征地沖突中地方政府、中央政府和農戶行為的動態博弈分析

鄒秀清，鐘驍勇，肖澤干，宋 鑫

（江西財經大學旅游與城市管理學院，江西南昌330032）

1 引言

改革開放以來城市化進程明顯加快。然而，伴隨著城市化的加速推進，大中小城市和城鎮的范圍、面積普遍擴張，各類基礎設施大規模鋪開，土地價格成倍上漲，加之土地財政模式不斷推進，國有土地存量短缺，大量農用地被地方政府征收，而農地征收必然引起土地權益的重新調整，可能誘發各種土地沖突矛盾的爆發和擴散，最為普遍的就是征地沖突矛盾。征地沖突問題是目前中國城市化進程中面臨的主要問題。

從20世紀90年代至今，國內外許多學者都對征地沖突問題進行了研究和探討。Homer-Dixon對沖突本身進行研究，認為沖突行為來源于資源分配不均、生活貧困，沖突行為主體以追求自身利益最大化為目標，沖突行為往往以妥協或者抵制、擊敗對方而結束[1-2]。Boydell，S側重于土地沖突整體的概括性研究，他擬定的南太平洋地區國家土地沖突分析框架是基于社會、經濟、政治背景下進行的制度設計[3]。Muzondo等通過分析Wallacedene定居點正式化過程中出現的一系列征地沖突問題，提出了政治協商、法庭談判等解決征地沖突問題的策略[4]。國外學者善于運用各種博弈模型剖析征地沖突參與者的互動關系，Lee J.Alston通過博弈分析土地需求者、土地所有者和政府三者之間的關系，得出結論：政府應該協調好確立的財產權與土地再分配之間的競爭關系，確保在不引發征地沖突的前提下達到資源的最優配置和經濟的持續穩定發展[5]。國內學者陳江龍等重于征地沖突的制度性誘因的規范性研究，并就征地補償、征地范圍和社會保障提出了一些規范性建議[6]。諸培新等從資源環境經濟總價值理論角度出發，對農地資源的功能特征和價值構成進行了闡述，得出了征地補償價格包括土地資源的使用價值和非使用價值的結論[7]。劉楊等對失地農民維權決策行為進行了研究，分析了失地農民維權決策選擇行為的微觀家庭影響因素[8]。譚術魁對征地沖突的博弈關系研究較為深入，構建了符合中國國情的征地沖突博弈模型，通過分析征地沖突中地方政府與失地農民的博弈路徑，得出減少失地農民維權成本，加大地方政府違法征地懲罰力度等研究結論，并提出促使博弈均衡趨于合理的政策建議[9-10]。

筆者認為，在現實生活中征地沖突的對立兩方往往是地方政府和失地農民，造成沖突的直接原因多半是地方政府出于自身利益考慮違法強行征地，而農戶為了維護自己的土地權益，往往自發組織起來維權，中央政府為了維護社會的穩定，往往會對地方政府的征地行為進行監督，并對違法征地現象進行查處。

本文研究的主要目標是論證中央政府、地方政府和失地農民之間的博弈關系，找出影響均衡概率的關鍵因素。與以往文獻不同，本研究考慮了征地沖突利益主體之間的動態關系，并揭示了利益主體博弈關系影響因素之間的相互關系。

2 征地沖突中地方政府、中央政府和農戶之間的博弈關系

2.1 農戶與地方政府

地方政府是征地沖突的誘發者，因為違法征地可以給地方政府帶來巨額收益，同時，地方政府具有信息、資源等方面的優勢，而且在土地管理制度中地方政府和中央政府又是委托代理關系，只要農戶不進京上訪，中央政府一般不會查處地方政府的征地問題，因此，地方政府違法征地的傾向更大。地方政府違法征地的行為主要是：非公益性征地、不合法的征地程序、截留征地補償款等。地方政府的戰略決策是（合法征地、違法征地）。在地方政府違法征地的戰略選擇下，樸實的農戶會選擇沉默，不追究，或者認為反抗是沒有用的，然而當農民的基本溫飽需求無法滿足時，農戶會被迫選擇聯合起來與政府抗衡，由于代表農民利益的組織團體缺失，農戶只能采取“揭竿而起”的方式與政府抗衡，例如集體上訪、集體靜坐、示威游行、暴力襲擊政府部門等。農戶的戰略決策是（維權、不維權）。

