土地整治模式創新及其權益分配優化研究

葉劍平 ，宋家寧 ，畢宇珠

（1.中國人民大學土地管理系，北京100872；2.中國人民大學土地政策與制度研究中心，北京100872；3.北京農學院城鄉發展學院，北京102206）

1 前言

本文所指的土地整治主要指在中國城鎮化過程中，以新農村建設、城鄉統籌等理念為背景，通過整治農村土地，借助具體的政策設計（如城鄉建設用地增減掛鉤）以實現城與鄉在發展路徑、發展水平上的公平一致。根據相關學者的見解，土地整治的問題指向是打造現代鄉村生活、生產和生態（簡稱“三生”）的平臺[1]，土地整治工程的實施以及鄉村治理的改善是破解農村地區發展“瓶頸”的有效手段和實現社會經濟發展的必然要求[2]。然而實際的制度運行卻不盡如人意，主要表現在當前土地整治大多以政府為主導、其他各方配合，表面上符合降低過程交易費用的原理，但是土地整治實際是以中國農村土地制度改革為基礎的，而改革需要各種私人性的保障機制以防范制度中的成員在相處過程中出現的壞行為[3]。政府主導模式缺乏這種制約機制，導致土地整治“善”的制度得到的卻可能是“惡”的結果，同時增加了交易費用。學者對農村土地整治中農民權益受損的表現形式進行了總結，認為當前實行的農村土地整治往往片面追求增加城鎮建設用地指標及土地財政，違背農民意愿強拆強建，較少考慮農民生產、生活等方面因素[4]。針對這些問題，學術界進行了廣泛和深入的研究，許多學者提出了農民參與及引進民間資本的觀點，如有學者指出由于土地整治的最終受益者是農民，因此農民能否全程參與，決定著土地整治的質量和效果[5]；有學者指出改變當前土地整治主體間合作模式，引入民間資本進行政府與市場的合作十分必要[6]；有學者對民間資本介入農村土地整治項目設計了具體的參與路徑[5]。從研究現狀看，土地整治的運行模式逐漸成為當前研究熱點，特別是農民參與權實現與民間資本介入成為一個值得探討的話題。本文立意于此，引入第三方主體進行土地整治的機制創新，并設計農民及市場的參與路徑，運用委托—代理理論對比不同信息狀態下農民及村集體的收益情況，從而在理論上確定新機制對土地整治權益分配的優化作用。

2 委托—代理理念下土地整治路徑選擇

理性的設計者在設計一個不完全的制度時，要在邏輯上考慮人們的機會主義傾向——欺騙性自利（Self-seeking With Guile）的傾向[7]。如果按照委托—代理理論的要求對土地整治進行新的安排，就需要在充分考慮各主體間責任與義務的前提下進行，除了對委托人、代理人進行定位外，還要有合理的機制幫助該委托—代理關系實現權、利方面的配置。

如圖1，在委托—代理模型下設計的土地整治涉及4方主體：政府、農民、實施者（第三方）、投資者。與原有的兩方（政府—農民）或三方（政府—農民—企業）相比，這里將介入的市場主體分為實施者與投資者，實施者是擁有獨立地位、不以整治過程中“剩余利潤”為目標的第三方主體；投資者主要是依托金融市場的投資性資金，這里對投資者的定義較為寬泛，公益性基金、產業型基金乃至風險性投資基金均可介入。這樣一種主體安排，實際上將原模式下單一的委托—代理關系變為多重的委托—代理關系：通過權利的攤薄，實現各主體間的制衡，將政府原有的控制權權能降低，顯化其公權力執行者身份；將實施工作交給市場，市場作為另一層面的代理人，通過與農民談判，可以更好地實現其利益訴求；農民在這個模式中不再是單純的所有權主體，機制設計中賦予其一定的投資空間，通過控制部分股權，對代理人進行監管并實現自我利益；除了對三方主體的整體描述外，代理人市場將再做細分，分為實施者與投資者，這種細分也是為了避免實施方由一個主體代理產生的“道德風險”①“道德風險”具有內生性特點，而且在缺乏監督的利益驅動下，該種風險是造成委托—代理關系中成本上升的重要原因。。因為在委托—代理模型中，代理人與委托人相比有信息優勢[8]，在實際執行過程中代理人又通過信息優勢控制著委托人農民的土地[4]，在信息不對稱的前提下，如果委托人不通過實際介入獲得話語權，并對代理人的行為進行監督，代理人極有可能在軟約束下產生對委托人的實際不負責行為。因此，新模式下，農民以貨幣或土地實體入股，通過與市場分享股權對實施者進行規范與監督，從而實現各主體權利義務間的細分與相互間的制衡。

