變遷語境下人民監督員制度的反思與深化
——解讀《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》

□ 龍婧婧，羅樹中

（⒈武漢大學，湖北 武漢 430072；⒉湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001）

變遷語境下人民監督員制度的反思與深化
——解讀《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》

□ 龍婧婧1，羅樹中2

（⒈武漢大學，湖北 武漢 430072；⒉湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001）

人民監督員制度在歷經7年的試行后得到了全面推行。然而，改革并非一勞永逸，制度的規范性文件、選任主體、監督程序以及監督效力等制約人民監督員制度發展的深層次因素仍然存在。在借鑒試點實踐的經驗和域外制度的基礎上，推進人民監督員制度的法制化、確立獨立的選任主體、形成正當的監督程序、強化監督的程序性效力是值得我們期待的發展方向。

人民監督員；人民監督員制度；變遷

人民監督員制度是最高人民檢察院的一項制度創新，制度設計的初衷是“為了加強外部監督，切實防止和糾正檢察機關查辦職務犯罪工作中執法不公的問題”。就實踐層面而言，人民監督員制度作為一項改革措施是不斷變化發展的，必須通過歷史的考察才能看清制度的全貌。從2003年的試點到2010年的全面推行，在經歷7年的試行后，人民監督員制度的宏觀架構和微觀制度設計在實踐探索中都在不斷改進并走向相對成熟和完善。本文在解讀新近出臺的《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》（以下簡稱 《規定》）之基礎上來把握人民監督員制度的變遷歷程，進而對其進行反思，并結合各地試點的經驗和相關制度以求得人民監督員制度的深化發展。

一、解讀：人民監督員制度的變遷歷程

人類生活在一個制度世界里，制度維持著人類的秩序，貫徹著人類的價值目標。制度的生命力不僅在于它是一種理性的規則形態，更在于它調控社會所取得的實際效果。然而，新生的制度體系往往存在著伴隨制度成長與發展而產生的“陣痛期”。人民監督員制度在各地試點過程中也產生了許多具體問題，這既有制度運行方式與運行程序的沖突，又有制度運行效果等突出難題。在學界和實務界的不斷探索下，人民監督員制度以《規定》的出臺為標志實現了全面推行。這既是人民監督員制度發展的一次飛躍，更是為了實現制度本身價值的一種努力。

（一）人民監督員的身份由精英回歸大眾

試點中學界和實務界曾就 《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度試行規定》（以下簡稱 《試行規定》）中人民監督員應具有“法律知識”的規定產生了人民監督員身份的“精英化”和“大眾化”之爭。其實，不管是主張人民監督的精英化，還是堅持大眾化都是為了實現人民監督員制度設立的目的，只是出發點不一樣，前者是基于監督質量的考慮，后者是從制度設計初衷出發。現行《規定》第4條將此條件修改為“公道正派，有一定的文化水平”，使人民監督員的身份由精英回歸于大眾。應該說，在選任人民監督員時，良好的政治素質是做好監督工作的基礎，嫻熟的業務水平是做好監督的關鍵，代表的廣泛性（民主性）是做好監督的根本，三者相輔相承，辯證統一。保證選任標準科學化，應當充分考慮被選任者是否公道正派，是否具有廣泛的代表性和社會公信力，是否能夠充分反映社情民意和對案件的社會評價。

（二）人民監督員的選任由簡單步入正軌

人民監督員的選任關系著司法民主、公眾參與等人民監督員制度根本價值的體現，關系著能否實現人民監督員外部監督、異體監督，避免選任的傾向性、主觀性等弊端。《規定》顯然注意到這些問題并有所改革，使得人民監督員的選任由簡單步入正軌。改革之一是拓寬了人民監督員的來源渠道。《規定》第9條規定，除了繼續保留傳統的由各機關、團體、企業事業單位和基層組織推薦人選以外，還增加了“公民個人向本人工作單位所在地或者住所地的人民檢察院自薦報名”的方式。改革之二是規范了選任程序。《規定》第8條、第10條、第11條對人民監督員從初步篩選、考察到確認與任命都進行了規范，彌補了《試行規定》中的空白，強化了制度的嚴謹性。

