在與地方政府不健全的行政效能考評(píng)機(jī)制不無(wú)關(guān)系。由于我國(guó)行政效能監(jiān)察工作還處于發(fā)展階段，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制還有待于進(jìn)一步完善，全面科學(xué)的干部考績(jī)制度體系還沒(méi)有建立。因此，各地行政效能考評(píng)都處在探索階段，還存在著主觀隨意、暗箱操作、群眾參與不夠等諸多問(wèn)題，這就使得考評(píng)無(wú)法真正起到獎(jiǎng)能懲庸、獎(jiǎng)勤罰懶的作用。具體而言，主要體現(xiàn)在：首先，考評(píng)缺乏客觀性、公平性，經(jīng)常受到人為因素和主觀因素干擾，打人情分、印象分、關(guān)系分；其次，考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性、合理性，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占比重較高，社會(huì)指標(biāo)占比重過(guò)低；再次，定性指標(biāo)設(shè)立多，定量指標(biāo)設(shè)計(jì)少。在干部考績(jī)實(shí)踐中，效能指標(biāo)往往以好或不好為標(biāo)準(zhǔn)，很少對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的效能進(jìn)行評(píng)分或分級(jí)。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在開(kāi)展效能監(jiān)察工作時(shí)，側(cè)重對(duì)無(wú)效能、負(fù)效能的情況進(jìn)行監(jiān)察，而對(duì)低效能則監(jiān)察較少，往往是以存在的問(wèn)題、造成的損失等顯性失職行為為主要監(jiān)察內(nèi)容，而很少涉及效能低下等隱性失職行為。

⒋外部監(jiān)督機(jī)制不見(jiàn)效。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制是黨的十七大提出的重要任務(wù)。就目前來(lái)看，與之相適應(yīng)的行政效能外部監(jiān)督機(jī)制在很多地方尚未完全建立，包括新聞?shì)浾摗⑷罕姳O(jiān)督的作用均沒(méi)有得到充分發(fā)揮。一方面，新聞媒體具有公開(kāi)性、廣泛性和及時(shí)性等特點(diǎn)，新聞?shì)浾摫O(jiān)督是行政監(jiān)督體系中的一種非權(quán)力型監(jiān)督形式，要保證其有效性需要通過(guò)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的制約才能真正得以實(shí)現(xiàn)。因此，必須加強(qiáng)輿論監(jiān)督與監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的緊密結(jié)合。另一方面，針對(duì)“查庸治懶”，群眾監(jiān)督是一大“法寶”。“庸官懶政”最終損害的是國(guó)家和人民群眾的利益，但要發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，必須具備一定的條件，而現(xiàn)有的違法違紀(jì)舉報(bào)中心又不受理效能方面的投訴。這就使得人民群眾在遇到行政不作為、推諉扯皮、辦事效率低下等行政效能方面的問(wèn)題時(shí)投訴無(wú)門(mén)，使那些沒(méi)有“硬傷”的干部沒(méi)有壓力、沒(méi)有敬畏之心、沒(méi)有危機(jī)感。

（三）法律規(guī)范體系不完善

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在行政監(jiān)察法制建設(shè)方面雖然取得了一定成績(jī)，已初步建起行政監(jiān)察法律體系，但從總體看，行政監(jiān)察法制建設(shè)尚不完善，行政效能監(jiān)察法制化程度低，國(guó)家法律對(duì)效能監(jiān)察的界定還不夠明確，開(kāi)展效能監(jiān)察工作尚缺乏與之相適應(yīng)的單項(xiàng)法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，致使監(jiān)督起來(lái)無(wú)規(guī)可循，監(jiān)督彈性大，行政監(jiān)察缺乏標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。一方面易導(dǎo)致監(jiān)督主體的盲目性和隨意性，另一方面會(huì)造成庸官、懶官們“散漫自在”的局面。因此，行政監(jiān)察法律制度政策制定和執(zhí)行中存在著低效或無(wú)效現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：一是在處理“庸官”、“懶官”低效能、不作為等行為時(shí)，缺乏明確、詳細(xì)的具有可操作性的法律規(guī)范，工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)。二是制定的懲處性規(guī)定，有時(shí)彈性規(guī)定多，剛性規(guī)定少，“視情節(jié)輕重”，到底哪些是輕，哪些是重，不具體，可操作性不強(qiáng)，不同程度地造成了處理力度不夠的后果。此外，缺乏與上述法律規(guī)范相配套的規(guī)章制度。

