公務員分類分等績效考核指標群組分析研究

□ 豐俊功

（北京化工大學，河北 三河 065201）

公務員分類分等績效考核指標群組分析研究

□ 豐俊功

（北京化工大學，河北 三河 065201）

公務員分類分等績效考核指標體系在構建愿景、層級維度、權重設計等方面正在不斷完善，指標設計價值理念注重針對性和實用性，內容設計注重可量度性，結構設計注重統一性和特色性。指標設計存在的困境在于指標的重復性增加和量化過度，而且影響指標的效力因素也使指標的效度和信度降低。公務員績效考核指標群組分析是指根據不同的指標標準，將具體的指標分為不同的類型，使其形成指標聚類，并在此基礎之上展開細化分析的方法。這種方法可以對指標的均衡選取、權重分配、層次和聚類、效度和信度以及關聯度分析提供有益指導。

公務員；分類分等；績效考核；指標群組

公務員分類分等績效考核是當前中國公務員績效考核的發展方向，而績效考核指標的設計和指標體系的構建直接影響到公務員績效考核的成效。當前公務員績效考核面臨的重大問題在于，在借鑒國外績效考核經驗的基礎之上，結合各地區的實際情況，各級政府、各部門制定適用本地化的分類分等考核指標體系。因此，制定合理適度的指標以及構建科學化的指標體系就成為公務員績效考核的重要內容。

一、公務員分類分等績效考核指標的發展現狀

⒈公務員分類分等績效考核指標體系的發展狀況。績效考核指標體系是由眾多內容科學、結構合理的指標構成的整體。構建公務員績效考核指標體系是對公務員績效進行定量考察的重要途徑，它借助于一系列的指標對公務員的行為、態度和表現進行辨識和分析，通過確定某些公務員行為、態度和表現的關鍵點，形成一種可量度的標準，用以判斷公務員績效的整體狀況。通過設定公務員績效考核的主要內容和指標體系，探索科學合理、簡便易行的績效考核方法和程序，合理運用績效考核結果，實施對公務員的激勵措施，進而不斷地提高行政效能。

⑴績效考核的愿景。分類分等績效考核的愿景在于使公務員具備崗位需要的能力要求和素質要求，因此，績效考核的指標設計基于能力導向，注重公務員的勝任力和執行力建設，并關注公務員的思想和作風狀態。通過運用績效考核這一工具，可以辨識公務員的能力狀況和工作狀態，并及時準確地提出改進對策，對其展開相應的培訓。

⑵績效考核的層級與維度。分類分等理念關注不同層級和不同維度的差異化，針對不同的工作崗位提出不同的具體考核內容，考核的層級是指對不同行政級別的公務員采用不同的量化指標，因為不同層級的公務員在工作導向、工作內容和工作方式上有很大的不同，所以需要結合各個層級的特點制定出不同的指標。在政府部門的處級單位中，可以將公務員分為處長/主任、副處長/副主任、科員三個層級；考核的維度方面則注重素質、作風、能力和行為的考察，并將這些維度不斷細化為更具體的方面，比如：工作作風方面可以分為勤奮敬業、求真務實和團結協作等。

⑶績效考核的指標權重設計。一般而言，在設計指標權重的過程中，都會將行政層級、系統性質和工作崗位性質考慮在內。從行政層級而言，較高行政層級公務員績效考核的指標權重在宏觀管理方面所占的分值較大，而較低行政層級的公務員績效考核的指標權重在具體的管理能力和解決問題能力方面所占的比重較大。從工作崗位性質上來說，執法類公務員和窗口類公務員的考核權重在工作能力方面所占的比重較大，綜合管理類公務員則在各個方面所占的比重比較均衡，而專業技術類公務員的考核權重則在專業能力方面所占的比重較大。

⒉公務員分類分等績效考核具體指標設計的發展狀況。隨著公務員績效考核的分類分等理念的不斷深化，績效考核的指標設計包括指標設計的價值理念和指標的內容、結構、功能以及區分度等內容，正在逐步走向精細化、科學化、規范化和法制化；績效考核指標體系的構建也日益成熟，初步形成了各種不同的考核機制和方法。

⑴指標設計價值理念注重針對性和實用性。針對性主要體現在分類分等分崗的理念方面，而實用性則主要體現在指標設計注重勝任力、能力建設和執行力方面。分類分等分崗就是根據公務員的不同類別、不同層級和不同崗位的要求分別制定績效考核的指標；勝任力、能力建設和執行力則是指績效考核的指標設計的目的是量度公務員個體的能力與崗位的匹配程度，從而找出公務員的能力與崗位要求之間的差距，為公務員培訓提供依據，為提升公務員的能力指明方向。