圖1 委托—代理理念下土地整治思路圖Fig.1 Land remediation ideas under Principal-agent concept

政府：市場監管及規劃制定。農民：傳統的委托—代理關系面對的一個主要問題即以貨幣使用者或納稅人形式存在的委托人，如何保護自身利益并防止代理人的各種機會主義行為[3]。避免此問題的一個根本途徑即委托人以一定方式介入到整治中，從而對整治過程實現監督。農民可以通過股權實現整治利益分享，實現土地資產溢價的合理分配，并在安置、產業布局及相關基礎設施配建方面均可實現意愿的表達。市場：實際資金投入及運營。這里將市場主體分割為投資者與實施者（第三方）。投資者是資金的實際所有人，第三方需要選擇有公益性質的團隊介入，作為代理人，在各主體的監督下實施，將資金所有者與產權所有者隔離開，保證土地整治過程中權與利的合理分配。投資者只作為資金所有人，不負責具體工作，從而防止投資與實施為同一主體時產生的自利行為。

這種模式將單一的委托—代理關系轉變為多重委托—代理關系（投資者—實施者委托代理，農民—實施者委托代理，政府—實施者委托代理），這一系列的關系又以第三方——實施者為核心，實施者的報酬通過委托—代理協議進行定價，從而保證其身份的相對獨立，可以在整治過程中更好地實現公平。在公平的基礎上可以分別實現政府的公益目標（基礎設施建設、區域發展、產業發展）、市場的盈利目標（實施者費用、股東股權收益）及舊模式下最難保障的農民權益（權利體現、增值收益分享）。

3 委托—代理理論下土地整治主體權益分配模型

3.1 引入第三方主體的土地整治模式的委托—代理內涵

在委托—代理模型中，代理人與委托人相比有信息優勢，這為模型提供了一個自然的分析框架，從而可以探討這樣的問題，即在許多貿易關系中信息約束會產生重要的經濟影響，因此應該將其與一般的資源約束同等對待[9]。中國傳統的土地整治模式實際上也存在信息不對稱問題，政府、農民、市場主體之間是有信息差別的，農民雖然是名義上的所有權主體，但是待整治區域的潛在資產價值、開發難易度等信息均由政府與市場主體掌握。這種信息不對稱是農民參與權無法合理體現及資產增值收益分配不合理的重要原因。

可以用一個委托—代理模型來解釋政府、市場與農民在傳統的土地整治模式中的相關行為。以往的土地整治，代理人地方政府或市場主體實際控制著農民土地，土地整治所能實現的利益目標實際是由代理人的努力程度決定的。這里要對相應的代理人政府或市場主體分別進行分析：在土地整治過程中，政府與市場主體的利益是有區別的，在當前“土地財政”背景下，經濟利益無疑是政府的追求目標之一，但同時，出于政績及公益目標的考慮，整治過程中涉及的農民安置、區域發展也是地方政府目標之一，而介入到土地整治中的市場主體的目標可視為對經濟利益的追求。

3.2 委托—代理理念下土地整治最優化的主體收益分成

政府，確切地說是地方政府實際控制著由農民所有的、作為土地整治基礎性資源的土地。從最原始的關系出發，土地整治中最根本的委托—代理關系應該是發生在農民與政府間。市場主體是政府與農民達成委托—代理關系后引入的具體實施方，其與政府或農民間的關系屬于次級的委托—代理關系。首先整體分析農民作為委托人，政府和市場主體作為代理人的情形。

在這種關系下，土地整治的總體收益P①這里的收益P指土地整治的綜合收益，包括經濟、社會、民生、生態等多方面。如果單從經濟收益來看，一個區域進行整治后可以實現的土地資產溢價是有限的，然而，本文研究是如何通過整治實現社會收益，如何保障農民的權益，從這個角度看，整治主體的努力程度是一個延續的過程，并且這些經濟外的收益會隨著努力程度的提升而提升。取決于政府和市場主體所付出的努力e，可以表示為P（e）。由于土地整治大體是個結果確定的事件，因此，收益P和努力e間的關系是確定的，假設他們之間有一個線性函數關系：P=f（e），為分析方便，將這一線性關系進行簡化，即：P=e。