（三）監督范圍由“三類案件”、“五種情形”和“一種情況”①“三類案件”指對擬撤案的、擬不起訴的和犯罪嫌疑人部分逮捕決定的案件；“五種情形”指人民檢察院在辦理直接受理的偵查案件中，對應當立案而不立案、超前羈押、違法搜查扣押凍結、應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定或辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法的案件；“一種情況”指人民監督員可以應邀參加人民監督員查辦職務犯罪案件工作的其他執法檢查活動，發現有違法違紀情況的，可以提出建議和意見。調整為“七個方面”和“兩種情況”②“七個方面”指人民檢察院在辦理直接受理的偵查案件中，對應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；超期羈押或者檢察機關延長羈押期限決定不正確的；違法搜查、扣押、凍結或者違法處理扣押、凍結款物的；擬撤銷案件的；擬不起訴的；應當給予刑事賠償而不依法予以賠償的；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的。“兩種情況”指人民監督員應邀參加人民檢察院組織的有關執法檢查活動，發現有違法違紀情況的，可以提出意見和建議；人民監督員可以對其他檢察工作、檢察隊伍建設等提出意見和建議。

《規定》第17條確定的監督范圍是全面推行后變化最為突出的內容之一。其具體表現為：一是細化并充實了受監督的情形。如“檢察機關延長羈押期限決定不正確的”、“違法處理扣押、凍結款物的”；二是增加了受監督情形的剛性要求，將“五種情形”的內容統一納入監督范圍；三是撤銷了對“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”監督；四是監督范圍有了適當擴展，從查辦職務犯罪中的檢察執法情況擴展到所有檢察執法環節，以及其他檢察工作和檢察隊伍建設等方面。監督范圍的調整在現行司法實踐中是較為適當的。一方面逮捕在刑事訴訟中不具有終結程序效力，只是為了防止犯罪嫌疑人的后續犯罪和脫逃，保障刑事訴訟順利進行的一種強制措施，對其進行監督的必要性不足；法律規定的逮捕條件往往涉及偵查技術、法律適用等許多專業問題，人民監督員難以正確把握；現行司法實踐中已將“職務犯罪案件審查逮捕權上管一級”，這實質上對逮捕權的行使有了更為審慎的監督，從人民監督的“業余化”邁向了上級檢察監督的“專業化”。另一方面“重構一個全面的完善的監督體系，既保證每個犯罪嫌疑人在刑事訴訟中享有平等的救濟權利，又保證犯罪被害人享有平等的救濟權利，實現社會的公平和正義”。［1］隨著試點工作的開展，在取得經驗和實效的基礎上，逐步將監督范圍涉及刑事訴訟的各個環節，讓公民監督檢察機關的司法決定。

（四）監督程序有所改善

《規定》對人民監督員的監督程序進行了整合和修訂：一是將監督程序的啟動上提一級。《規定》第21條規定，對省級以下人民檢察院提交的案件，由上一級人民檢察院組織人民監督員進行監督。這就改變了由同級院監督本院辦理的案件模式，極大地消減了“運動員選擇裁判員”的弊端，避免了人民監督員“屬地化”、“熟人化”導致監督制約效果弱化的弊端，有利于人民監督員敢于監督、愿意監督，保障了監督效果，有利于上級檢察機關掌握監督的情況。二是細化了人民監督員知情權的保障制度。《規定》在第27條、第36條明確要求監督進入訴訟程序的案件，檢察機關必須事先主動隨機抽選并告知人民監督員；檢察機關適時要向人民監督員通報人民檢察院重大工作部署、決策和其他檢察工作情況以及辦理直接受理立案偵查案件的工作情況；檢察機關應采取邀請人民監督員參加執法檢查、專項活動、列席有關會議等多種形式，認真聽取人民監督員的意見和建議。