⑵指標的內容設計注重可量度性。《中華人民共和國公務員法》規定，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績，因此，指標的內容設計重點是圍繞部門的愿景、公務員的思想狀態、工作狀態和工作能力進行設計，通過量化的權重和評分將主觀性的內容轉化為可量度且可檢驗的具體指標，從而使績效考核指標成為具有可對比性的具體衡量分值，直觀地測度出公務員個體的能力和狀態。

⑶指標結構的設計注重統一性和特色性。指標結構大多數采用的是指標維度和具體細化指標并用的方式。維度主要是通用的公務員績效考核標準框架，具體細化的指標則在通用維度框架基礎之上，結合不同的工作性質和崗位分類進行設置，既保證權重和分值計算的一致性和公平性，也保證同一部門內績效考核的可比性和同一性。

二、公務員分類分等績效考核指標設計存在的困境以及影響指標效力的因素

⒈公務員分類分等績效考核指標設計存在的困境。⑴追求指標之間的無縫隙導致指標的重復性增加。公務員績效考核需要對公務員進行全面綜合的考核，因此在構建指標體系的過程中，各個指標的設計不僅要有相當的針對性，而且還需要形成無縫隙的指標體系，這種無縫隙實際上是某種程度上的指標功能和內容的交叉，但是由于無法對績效考核的各個方面進行全面認識，以及在設計過程中受主觀因素的影響，在一定程度上很難對指標的重復度進行恰當的把握，從而陷入指標重復的困境。⑵追求指標的可量度性導致績效考核陷入量化過度。設計量化績效考核指標的目的就是實現考核標準最大限度的量化，這種量化延伸的范圍甚至將定性的內容也涵蓋其中，但是定性的內容比如思想道德水平，在一定程度上是很難考察的，因此指標的可量度性與不可考察性之間就產生了沖突。如果對可量化的程度把握不好，容易陷入指標量化過度的困境。

⒉影響績效考核指標效力的因素。⑴指標的相似性與考核對象的多樣性之間存在沖突。考核注重考核對象的可比性，以此實現直觀的對比，因此考核的維度和具體的考核指標在設計過程中具有某種相似性，但是考核對象的工作性質和工作崗位之間存在巨大差別，體現出巨大的差異性和多樣性，因此，二者之間存在一定的沖突會導致指標失效。⑵指標的標準性與崗位職責變動性之間存在沖突。指標的設計具有標準化特點，用一種近似客觀的標準文本形式對某些行為、狀態和表現進行描述，這種標準化雖然實現了指標的客觀化，但是也隨之使指標變得固定化。因為崗位是隨著組織結構和組織職能的調整而不斷變化的，當組織結構和職能變動時，崗位的職責也會發生變動，因此，指標的固化與崗位職責的變動性之間存在一定的沖突也會導致指標失效。⑶指標的原則性與考核實踐的不確定性之間存在沖突。指標的設計是按照某種固定原則設計的，比如公平和效率的原則。但是考核實踐又面臨著極大的不確定性，因為考核過程中又加入的主觀因素致使設計的原則無法得到貫徹，從而產生的沖突致使指標失效。⑷指標的層次性與考核標準的同質性之間存在沖突。指標的設計根據行政層級的不同設置為不同層次的考核指標，但是，由于不同行政層級考核體系的考核維度相同，因此在設計具體指標時就出現了同質性，這一做法雖然保證了績效考核的統一性，但是卻使績效考核失去了針對性，因此，這種沖突也會影響指標的效力。⑸指標的可比性與考核內容的模糊性之間存在沖突。績效考核注重挖掘考核對象之間的差異，通過進行比較確定公務員績效的高低，因此指標的設計體現出一定的可比性。但在設計具體指標的過程中，指標的內容無法進行量化，只能采用定性方式進行模糊評級，這種沖突也會影響指標的效力。

三、公務員分類分等績效考核指標群組分析

公務員績效考核指標群組分析是指根據不同的指標標準，將具體的指標分為不同的類型，使其形成指標聚類，在此基礎之上展開細化分析的方法。指標體系群組由具體的指標構成，雖然 《中華人民共和國公務員法》規定了考核的維度包括德、能、勤、績、廉，但是并未對具體考核指標進行設計和規定，因此，各級地方政府和部門在實際操作中往往會根據實際情況進行具體指標的設計。指標的設計往往需要根據一定的原則導向進行組合，從指標內容、指標的作用、指標區分度、指標性質和指標適用范圍的角度來看，可以對指標進行系統化分類，具體的分類內容參看下表。