（四）我國(guó)傳統(tǒng)文化的消極影響

我國(guó)延續(xù)數(shù)千年的傳統(tǒng)文化曾對(duì)國(guó)家和個(gè)人的發(fā)展產(chǎn)生了積極的作用。在當(dāng)今社會(huì)，傳統(tǒng)文化仍然是我們不可或缺的價(jià)值觀念和精神動(dòng)力，是需要繼承并發(fā)展的。但不可否認(rèn)，傳統(tǒng)文化中的宗法觀念、“官本位”思想和“中庸”之道等消極因素，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)和形象產(chǎn)生了負(fù)面影響。一方面，有些領(lǐng)導(dǎo)任人唯親，凡沾親帶故，不論是不是人才，都能得到提拔重用；反之，即便是人才也得不到重用。另一方面，有些領(lǐng)導(dǎo)恪守“中庸”之道。將“‘執(zhí)兩用中’的生活態(tài)度滲透到工作作風(fēng)中，就變成了明哲保身、圓滑世故的官場(chǎng)哲學(xué)，‘不求無(wú)功，但求無(wú)過(guò)’，安心做‘太平官’成了不少領(lǐng)導(dǎo)干部的工作態(tài)度，得過(guò)且過(guò)，敷衍了事，麻木不仁，庸俗懈怠，缺乏銳意進(jìn)取的精神和蓬勃向上的朝氣。”［3］正因如此，庸才反而混得好，而真正出類(lèi)拔萃的人才卻得不到重用。

三、治理“庸官懶政”現(xiàn)象的對(duì)策和建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化意識(shí)

目前，大部分地方政府正處于“治庸治懶”工作的起步階段，各級(jí)機(jī)關(guān)和行政人員對(duì)效能監(jiān)察的認(rèn)識(shí)還很模糊。因此，首先，要使各級(jí)行政機(jī)關(guān)特別是領(lǐng)導(dǎo)干部正確理解、把握效能監(jiān)察工作的內(nèi)容、方式和步驟，提高對(duì)效能監(jiān)察重要性的認(rèn)識(shí)。其次，要充分利用報(bào)紙、電視、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體的傳播作用，采取教育、引導(dǎo)的方式，強(qiáng)化人民群眾的責(zé)任意識(shí)、主人翁意識(shí)、民主意識(shí)和法治意識(shí)，使公眾正確認(rèn)識(shí)權(quán)力、權(quán)力與義務(wù)的關(guān)系，增強(qiáng)人民群眾監(jiān)督庸官、懶官的針對(duì)性和準(zhǔn)確性，為監(jiān)督工作提供直接的支持。最后，要正確認(rèn)識(shí)行政效能監(jiān)察與廉政監(jiān)察的關(guān)系：廉政監(jiān)察是依法監(jiān)督、糾正、懲戒領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)謀取各種利益等腐敗行為的一種行政監(jiān)督活動(dòng)。主要任務(wù)是監(jiān)督、檢查國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行各項(xiàng)廉政制度和自身廉潔的情況，查處貪污賄賂、以權(quán)謀私等違法違紀(jì)案件。重點(diǎn)解決以權(quán)謀私等不廉潔的問(wèn)題；效能監(jiān)察是依法監(jiān)督、檢查領(lǐng)導(dǎo)干部行政行為的效能，包括行政效率和行政效能。著重解決不認(rèn)真履行職責(zé)、失職瀆職等問(wèn)題。二者在內(nèi)容、目的和方式上均有所不同。