2.2 農戶與中央政府

中央政府一直以來都高度重視“三農”問題，對涉及農民切身利益的事件更是十分關注，一旦某地政府的行為侵犯了農戶的權益，中央政府為了維護社會穩定，防止事態激化，通常會對地方政府進行懲處。農民開始認識到進京上訪是維護自己權益的一種有效形式，于是農戶紛紛進京上訪來引起權力部門對農村土地問題的重視和介入，因此，農戶的戰略決策是（順從、進京上訪）。中央政府對進京上訪農戶的問題也十分關注和重視，設立了專門的機構和人員去處理此類問題，但是受時間、資金等客觀因素的限制，同時，由于農地征收涉及的利益關系錯綜復雜，處理起來難度也很大，因此，中央政府的戰略決策是（查處、不查處）。

2.3 地方政府與中央政府

中央政府負責統一管理全國各地方的土地管理工作，在行政分權下，由地方政府行使中央政府委托的農用地征收權。由于分稅制改革以后，地方政府為了完成財政支出任務大興土地財政，在這種模式下，難免會出現違規操作的現象，但是土地監督機構尚未健全，其違規操作的現象能否被發現，還取決于中央政府的查處力度。如果中央政府沒有查處地方政府的違法征地行為，那么地方政府將獲得很大的效用；如果這種違規操作現象被發現，那么地方政府將受到行政和經濟上的處罰。因此地方政府的戰略決策是（合法征地、違法征地），中央政府的戰略決策是（監督檢查、不監督檢查）。

3 征地沖突中地方政府、中央政府與農戶之間的動態博弈分析

從博弈論的角度來看，博弈的參與人都是理性的，由于參與人的非理性原因而引起的征地沖突，不在本研究范圍之內。例如由于農戶的性格暴躁或者素質較低，一怒之下而與村干部、政府官員發生沖突，這類沖突的行為主體不是理性人，沖突的發生具有隨機性，因此不存在博弈路徑[11]。本文根據地方政府、中央政府和農戶的屬性及利益關系，分別進行博弈分析。

3.1 征地沖突中地方政府與中央政府的動態博弈

地方政府作為征地過程的執行者，卻因為征地潛在的巨大利益而違法征地，是征地沖突發生的行動者之一;而中央政府作為征地過程的監督者，為了政府形象和社會穩定，對地方政府違法征地行為進行監管。因此，在征地過程中，地方政府和中央政府由于二者目標的不一致，出現了動態博弈行為。

中央政府和地方政府在征地沖突中形成的博弈模型[12]的基本要素如下：

參與者：中央政府為CG，地方政府為LG，則參與者集合為I={CG，LG}；

策略空間：中央政府的策略空間為SCG={監督檢查，不監督檢查}，其中，中央政府對征地政策實施情況進行監督檢查的概率為α；地方政府的策略空間為SLG={合法征地，違法征地}，其中地方政府違法征地的概率為β。

此時，中央政府和地方政府各自的收益函數如下：

（1）當中央政府對征地政策實施情況進行監督檢查時，地方政府也采用合法征地策略時，此時，中央政府的監督檢查的成本為CC；中央政府的收益（社會穩定）為BC，地方政府合法征地的成本為CL，地方政府合法征地的收益為BL。

（2）當中央政府對征地政策實施情況進行監督檢查時，但地方政府采用違法征地策略時，中央政府支付的成本為監督檢查成本CC，其收益為對地方政府的經濟處罰F和BC（社會穩定)；地方政府采用違法征地策略的成本為政績的損害PL和經濟處罰F，其收益為B。

（3）當中央政府不進行監督檢查，而地方政府采取合法征地策略時，中央政府的支付成本為0，其收益為BC；地方政府采取合法征地策略的成本為CL，其收益為BL。

（4）當中央政府不進行監督檢查，地方政府采取違法征地策略時，此時，中央政府的成本和收益均為0；地方政府的收益為B，其成本為0。博弈雙方的收益矩陣如表1。

在給定β的情況下，中央政府進行監督檢查（α=1）和不進行監督檢查（α=0）的期望收益分別為:

令UC（1，β）=UC（0，β），可得β=CC/（F+BC）。即如果地方政府違法征地的概率小于CC/（F+BC）時，中央政府的最優策略是選擇不監督檢查征地政策實施情況；當地方政府違法征地的概率大于CC/（F+BC）時，中央政府的最優策略是選擇監督檢查征地政策實施情況。

同樣，在給定α的情況下，地方政府采取合法征地和違法征地行為的期望收益分別為：

令UL（α，1）=UL（α，0），可得α=［B-（BL-CL）］/（F+PL）。即如果中央政府監督檢查征地政策實施情況的概率小于［B-（BL-CL）］/（F+PL）時，地方政府的最優策略是選擇違法征地；當中央政府監督檢查征地政策實施情況的概率大于［B-（BL-CL）］/（F+PL）時，地方政府的最優策略是選擇合法征地。