公務員績效考核指標分類表

⒈根據設置指標的內容，具體指標包括行為型指標、品德型指標、能力型指標、作風型指標、素質型指標、功績型指標和事務性指標。這些指標分別以公務員的行為、道德素質、作風素質、功績和工作量作為判斷標準，比如著裝要求屬于行為型指標，積極維護公共利益屬于品德型指標等等。根據指標的內容，可以將具體指標歸于不同的類別，比如：考查工作遲到次數、會議遲到次數，可以歸為行為型指標和作風型指標。這類指標的區分有助于對考核內容進行全面的梳理，防止過度考核某一方面而忽略對其他方面的考核。

⒉根據指標的作用分，包括導向型指標、區分型指標、激勵型指標、懲戒型指標、約束型指標和管理型指標。一方面，這類指標是引導公務員在德、能、勤、績、廉方面進行自我提升的指標，比如專業知識更新指標；另一方面，這些指標能夠對公務員的行為和思想產生約束和引導。比如：區分型指標是指能夠對不同公務員的能力和作風進行區別的指標，因此，其中的勝任指標在不同層級的公務員中表現就不同。行政執法類公務員更注重執行能力，而綜合管理類公務員則更注重溝通能力和協調能力。

⒊根據設置指標的區分度，包括關鍵型指標、優先型指標、輔助型指標、比例型指標。這些指標在指標體系中扮演著不同的角色，比如，關鍵型指標是指在整個指標體系中具有核心地位的指標，屬于重點考查或居于核心地位的指標。除了這種指標外，在不同的層級和不同的崗位考核指標中，還存在優先關注的指標以及構建無縫隙指標體系的輔助型指標和比例型指標。

⒋根據指標性質，包括定性型指標、定量型指標、結構型指標、絕對型指標、相對型指標、價值型指標、時間型指標。這類指標根據不同的指標性質進行劃分，比如：執法完成率達到85%，這屬于定量型指標；生活作風正派則屬于定性型指標，而執法公正則屬于價值型指標。當然，這些指標很多都是互相交叉的，并非具有嚴格意義的區分特點。

⒌根據指標適用范圍，包括通用型指標、特色型指標、專業型指標、技術型指標、綜合性指標、單一性指標。這類指標在指標體系中的范圍比較廣泛，比如：道德品質指標屬于各個部門和公務員都需考查的指標，就屬于通用型指標，而結合部門特點的指標則屬于特色型指標，諸如宣傳部門的發稿率。

在以上考核指標中，同一個指標可能會屬于不同的類型，也可能只屬于某一種類型，但是這種區分本身的意義在于使整個指標體系更加合理、有序、完整。因此，各種類型的指標在整個指標體系中并非都存在或者所占比例相同，這要根據實際情況進行分析。但是，如果在一個指標體系中，這些類型的指標中出現某種類型的指標占了絕大多數比例，那么這一指標體系就可能需要進行調整。因此，指標群組分析對研究指標體系的合理規范具有一定的指導性意義。

四、基于指標群組分析的考核指標路徑優化

指標群組分析做為一種分析的方法，可以對指標的均衡選取、權重分配、層次聚類、效度信度分析和關聯度分析提供有益的指導，從而達到優化考核指標的目的，因此，指標群組分析是優化指標的重要路徑。

⒈考核指標的均衡選取。公務員績效考核指標體系是一種量化的測評系統，在選取指標的過程中，會根據不同的行業領域、部門特色和崗位職責做出不同的選擇。對指標進行群組分析的方法在于確定指標本身所具有的特征，量化指標群比重，從而可以選擇或者規避具有某一類特征的指標。比如：如果部門要突出強調管理的規范化，可以根據群組的特征，選擇體現規范化的指標群；或者工作量巨大的部門為了發揮自身的優勢，可以選擇事務型指標，突出部門的工作特色。

⒉考核指標的權重分配。考核指標的權重體現出了上級和部門對公務員個人要求的高低，指標權重科學合理的分配就成為指標體系構建的重要任務。目前常用的績效指標權重方法包括層次分析法、德爾菲加權法和權值判定法等，這些方法的應用為指標權重的分類提供了合理依據，其結果也具有一定的契合度。指標群組分析方法的應用則可以確定指標體系整體的價值導向，突出崗位職責與工作內容之間的關系，也為科學的量化方法提供了一致性驗證的依據。

⒊考核指標的層次和聚類。公務員績效考核由眾多相互影響、相互關聯的因素構成，各因素之間的量化關系存在一定的梯次性。指標群組分析可以確定不同指標的重要程度，為指標的層次確定提供量化基礎。具有相似特征的考核指標可以聚集分析，而指標群祖分析為指標的聚類提供了聚類的標準和路線圖，有助于提高聚類分析的科學性。