（二）健全選人用人制度

⒈建立科學(xué)的干部選拔任用制度。一項(xiàng)工作能否做好，人的因素?zé)o疑是極為重要的。鄧小平同志在南方談話(huà)中就明確指出：“中國(guó)的事情能不能辦好，社會(huì)主義和改革開(kāi)放能不能堅(jiān)持，經(jīng)濟(jì)能不能快一點(diǎn)發(fā)展起來(lái)，國(guó)家能不能長(zhǎng)治久安，從一定意義上說(shuō)，關(guān)鍵在人。”［4］因此，完善選人用人機(jī)制，必須堅(jiān)持“能者上、平者讓、庸者下”的原則，努力實(shí)現(xiàn)由“重資歷、重身份”向“不拘一格選拔人才”轉(zhuǎn)變，確保高素質(zhì)人才在公平、公正、合理的良好制度環(huán)境中進(jìn)入到干部隊(duì)伍中來(lái)，為黨和國(guó)家的建設(shè)選拔出優(yōu)秀的人才。具體而言：首先，要進(jìn)一步完善干部選拔機(jī)制。按照行政崗位的不同性質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)干部的不同能力，運(yùn)用公開(kāi)、自由競(jìng)職等各種手段，開(kāi)通行政職務(wù)晉升、行政級(jí)別晉升、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)晉升等多條渠道，把能力強(qiáng)、作風(fēng)硬的人才選拔到行政領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)，讓真正優(yōu)秀的干部向更高職位和級(jí)別流動(dòng)，承擔(dān)更大責(zé)任、發(fā)揮更大效能，真正實(shí)現(xiàn)“能上”；同時(shí)，又要促使無(wú)法勝任現(xiàn)有工作的干部向下流動(dòng)到合適的崗位上，真正實(shí)現(xiàn)“能下”。其次，要進(jìn)一步改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部流動(dòng)機(jī)制，實(shí)行內(nèi)外流動(dòng)、平行流動(dòng)和上下流動(dòng)三種形式，把最適合的人放到最適合的崗位上，使庸官、懶官“讓賢退位”，讓能官、勤官展示才華，真正搬掉干部制度上的“鐵交椅”。最后，要進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)干部薪酬機(jī)制。必須建立國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的現(xiàn)代公務(wù)員工資制度，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制合理調(diào)節(jié)廣大干部的薪酬待遇，以有效發(fā)揮其在干部隊(duì)伍中應(yīng)有的激勵(lì)作用，將工作考核結(jié)果與薪酬待遇緊密掛鉤，對(duì)不同行政效能的干部給予不同待遇，實(shí)現(xiàn)按勞分配與優(yōu)勞優(yōu)酬的有機(jī)結(jié)合，以起到有效的激勵(lì)作用。

⒉建立完善的干部問(wèn)責(zé)制度。一個(gè)有效的責(zé)任追究制度應(yīng)該是既能加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的約束，又能充分調(diào)動(dòng)其積極性。為此，必須牢固樹(shù)立“有錯(cuò)是過(guò)，無(wú)為也是過(guò)；有錯(cuò)要問(wèn)責(zé)，無(wú)為也要問(wèn)責(zé)”的理念。具體而言：一是對(duì)于不負(fù)責(zé)任，不履行或不正確履行工作職責(zé)，官僚主義、馬虎草率，給國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失的庸官、懶官，不但要追究負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任，還應(yīng)該追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。二是建立責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制度，在實(shí)施問(wèn)責(zé)處理時(shí)，規(guī)定給予通過(guò)批評(píng)、暫停職務(wù)、建議免職等問(wèn)責(zé)種類(lèi)，實(shí)行問(wèn)責(zé)倒查追究，在對(duì)直接責(zé)任人問(wèn)責(zé)的同時(shí)，也要對(duì)所在部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。三是實(shí)施分類(lèi)責(zé)任追究制度。“對(duì)尚未構(gòu)成違紀(jì)的問(wèn)題，一般采取誡勉談話(huà)、通報(bào)批評(píng)、調(diào)離工作崗位和建議采取組織處理等方式實(shí)行責(zé)任追究；對(duì)因官僚主義，失職瀆職，造成嚴(yán)重后果的或者其他違紀(jì)的行為，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任，并按照黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；對(duì)需要立案調(diào)查的，嚴(yán)格按照案件檢查的規(guī)定程序辦理。”［5］