根據得出的均衡概率α、β可以看出，地方政府采取違法征地的概率與中央政府的監督檢查成本呈正向關系，與對地方政府的經濟處罰呈反向關系；而中央政府采取監督檢查的概率與地方政府違法征地的收益呈正向關系，與對地方政府的經濟處罰和政績的損害呈反向關系。因此，為遏制地方政府違法征地行為的發生，應降低中央政府的監督檢查投入成本、加大對地方政府違法征地行為的行政處罰和經濟處罰等。

3.2 征地沖突中地方政府與農戶的動態博弈

農戶作為征地過程中的直接利益者，是征地沖突發生的行動者之一；而地方政府在征地過程中具有雙重身份，一方面是貫徹征地政策，在城市化建設進程中保護農戶的利益；另一方面是為增加地方財政收入、滿足政績需要，客觀上成為房地產開發商圈地的“代理人”，低價征收農戶土地而獲取巨額土地出讓收入和尋租收益。因此，在征地過程中，農戶和地方政府由于二者目標的不一致，出現了動態博弈行為。

在地方政府和農戶的動態博弈模型中，其基本要素如下：

參與者：地方政府為LG，農戶為H，則參與者集合為I={LG，H}；

策略空間：地方政府的策略空間為SLG={合法征地，違法征地}，其中，地方政府違法征地的概率為γ；農戶的策略空間為SH={維權，不維權}，其中農戶維權的概率為δ。

此時，地方政府和農戶各自的收益函數如下：

表1 中央政府和地方政府的策略博弈Tab.1 The strategy game between central governments and local governments

（1）當地方政府采取合法征地策略，農戶維權時，地方政府的支付成本為合法征地的直接成本CL；地方政府的收益為BL，農戶維權的成本為DL，農戶的收益為地方政府合法征地的成本CL。

（2）當地方政府采取合法征地策略，但農戶不維權時，地方政府支付的成本為合法征地成本為CL，其收益為BL；農戶不維權的成本0，其收益為地方政府合法征地時的成本，即CL。

（3）當地方政府違法征地，而農戶維權時，地方政府的支付成本為政績的損害PL和提高征地補償標準CL2，其收益為B；農戶維權的成本為DL，其收益為CL2。

（4）當地方政府采取違法征地策略，而農戶不維權時，地方政府的成本為0，收益為B；農戶的支付成本為0，收益為CL3。博弈雙方的收益矩陣如表2。

在給定γ的情況下，農戶采取維權行為（δ=1）和不維權行為（δ=0）的期望收益分別為：

令UC（1，γ）=UC（0，γ），可得β=DL/（CL2-CL3）。即如果地方政府違法征地的概率小于DL/（CL2-CL3）時，農戶的最優策略是不維權；當地方政府違法征地的概率大于DL/（CL2-CL3）時，農戶的最優策略是維權。

同樣，在給定δ的情況下，地方政府采取合法征地和違法征地行為的期望收益分別為:

令UL（δ，1）=UL（δ，0），可得δ=［B-（BL-CL）］/（CL2+PL）。即如果農戶采取維權策略的概率小于［B-（BLCL）］/（CL2+PL）時，地方政府的最優策略是違法征地；當農戶采取維權策略的概率大于［B-（BL-CL）］/（CL2+PL）時，地方政府的最優策略是選擇合法征地。

根據得出的均衡概率γ、δ可以看出，地方政府違法征地的概率與農戶的維權成本呈正向關系，與農戶維權后征地補償標準的提高呈反向關系；同時，農戶維權的概率與地方政府征地補償標準的提高和對其政績的損害呈反向關系，并與地方政府違法征地時的收益呈正向關系。因此，為了防止征地過程中地方政府與農戶之間沖突的發生，應該提高農戶的補償標準，加大對地方政府違法征地的懲罰力度，降低農戶的維權成本，可以使博弈模型更為均衡，能有效避免征地沖突的發生。

3.3 征地沖突中農戶與中央政府的動態博弈

農戶本身與中央政府并沒有直接的利益關系，但是由于地方政府的違法征地行為侵犯了農戶的切身利益，而中央政府在整個征地過程中作為監督者，為了政府形象和社會穩定，會對地方政府違法征地行為進行監管，但是由于時間、精力以及查處難度的問題，中央政府的查處行為受到一定的限制。因此，在征地過程中，農戶和中央政府由于目標的不一致，出現了動態博弈行為。

