地方政府土地管理績效評價方法研究

鐘太洋，黃賢金，趙雲泰，張曉玲，呂 曉，彭佳雯

（1.南京大學國土資源與旅游學系，江蘇南京210093；2.中國土地勘測規劃院，北京100035）

1 引言

2007年以來，中國開展土地督察工作，但對于政府土地管理績效評價尤其是對如何評價省級政府土地管理績效，目前仍在探索。在土地管理領域，部分研究對土地政策的績效予以了關注，如對土地用途管制 耕地總量動態平衡[3]、基本農田保護[4-5]、土地督察等政策制度[6]和新增建設用地使用費[7]等政策制度績效的評價；也有研究對土地利用績效加以評價[8-10]，但土地利用績效和土地管理績效兩者之間存在差異。目前有關土地管理績效評價研究主要有以下幾個方面：一是，對土地管理中具體管理項目的績效評價，如對土地整理項目的績效評價[11-12]；二是，對土地管理中某一類型管理事項績效的評價，如對土地供給[13]、建設用地管理[14]、耕地保護[15]、規劃實施[16]等的績效評價；三是，對特定背景下的土地管理績效評價，如對城市運營背景下的土地管理績效評價[17]。已有研究在土地管理績效評價方面做了非常有意義的探索，但在如下幾個方面還需進一步探索：區分土地管理績效和土地利用績效、尋找更為合理的指標權重確定方法、評價地方政府土地管理整體績效。

2 土地管理績效評價方法

2.1 評價思路

本研究采用多因素綜合評價法，即通過建立評價指標體系、確定指標權重、采取加權綜合法將各指標綜合，計算得到一個綜合指數，即土地管理績效指數，計算公式如下：

式1中，Pit為第i區第t時期的土地管理績效指數，Kitj為第i區第t時期第j類指標的指標值，wj為第j類指標的權重。

土地管理績效指數Pit滿足以下要求：（1）不同區域的土地管理績效可借助Pit直接加以比較；（2）不同時期的土地管理績效可借助Pit直接加以比較；（3）績效指標Kitj數據條數的增加或者減少不會對Pit的值產生影響；（4）指標指數的取值范圍為［0，100%］，超過100%的取值為100%，0表示最差，100%表示最好；（5）績效指標指數Pit的值可以反應出土地管理績效與最好水平（100%）的絕對差距。

2.2 評價指標體系設計

2.2.1 指標體系設計的基本原則 在選擇評價指標時，主要考慮以下幾個原則：（1）與土地管理職責對應，評價指標應當與地方政府土地管理職責和土地管理事項有直接的聯系；（2）全為正向指標，將評價指標全部設計成正向指標，采用一定方法將負向指標轉換成正向指標；（3）無需標準化，即通過一定手段采集到的土地管理績效指標值可以利用式1直接計算土地管理績效指數Pit；（4）所有指標的取值范圍為［0，100%］，0表示最差，100%表示在該項評價內容中得分滿分，為最好。

2.2.2 指標選擇及依據 依據《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律法規，對地方政府土地管理職責加以梳理與歸類。通過梳理表明，地方政府土地管理職責主要有土地權屬管理、土地規劃管理、土地計劃管理、土地調查與統計、耕地保護（包括質量和數量保護）、土地環境保護、建設用地管理、土地市場管理、土地執法監察和土地集約利用等。從權屬管理職責來看，土地登記管理是土地權屬管理的主要工作，因此，采用登記發證覆蓋率來表征地方政府在土地權屬管理方面的成效。

2.2.3 指標含義及計算方法 根據指標設計原則及對地方政府土地管理職責的分析，建立評價指標體系如表1。

（1）發證覆蓋率。發證覆蓋率即農村集體土地所有權發證面積加上城鎮國有土地使用權發證面積與區域土地面積之比。發證覆蓋率Kit1的計算公式為

（2）土地利用合規（劃）度。合規（劃）用地率Kit2的計算公式為：

（3）建設用地指標節約度。建設用地指標節約度即未使用的建設用地指標與計劃指標的比值或者已使用建

表1 地方政府土地管理績效評價指標體系Tab.1 The index system for evaluating land administration performance at local level