⒊建立健全干部考績(jī)制度。創(chuàng)建完備的干部效能評(píng)估制度，一是建立效能評(píng)估組織體系。應(yīng)設(shè)立一個(gè)由行政效能監(jiān)察部門(mén)及其工作人員、市民、企業(yè)、人大代表和政協(xié)委員以及特邀監(jiān)察員等主體共同組成的評(píng)估委員會(huì)，擬訂評(píng)估方案、制定評(píng)估計(jì)劃、指導(dǎo)評(píng)估工作等，以保證評(píng)估的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。二是建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。制定一套科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是干部效能評(píng)價(jià)工作的核心。根據(jù)評(píng)估內(nèi)容將評(píng)價(jià)指標(biāo)逐一細(xì)化，逐項(xiàng)評(píng)價(jià)。在確定評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)由定性指標(biāo)和定量指標(biāo)共同組成。對(duì)于定量指標(biāo)，應(yīng)同時(shí)根據(jù)評(píng)估重點(diǎn)設(shè)定其指標(biāo)權(quán)重值。三是運(yùn)用行政效能評(píng)估結(jié)果。為增強(qiáng)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的效力，應(yīng)當(dāng)將評(píng)估結(jié)果與廣大干部的獎(jiǎng)懲掛鉤，同時(shí)，要根據(jù)績(jī)效評(píng)估的不同等次和不同程度，分別給予不同的獎(jiǎng)懲，有效地發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向作用。

⒋建立有效的外部監(jiān)督機(jī)制。一是構(gòu)建統(tǒng)一的多維度監(jiān)督體制。即建立包括監(jiān)察、審計(jì)、政府法制監(jiān)督在內(nèi)的、統(tǒng)一的多維度監(jiān)督體制，通過(guò)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體制網(wǎng)絡(luò)化，克服多部門(mén)分散監(jiān)督的弊端，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的整體效能。二是加大社會(huì)輿論對(duì)干部行政效能的監(jiān)督力度。輿論監(jiān)督以其信息傳遞的公開(kāi)、迅速、廣泛等特點(diǎn)，可以有效地抑制權(quán)力行使者的不良動(dòng)機(jī)和行為。新聞媒體要注意反映民意，對(duì)庸官、懶官的某些行政不作為、行政效能低下等行為進(jìn)行批評(píng)揭露，以促進(jìn)政府行政效能的不斷提高。三是增設(shè)效能投訴中心，主動(dòng)受理群眾投訴。組織各政府有關(guān)部門(mén)和服務(wù)行業(yè)，定期受理群眾投訴，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，對(duì)于舉報(bào)屬實(shí)的群眾要給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）完善治理“庸官懶政”的法律體系

黨的十七大報(bào)告提出“健全組織法制和程序規(guī)則，保證國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。”因此，完善的法律體系是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部勤政高效的根本保證。首先，要制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的行政效能監(jiān)察規(guī)范性文件。借鑒并吸收國(guó)內(nèi)外的有益經(jīng)驗(yàn)，制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的行政效能監(jiān)察規(guī)范性文件，使我國(guó)政府行政效能監(jiān)察走上制度化、規(guī)范化的軌道。其次，要形成具有可操作性的、配套的法制規(guī)范體系，使行政效能監(jiān)察“有法可依”、“有法必依”，以其法制性、權(quán)威性促進(jìn)其有效性的發(fā)揮。再次，各省市應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。如湖北省武漢市針對(duì)干部隊(duì)伍作風(fēng)方面存在的突出問(wèn)題，出臺(tái)了《武漢市開(kāi)展“責(zé)任風(fēng)暴”、“治庸計(jì)劃”的暫行辦法》，在全市掀起“責(zé)任風(fēng)暴”，全面提高了干部隊(duì)伍的執(zhí)行力。湖南省出臺(tái)的 《關(guān)于影響機(jī)關(guān)效能和損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境行為處理辦法》，對(duì)需要問(wèn)責(zé)的行為及處理方式作了十分具體詳盡的規(guī)定。新疆維吾爾自治區(qū)出臺(tái)的《關(guān)于治理“庸懶散拖貪”問(wèn)題和進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》和《烏魯木齊市機(jī)關(guān)效能建設(shè)責(zé)任追究和投訴處理辦法（試行）》，明確了機(jī)關(guān)效能建設(shè)責(zé)任追究的具體情形和效能投訴的具體行為及處理辦法，這些都是值得借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。最后，要抓緊對(duì)有關(guān)法規(guī)的清理，廢除過(guò)時(shí)的規(guī)章制度，將實(shí)踐中行之有效的各項(xiàng)規(guī)章盡快立法，使之更具有權(quán)威性。