按照傳統的委托—代理理論，委托—代理關系的產生是由于信息不對稱，不對稱信息問題是委托人實現帕累托最優資源配置的主要障礙。從土地整治的幾方主體來看，農民、政府與市場主體間也是信息不對稱的，農民掌握的信息最少，但是整治的目標函數是明確的，農民可以通過整治后所得的經濟利潤、生活改善程度等各方面觀察政府與市場主體究竟做出了多少努力。在此設定，政府與市場主體進行整治的成本為C，同時，假設努力的邊際成本增長率為a（C’=ae），委托人給代理人的工資或激勵安排為I，C與努力e間存在如下關系：

則代理人在土地整治項目中得到的成本收益差S為：

將式1代入式2，可得：

這樣就得出了代理人進行土地整治的一個理論上的收益②這里沒有將代理人進行細分是為了進一步分析的需要。。

在此基礎上，可以假定委托人給代理人一個激勵，當然在作出假定前需要分析這個激勵的具體特性，以及農民作為委托人，政府與市場主體作為代理人，這樣的激勵假定是否符合邏輯。

學校現有教職工150余人（高級教師14人，基層副高級教師11人，一級教師50人，二級教師80人）；平均年齡30歲，具有本科學歷148人，教師本科學歷比率98.5%；現有教學班42個，在校學生2197人。

首先，由于將土地整治的整體收益與努力間的關系假定為一元線性，在不影響分析結果的前提下，可以將委托人給代理人的激勵看做一元線性，假設這一激勵為：

式4中，f為代理人進行整治的固定費用，β為利潤份額（1≥β≥0）。

其次，就當前的政策導向來看，土地整治已經無法直接由政府實施了，農民的意愿對整治項目的開展影響權重越來越大。從這個角度出發，雖然農民不能直接給代理人物質或其他方面的激勵，但其意愿則對代理人的實際行為會產生影響：只有農民同意整治才能實施，整治過程中的各方面收益也才能變現，可以認為這種激勵是農民間接給代理人政府和市場主體的。

綜上所述，對代理人激勵函數做出的假定在特定的分析框架內是可以成立的。

綜合以上各等式，則代理人的決策過程可以用如下等式表示：

其中，P=e，代理人的決策由上式的最大值決定，將P進行替換后：

該式的最大值問題可以由其一階條件確定，即：

如果代理人希望獲得最大效用，其付出的努力就需要符合式7。這里就需要將代理人分開進行分析，若按照舊有模式，由政府主導進行，并允許一個集合投資與實施兩重功能的市場主體介入，由于信息的單方性，結果是農民的委托人身份可以行使的權利更少，這與土地整治的根本目的相違背。那么就需要尋找新的實施模式，將農民、政府與市場主體置入一個標準的委托—代理框架之下，使之行為可以通過上述的理論推導實現自控。

政府是實際的控制人，農民是名義上的所有者，市場主體是具體的實施者①不管是投資方與實施方一體的主體還是分開的主體，下文將針對這兩種情況進行分析，比較各自的激勵約束效應。。第三方主體介入的模式，充分弱化了政府對農民土地的控制，農民同意實施整治后，政府需要公開的程序引入市場主體進行實施，且實施方與投資方是分開的，農民以股份形式進行投資，則土地整治過程中的委托—代理關系即轉入到政府與市場間。下面分析實施層面上委托人政府與代理人市場間的激勵安排。

需要注意地是，代理人是否接受委托人的激勵安排是有條件的，尤其是市場性的主體對其的項目收益有一個預判斷，這個判斷既與項目的難易程度有關也與主體的機會成本有關。可以假定，代理人接受委托人委托的效用底限是D，也即如果委托人給代理人的費用少于D，代理人將會拒絕接受委托，結合式6，即：

同時上文已經分析，在土地整治項目中委托人（這里指政府）的目標函數是其凈收益：

從土地整治的目標收益束②這里的目標收益束指土地整治雖然涉及了土地資產化，但比經濟收益更重要的還有政府的環境收益、生態收益、區域發展收益、農民的民生收益，因此，將收益定義為目標收益束。在下文會根據這些不同的目標收益進行進一步的分析。來看，政府與市場主體的收益是有交叉的，特別是在現實“土地財政”的刺激下，政府對土地整治項目同樣有經濟利益方面的訴求，這種交叉就為當前的分析做了鋪墊。可以說，委托人政府在代理人的目標函數約束下，如果要最大化自己的凈利潤，就只能通過盡可能少地付給代理人報酬來實現。因此，上述式8將變為一個“從緊”的約束：