農戶和中央政府在征地沖突中形成的博弈模型的基本要素如下：

參與者：農戶為H，中央政府為CG，則參與者集合為I={H，CG}；

策略空間：中央政府的策略空間為SCG={查處、不查處}，其中，中央政府查處地方政府違法征地行為的概率為ε；農戶的策略空間為SH={順從、進京上訪}，其中農戶進京上訪的概率為ζ。

表2 地方政府和農戶的策略博弈Tab.2 The strategy game between local governments and peasants

此時，農戶和中央政府各自的收益函數如下：

（1）當農戶對地方政府的違法征地行為表示順從，中央政府查處地方政府違法征地行為時，農戶的支付成本為0；農戶的收益為地方政府因為違反征地被查而提高的補償標準CL2，中央政府查處地方政府違法征地行為的成本為CC，中央政府的收益為中央政府對地方政府的經濟處罰F和BC（社會穩定)。

（2）當農戶對地方政府的違法征地行為表示順從，但中央政府不查處地方政府違法征地行為時，農戶的支付成本為0，其收益為CL3；中央政府不查處地方政府違法征地行為的成本為0，其收益為0。

（3）當農戶面對地方政府違法征地采取進京上訪行為，中央政府查處地方政府違法征地行為時，農戶的上訪成本為DL，其收益為CL2；中央政府查處地方政府違法征地行為的成本CC，其收益為社會穩定BC和公信力的上升IU和對地方政府的經濟處罰F。

（4）當農戶面對地方政府違法征地采取進京上訪行為，但中央政府不查處地方政府違法征地行為時，農戶的上訪成本為DL，其收益為CL3；中央政府不查處地方政府違法征地行為的成本為社會不穩定（-BC）和公信力的損害（-IU），其收益為0。博弈雙方的收益矩陣如表3。

表3 中央政府和農戶的策略博弈Tab.3 The strategy game between central governments and peasants

很明顯，從這個收益矩陣中可以得到，盡管該模型是動態博弈，但該博弈存在占優戰略均衡（查處、順從），即對于中央政府，不管農戶對地方政府的違法征地是順從還是不順從，它的占優策略是查處；對農戶而言，不管中央政府對地方政府的違法征地行為是查處還是不查處，他的占優策略是順從。所以在中央政府和農戶的博弈中，假定地方政府已經違法征地并且中央政府也已確認，那么中央政府和農戶都有占優策略（查處、順從）。但是，從前兩個博弈模型中，已經知道，地方政府采取違法征地這一策略取決于農戶的維權成本、征地補償標準、中央的檢查成本、以及中央政府對地方政府違法征地的經濟懲罰等因素，并且與中央采取監督檢查和農戶采取維權這兩個直接因素相關。

另外，農戶在中央政府的任何策略下，其進京上訪所獲得的收益要小于采取順從策略的收益，這不利于鼓勵農戶的維權行為。因此，為遏制地方政府違法征地行為的發生，應降低農戶進京上訪的成本、加大對地方政府違法征地行為的懲罰力度和維護中央政府的公信力等。

4 結語

征地沖突中的各個行為主體都具有各自的利益追求，在征地過程中目標不一致，經常出現利益沖突。通過博弈分析結果，本文的主要發現包括：

（1）地方政府采取違法征地的概率與中央政府的監督檢查成本、農戶的維權成本呈正向關系，與對地方政府的經濟處罰和農戶維權后征地補償標準的提高呈反向關系，因此地方政府的征地行為也會受到農戶和中央政府行為的影響，農戶的維權行為以及中央政府的監督檢查會對地方政府的違法征地行為起到約束作用。

（2）中央政府采取監督檢查的概率與地方政府違法征地的收益呈正向關系，與對地方政府的經濟處罰和政績的損害呈反向關系，然而事實上中央政府往往因為查處行為涉及利益主體過多、查處成本太高而難以開展，但是在農戶進京上訪等行為的壓力下，出于維護政府公信力和社會穩定的角度，會對地方政府的違法征地行為進行懲處。

（3）農戶維權的概率與地方政府違法征地時的收益呈正向關系，并與農戶維權成本、地方政府征地補償標準的提高和對其政績的損害呈反向關系，而農戶的維權行為主要與征地補償標準有關。

結合中國征地沖突現狀，根據以上分析，筆者認為有效的征地制度設計應該重點考慮以下幾個方面：完善征地法律和程序；建立地方政府征地行為的監督考核機制；提高征地補償標準；建立土地仲裁糾紛調解機構。

（References）：

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