二、反思：制約人民監督員制度發展的因素

人民監督員制度是我國檢察體制和工作機制改革的重要舉措，是推進我國司法改革的重要一環。然而，這“絕不僅僅體現為一種簡單的法律規則的操作、運行和實踐，而是深蘊著現代的法治理念、法律信仰、法律制度、司法活動和規則秩序等精神——制度——行為——關系的秩序化進程。”［2］從試點到全面推行的過程中，人民監督員制度就在一定意義上體現了這種法治精神和價值取向。但改革并非一勞永逸。反思人民監督員制度的變遷過程，我們仍需找到制約其發展的癥結所在。

（一）人民監督員制度相關規范性文件合法性不足

“規范是法學的核心問題，法學的一切問題，都需要循著規范而展開。”［3］我們在分析人民監督員制度時，“要從法律規范本身入手，認為規范本身的存在是分析得以展開的前提條件。”［4］只有首先明確現行規范的合法性，才能獲得人民監督員制度設計的合法性與社會的認同，減少制度運行和推行過程中說服的成本和阻力。

目前，人民監督員制度運行的依據來源于最高人民檢察院2010年10月29日頒布的 《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》。而此《規定》只是檢察機關的內部規定，不屬于國家法律體系的范疇；即使試點中個別地方人大常委會制定了規范性文件，如四川省廣安市人大常委會通過的 《廣安市人民監督員監督工作實施辦法 （試行）》、《廣安市人民監督員培訓考核辦法（試行）》和《廣安市人民監督員職務確認及解除辦法（試行）》，但其是否與《立法法》中要求的訴訟與仲裁制度為法律保留事項相沖突，是否存在“違法”嫌疑，還有待考證。根據《憲法》和《人民檢察院組織法》的規定，上下級檢察機關屬于領導與被領導關系，這既包括職能上的領導，也包含規章制度的協調統一。然而，在司法實踐中也存在地方檢察機關的規定突破了上級院人民監督員制度規范體系的內容，而到底能不能突破，突破的“度”是什么，值得商榷。［5］（p128）

（二）人民監督員選任主體不明確

在試行實踐中，就選任主體主要存在五種模式：一是同級選任模式，即由檢察機關自己選任人民監督員，大多數試點采用此種方式；二是下管一級選任，即上級檢察機關選任人民監督員，如《上海市人民檢察院關于人民監督員制度的實施意見（試行）》第3條規定：“人民監督員由市院、分院選任，統一以上海市人民檢察機關人民監督員的名義履行”；三是統一選任，即由省級院統一選任人民監督員；四是人大選任，由同級人大常委會選任人民監督員，如四川“廣安模式”中“人民監督員是由市人大常委會統一確認和管理”。岳池的深化試點延續了“由人大常委會選任、管理人民監督員的方式，人民監督員由縣人大常委會確認，由掛靠在縣人大常委會內部的試點領導小組辦公室管理”。［6］五是選任委員會選任，即組織專門的選任委員會選任人民監督員，如“株洲模式”中實行“由市委政法委牽頭，市人大、政協、總工會、婦聯等有關單位負責人直接參與，組成人民監督員工作委員會，下設選任委員會和工作委員會辦公室。選任委員會由工作委員會成員和社會推薦的新聞媒體、法學專家、工人、農民代表組成，專門負責人民監督員的選任和解除”。［7］

《規定》第7條對選任主體做出了一個綜合的選擇，以下管一級選任為原則，有條件的地方可以實行統一選任，有選擇性地開展選任委員會試點。盡管這個綜合方式可以克服同級選任的許多不足，但其仍然存在許多弊端：其一，下管一級和統一選任還是一種體制內部的選任機制；其二，上級院將對下級院正常業務程序產生一種干涉，如何在法律框架內進行處理還存在一定的技術問題；其三，下管一級和統一選任將增加監督成本，不能保證監督的連續性。