設用地指標與計劃指標的比值與1的差的絕對值。建設用地指標節約度Kit3的計算公式為：

（4）土地調查與統計確實度。采用抽樣的方法，計算評價地區土地調查與土地統計的真實和準確程度。

（5）耕地保存率。即期間（如一年中）未被占用耕地面積與期初（如年初）耕地面積之比，以表達地方政府對于耕地數量保護管理方面的成績。耕地保存率Kit4的計算公式為或者Kit4=1-

（6）耕地質量保護度。用整治耕地面積與高產田面積之和與耕地總面積之比來表達，耕地質量保護度的計算公式為其中1998年以來累計現存整治耕地面積為累計整治耕地面積扣除期間被占用的面積，現存高產田面積為根據全國農用地分等定級結果計算的高產田面積扣除期間被占用的高產田面積，耕地總面積為期初耕地面積。

（7）土地健康度。即未被污染土地面積比重，反應地方政府在土地生態環境保護方面所取得的成效，土地健康度計算公式為

（8）農用地轉用和土地征收合規/法率。即符合法定權限和程序的農用地轉用面積與土地征收面積兩者之和與農用地轉用面積與土地征收面積兩者之和的比值，農用地轉用和土地征收合規/法率計算公式為：

（9）土地市場化指數。可以采用多種方式計算得到某一區域土地市場化指數Kit8[18]。

（10）合法用地率。即合法用地面積與總用地面積之比，合法用地率的計算公式為：

（11）違法用地自行查處率。即違法用地中由地方政府及其部門發現和查處案件的比重，違法用地自行查處率的計算公式為

（12）有效用地率。有效用地率用來表達地方政府在促進土地利用方面所開展工作的成效，有效用地率的計算公式為

2.3 評價指標權重確定

層次分析法和專家打分法（德爾菲法）兩種權重確定方法常被采用，但因主觀性太強而受到批評。本文采用等權法和基于內容分析法的賦權方法。

2.3.1 等權法 等權法即將權重平均賦予參與計算的評價指標，將總權重100%平均分配給前面所選擇的指標，及每一個指標的權重（j為指標順序號）。不同人對于同一指標的重要程度的評價可能存在差異，同一人在不同時間評價也可能不同，采用平均權重則可避免這一問題；另外，采用平均權重也鼓勵被評價對象在所有參評指標方面做出同等努力。

2.3.2 基于內容分析的賦權法 內容分析法主要是指采用定性和定量相結合對文獻內容進行系統分析的一種方法，其分析的基本單元是公開可得的文本[19]。遵循內容分析法的原理和方法，以《土地管理法》為對象，對條款進行編碼，按照土地管理職責分類進行條款頻數統計，然后計算各評價指標權重。計算方式如下：

式2中，wj為第j類指標的權重，nj為與第j指標關聯的條款數，k為指標類型總數。

3 實證分析

3.1 數據來源

評價數據根據國土資源部門正式出版的《中國國土資源年鑒》和《中國國土資源統計年鑒》采集相關數據，經過計算得到評價指標的值。實證部分考慮采用最近年份的數據，對本次研究所設計評價方法進行一個簡單驗證。采用2008年的數據，主要是考慮2008年之后的耕地數據尚未發布。需要說明的是，在《2009中國國土資源統計年鑒》中有關土地整理的數據天津市無數據、有關土地違法的數據西藏缺數據，在計算時做“0”處理。

3.2 評價過程

3.2.1 工作指標再設計 從數據可得性來看，表1中的指標應用在目前條件下還受到一定限制，部分指標無法通過公開統計數據計算得到，因此，在實證分析部分，根據對指標數據可得性的分析，選擇通過公開途徑可以獲得數據的指標組成簡化的指標體系，對地方政府土地管理績效評價方法加以驗證，即在實證分析部分，指標體系簡化與選擇的標準主要是數據的可得性。在指標體系簡化的基礎上，根據內容分析法，計算各指標的權重。經過修正和簡化后的指標體系及其權重見表2，其中耕地保存率和合法用地率的含義和計算方法與前面所述一致，土地市場化指數采用文獻［18］中的實際—理想價款比值測度法計算得到。考慮數據的可得性以及相關統計資料中