⒋考核指標的效度和信度。考核具體指標的信度和效度作為技術性衡量標準已成為構建指標體系的重要標示器。指標的信度是對指標可信性的研究，針對公務員個人的績效考核指標具有某種程度的可變動性，而指標群組分析則有效維系了指標之間的穩定性，使指標之間的關聯度增強。指標的效度是對指標有效性的研究，指標群組分析可以通過有效的層次分析和聚類分析確定指標的可應用性。

⒌考核指標的關聯度。在構建指標體系的過程中，同一考核內容體現在不同的指標中，出現了多角度、多層次考察同一內容的問題，因此既需要保持指標之間的無縫隙連接，又需要防止過度針對某項內容考核，精準考核內容的比例計算。群組分析有助于實現這一目的和優化指標之間的關聯度。

五、基于指標群組分析的指標設計應用的條件性

分類分等績效考核指標體系的構建需要考慮各種限制性條件，這樣，才能在應用過程中不斷改進。這種條件性主要表現在以下三個方面：

⒈現實與預期之間存在差距。目前的研究基礎和科學條件使我們無法準確、清晰和完整地理解公務員分類分等績效考核的各個方面，因此對某些方面很難提出適宜的指標，或者某些定量指標的設計存在一定的主觀性。群組分析雖然能夠提供一定的指導，但是仍需要與其他制度實現配套和協調。

⒉設計的理念在于選擇而不在于訂立標準。指標群組分析主要在于通過對指標的衡量選擇出適合政府部門內公務員個人績效考核的指標，使之能夠接近于考核目標，實現改善公務員工作績效和部門績效的目的。因此，指標群組分析在應用過程中應注重行業、部門、地域以及工作性質和數量的差異，具體問題具體分析，以提高指標群組分析的可應用性。

⒊規范化與策略性行為。指標的構建不僅應該反映出公務員個體的績效，還要能夠獲得領導的支持和公務員自身的參與，而在制定過程中，還會出現對上級的規范化要求下級使用策略性行為消極抵制指標的問題。因此，指標群組分析旨在盡可能減少策略性行為的發生，而不是通過強制規范化來要求完全統一。因此，可以在指標群組分析過程中增加必選指標和可選指標兩類。

公務員分類分等績效考核指標體系在構建愿景、層級維度、權重設計方面不斷完善，指標設計價值理念、內容設計和結構設計也不斷健全；但指標設計自身的困境和影響指標的效力因素也會降低指標設計的效度和信度。公務員績效考核指標群組分析則對指標的均衡選取、權重分配、層次和聚類、效度和信度以及關聯度分析提供了有益指導。這種方法可以找出制約構建績效指標體系面臨的障礙，以科學、客觀的視角解決限制績效考核指標體系的癥結，因此，根據指標的不同類別、層次、性質、內容和作用對指標進行分類分組，有助于基于崗位職責構建公務員能力素質模型以及完善公務員分類分等績效考核指標體系的構建。

［1］周志忍．政府績效管理研究：問題、責任與方向［J］．中國行政管理，2006，（12）：13－15．

［2］周曉瑋．我國公務員績效測評的困境與原因初探［J］．理論探討，2003，（03）：22－23．

［3］李明斐．公務員勝任力模型的構建與檢驗研究［D］．大連理工大學博士學位論文，2006：01－70．

［4］秦曉蕾，王強．國家公務員績效考核指標體系實證研究［J］．南京社會科學，2006，（07）：64－68．

［5］中國行政管理學會課題組．政府部門績效評估研究報告［J］．中國行政管理，2005，（05）：11－16．

（責任編輯：牟春野）

The Study of Indexes Groups Analysis to Performance Assessment on Classification and Grading of Civil Servants

Feng Jungong

The performance assessment indexes system of Public Servants＇Classification and Grading has been constantly perfected in terms of constructing the vision，hierarchy dimensions and weight design．Index design concepts of value pay importance to pertinences and practicability，content design pays attention to measurement，and structure design pays attention to unity and characteristics．The plight that the indexes design encounters during the development is the increase of indexes repetition and excessive quantification．Furthermore，the effectiveness factors that influence indexes decrease its validity and reliability．The group analysis of public servants＇performance assessment index means that the concrete indexes are divided into different types according to different index standard in order to make them form index clustering，and then conducts the method of refinement analysis on this basis．This method can provide helpful guidance for indexes＇equilibrium selection，weight allocation，levels and clustering，validity and reliability and correlation analysis．

civil servants；classification and grading；assessment of performance；indexes groups analysis

D630．3

A

1007－8207（2012）01－0011－04

2011－09－21

豐俊功（1980—），男，山東濰坊人，北京化工大學北方學院講師，行政管理碩士，研究方向為公務員制度。

本文系河北省廊坊市科技局市級課題項目，項目編號：2010023097。