（四）摒棄傳統(tǒng)文化中的糟粕因素

一方面，要大力倡導(dǎo)廣大干部繼承傳統(tǒng)儒家倫理文化中注重禮治教化與道德自律的精華。在儒家治國(guó)方略中，關(guān)于舉賢任能的思想、關(guān)于勤政為民的觀念都可以為廣大干部自我認(rèn)知，從而自覺(jué)提高其工作效能。另一方面，必須堅(jiān)持黨的“任人唯賢”的干部路線(xiàn)。毛澤東同志曾講過(guò)：“共產(chǎn)黨的干部政策，應(yīng)是以能否堅(jiān)決地執(zhí)行黨的路線(xiàn)，服從黨的紀(jì)律，和群眾有密切聯(lián)系，有獨(dú)立工作能力，積極肯干，不謀私利為標(biāo)準(zhǔn)，這就是‘任人唯賢’的路線(xiàn)。”［6］根據(jù)這條干部路線(xiàn)，在培養(yǎng)和選拔干部時(shí)，只能以德才兼?zhèn)錇闃?biāo)準(zhǔn)，不能以老同事、老部下、至親好友為標(biāo)準(zhǔn)，也不能以個(gè)人的好惡為標(biāo)準(zhǔn)。凡是德才兼?zhèn)涞模徽撌悄膫€(gè)地方的、哪個(gè)部門(mén)的，都應(yīng)一視同仁，不能有親有疏。只有這樣，問(wèn)題才能從根本上得到解決。

［1］邵景均.重視對(duì)庸官懶官的治理［N］.人民日?qǐng)?bào)，2009－12－23（07）.

［2］周湘智.如何治理庸官懶政——湖南平江“差額盡職”改革的啟示［J］.中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)，2010，（05）：77.

［3］鄧玉瓊.中國(guó)傳統(tǒng)文化的缺陷對(duì)作風(fēng)建設(shè)的負(fù)面影響［J］.中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)，2009，（06）：56.

［4］滕朝陽(yáng).偉大的遺產(chǎn)與現(xiàn)時(shí)的使命——重溫鄧小平1992年南方談話(huà)［N］.南方日?qǐng)?bào)，2007－02－05（02）.

［5］張俊峰.地方政府行政效能監(jiān)察的現(xiàn)狀及對(duì)策研究［J］.法制與社會(huì)，2007，（04）：409.

［6］毛澤東選集（第2卷）［M］.人民出版社，1991.

（責(zé)任編輯：高 靜）

On the Phenomenon of Administrative Omission in Local Government and Governance

Han Rui，Li Jingping

Currently，the phenomenon of administrative omission in local governments has been spreading all over the country.The problem of administrative omission has become a prominent contradiction in civil servant management of local governments at different levels.According to the Science of Administration and Public Management，the article took the behavioural characteristic of commonplace officials as key point and used normative research methods such as literature review and case analysis to analyze the root causes of this phenomenon.Then，on this basis，the article proposes from four aspects of ideology，institution，legislation，traditional culture to governance the problem of administrative omission to completely solve this problem.

local government；the phenomenon of administrative omission；governance

D630.3

A

1007－8207（2012）06－0025－05

2012－01－05

韓銳 （1984—），男，陜西西安人，西安交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾姓W(xué)與廉政制度建設(shè)；李景平 （1958—），男，陜西禮泉人，西安交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榱贫扰c文化建設(shè)。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “公務(wù)員薪酬對(duì)其廉潔行為影響機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11BZZ055；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目 “新一代管理創(chuàng)新理論與方法研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：skzd11001。