表2 修正和簡化后的指標體系及其權重Tab.2 The simplified assessment index and weights

3.2.2 工作指標權重確定 對《土地管理法》條款進行編碼，按照土地權屬管理、土地規劃管理、土地利用計劃管理、土地調查與統計、耕地數量保護、耕地質量保護、土地環境保護、征地管理、建設用地審批、土地市場管理、土地執法/監督檢查、土地集約利用和其他分類統計條款數量。在統計條款頻數，若某一條款涉及多個分類，則該條款按照所涉分類數分配頻數，根據條款頻數統計結果，前述 13類的頻數分別是 10、8、2、4、5.5、4、2.5、10、11、7、11、3、8。以此頻數統計計算權重。耕地數量保護、耕地質量保護、土地市場管理和土地執法/監督檢查4個分類的指標能從公開途徑獲得數據，因此，在實證分析部分只使用了這4個指標，等權法確定的權重是25.00%，而依據內容分析法確定的權重則分別是12.00%、14.55%、25.45%和40.00%。

3.3 評價結果與分析

利用耕地保存率、耕地質量保護度、土地市場化指數和合法用地率4個指標組成的簡化評價指標體系，分別采用等權和內容分析法賦權，以省級（不含港、澳、臺地區）為評價單元對2008年省級政府土地管理績效進行了評價，評價結果具體見表3。

以等權計算的結果來看，如果按照55.00—59.99（Ⅰ組）、60.00—64.99（Ⅱ組）、65.00—69.99（Ⅲ組）和70.00—74.99（Ⅵ組）將評價結果劃分為4個組的話，北京、新疆、山西、西藏、寧夏、廣東6個省（市、自治區）在Ⅰ組；吉林、內蒙古、上海、河南、浙江、重慶、黑龍江、甘肅、福建、云南、遼寧、廣西、貴州13個省（市、自治區）在Ⅱ組；青海、江蘇、天津、河北、山東、湖南、安徽、陜西、四川9個省在Ⅲ組；湖北、江西、海南3個省則在Ⅵ組，即為績效最好的一組。以內容分析法賦權評價的結果來看，如果按照64.00—69.99（Ⅰ組）、70.00—74.99（Ⅱ組）、75.00—79.99（Ⅲ組）和80.00—84.99（Ⅵ組）將評價結果劃分為4個組的話，北京、廣東、山西、寧夏、內蒙古、新疆、吉林、西藏8個省（市、自治區）在Ⅰ組；河南、浙江、上海、黑龍江、重慶、甘肅、云南、福建、貴州、江蘇、遼寧、廣西、青海、山東、天津、河北15個省（市、自治區）在Ⅱ組；安徽、陜西、湖南、四川、湖北4個省在Ⅲ組；江西、海南2個省則在Ⅵ組。從指標內涵和績效計算方式來看，從理論上來說，土地管理績效指數取值范圍是［0，100%］，如果按照80%以上為良好、90%以上為優的話，無論是從等權還是內容分析法賦權的評價結果，兩種方法得到的績效分數都說明目前絕大多數省（市、自治區）土地管理績效水平均在中等及中等以下水平，只有個別達到良好水平，說明中國的土地管理工作還有很大改進空間。從兩種不同賦權方法的結果來看，除廣東、西藏和新疆之外，其余28個省（市、自治區）的績效綜合得分排序都比較接近，說明兩種方法的評價結果相對一致、評價結果比較可信，評價方法也是比較科學和可靠的。從單向指標值來看，主要土地市場化程度和耕地質量保護度是影響績效的重要因素。另外，從單項指標值的差異來看，實證分析部分簡化指標還需要進一步改進，對指標的含義和計算方式還需要進統計口徑變化的實際情況，對耕地質量保護度這一指標的定義加以修訂，用年度土地整理面積和與年末耕地總面積之比來表達，其計算公式如下：一步調整，以更好地體現區域差異性。

表3 基于簡化指標的省級政府土地管理績效評價結果Tab.3 The result of land administration assessment at provincial level

4 結論

圍繞地方政府土地管理績效評價這一主題，對地方政府土地管理績效評價指標和指標權重等進行了探討，通過前面的分析可以知道，按照地方政府土地管理職責（能）劃分建立土地管理績效評價指標體系合理和可行，也能保證評價指標所需要數據的可得性；采用等權法和內容分析法賦權所得到的評價結果基本一致，等權法得到績效評分相對更低一些；評價結果說明目前中國地方政府土地管理水平還處于中等及中等以下水平，還有較大的改進空間。

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