為了分析方便，可以假定D為0③這里將報酬假定為0是有道理的，政府作為委托人，將項目委托給市場主體后，一般沒有固定報酬之說，換言之，中國當前進行的土地整治，市場主體的利潤不來自委托人政府，而是項目收益中的分成。，則：f=e2-βe，在這個條件的約束下，委托人的決策問題變為：Pn=（1-β）e-f，其中 e=β/a，f=e2-βe。將各項條件代入式9，可得：Pn=β/a-β2/2a。該式要求最大值，需要對β進行一階微分：1/a-β/a=0，解得β=1。由此可以得到，該委托—代理關系下，代理人得到項目100%的利潤，理論上成為項目的“剩余索取者”④剩余索取者實際是組織理論中的一個概念，意為各主體對利潤的分配，具體指利潤或者報酬在經營者與所有者間的分配。。

接下來需要分析的是土地整治代理人的組成問題。政府作為實際的委托人，關注的應該是公共利益的實現，經濟利益的實現應交由市場去完成，但是農民作為所有權主體，對土地整治過程中的土地資產溢價有分享權，上述的分析證明，如果土地整治要實現綜合利益最大化，就需要承認代理人的“剩余索取者”地位，也即代理人擁有100%的剩余索取權。

實際上，如果將政府看作委托人，市場主體作為代理人的話，整治后的經濟收益由市場主體擁有是正常的，但是問題的根源就在于這其中忽略了農民的權益。這也是新模式主張農民入股，通過股權實現收益分享的原因。同時，新模式是將負責投資的市場主體與負責實施的第三方分開，這種分離就使農民的入股更加有保障，第三方作為相對獨立的主體，在接受市場主體與農民投資的前提下進行具體的項目實施，可以保證實施過程的公平、公開、公正。

同時上述分析還要考慮代理人獲得“剩余索取權”的代價。已經證明如果使代理人付出最大努力，需要明確其“剩余索取者”的身份，即全部的整治收益由代理人分配①農民雖然是所有權性質的委托人，但土地或資金入股又使其身份轉換為實施者第三方的間接委托人。，然而這個身份的獲得是有代價的。將式e=，β=1的條件代入到f=e2-βe，可得：f=-1/2a

這個結果的深層含義是：代理人實際付給了委托人一個1/2a的費用，雙方在簽訂合約時，這個條件便暗含其中，因為滿足此條件，是上述所有分析成立的前提。也即，這時土地整治代理人付出的努力是最大的，整治所獲收益也是最大的。同時，可解得，最優的努力程度為：e=1/a，則最大的獲利水平：P=1/a。在此種實施安排中，代理人付給了委托人1/2的收益，自己得到了1/2的收益。

4 結論

在當前市場信息較完備的情況下，土地整治項目總的收益及參與主體是基本明確的，這就對應了上述分析的一個根本前提：結果確定。在結果確定的情況下，經過推導委托人與代理人平分收益是最優的決策方案，這時代理人付出的努力也是最大的。如果撇開產權關系，這里所設計的土地整治模式，代理人只有第三方，政府、投資者與農民均為委托人，因此要對不同主體的收益性質進行規定。首先，政府作為一方委托人，具有規劃權與項目實施的決定權，其所希望看到的應該是公共利益的實現，如整治區域農民生活水平是否提高，基礎設施、公共服務供給水平是否改善等，這個收益要通過第三方來實現。其次，投資者作為整治投資方，追求的是經濟利益，其也是代理人付給委托人1/2收益的主要獲得者。再次，農民一方面要通過整治實現生活水平的提高、生活方式的優化，還要以投資者的身份獲得一定的經濟收益。這就需要對最后的項目收益進行進一步地分析：代理人第三方得到的1/2收益中包括實施項目的成本、實現政府公益目標的成本，扣除這兩項后的結余才是第三方的實際收益；委托人得到的1/2收益中包括投資者收益與農民入股收益，具體分配需要看雙方投資者的具體出資額。這樣的安排以代理人最大化其努力水平為前提，保證了整治收益的最大化，可以最大限度地避免原有模式中的“尋租”行為與“暗箱”操作，節省項目運行的損耗成本。

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