（三）監督程序不規范

制度的正當性取決于“正當化的過程”以及為了達到這一目的而運用的“說服技術”。［8］（p5）程序就是這種“說服技術”。正當法律程序的根本要求不外乎為“任何人都不應當成為自己的法官”和“當事人有陳述和被傾聽的權利”。［9］（p10－27）前者旨在祛除偏見，正如霍爾斯所指出，“我們既然假設每一個人所作的一切都是為了自己的利益，所以任何人在自己的爭訟案件中充當公斷人都不相宜。”后者要求對某個主體作出事關其切身利益的處分時，必須給其公平的為自己辯護的機會，包括告知、說明理由和傾聽的儀式，要求當事人能夠和平地、自愿地、富有影響地通過公平的、可被理解的程序參與檢察機關辦理職務犯罪案件的活動。③邁克爾·D·貝勒斯教授提出了訴訟程序的7個價值標準，包括和平原則、自愿原則、參與原則、公平原則、可理解原則、及時原則和止爭原則。認為程序的內在價值僅僅是不依賴于判決結果，他們來自于程序本身的、使人感到滿意的東西。（美）邁克爾·D·貝勒斯.法律的原則——一個規范的分析［M］.張文顯譯.中國大百科全書出版社，1996.32－37.

依照上述標準我們可以發現，《規定》中缺乏犯罪嫌疑人及其委托人的意見表達程序，沒有當事人的充分參與；沒有人民監督員旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關人員和律師意見的規定；也沒有人民監督員回避的規定。而且令人擔憂的是監督啟動程序上提一級如何保證監督案件在法定期限內辦理終結而不發生超期？如何在案件的保密工作和人民監督員的知情權中找到平衡點等問題仍無法解決。

（四）監督效力不足

制度運行中的效力及其與效力相關的所有問題是研究一項制度是否具有存在價值的基本標準。從制度所具有的權威來看，“我們所說的效力，意思就是指規范（norm）的特殊存在。說一個規范有效力就是說我們假定它的存在，或者就是說，我們假定它對那些其行為由它所調整的人具有約束力”。［10］（p32）制度的效力從本質上看就是一種拘束力。

從試點到全面推行，有關監督效力的推進步伐緩慢，沒有取得實質性的突破。相反《規定》中省卻了人民監督員對檢委會決定有異議時請求上級院復核的程序。有學者認為，人民監督員監督效力的最終實現依賴于檢察機關的認可和決議，而人民監督員對這種轉化卻沒有進一步的監控權利，因此有必要賦予監督具有實體性效力。所以，人民監督員的監督是具有實體性效力還是程序性效力，它該如何定位，困擾著人民監督員制度的發展。

三、未來的選擇：值得期待的進一步發展

雖然人民監督員制度已經全面推行，但制約其發展的因素仍然存在，在人民監督員制度走向規范化的未來，我們需要做出更加理性的選擇。

（一）推進人民監督員制度法制化

縱觀與人民監督員制度相似的域外制度，我們無不發現其都有國家憲法、法律的確認和保障。美國的大陪審團制度直接來源于 《聯邦憲法第五修正案》的規定，“無論任何人，除非根據大陪審團的報告或起訴，不得受判處死罪或其他不名譽罪行之審判，惟發生在陸、海軍中或發生在戰時或出現公共危險時服現役的民兵中的案件，不在此限。”日本檢察審查會制度是根據日本昭和23年（1948年）法律第147號《檢察審查會法》而建立的。反觀我國，就如陳光中教授所指出的，人民監督員制度“必然需要通過立法反映和進一步推動。時下正值《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》修改之際，應當將其規定在這兩部法律當中。”因此，不論是將其規定在上述兩部法律之中，還是單獨制定《人民監督員法》，積極推進人民監督制度法制化，是促使其進一步得到規范和發展的必經之路。

（二）確立獨立的人民監督員選任主體

《美國聯邦刑事訴訟規則和證據規則》第6條規定，大陪審團由16至23人組成，法庭應指示召集充分的合格候選人以供選任陪審員。日本根據《檢察審查會法》設立獨立性的檢察審查會，不受檢察機關管轄，設置在全國的地方法院及其派出機構——支部所在地；它是作為法院預算的一部分，由國家財政撥款；它的成員從該轄區具有眾議院選舉權的人當中抽簽產生。由此可知，美國大陪審團、日本檢察審查會均具有獨立于檢察機關的法律地位和經費來源，體現了較強的權威性和中立性。借鑒域外的經驗，筆者認為，只有以獨立于檢察機關的組織作為選任主體才是適宜的。從現有的實踐來看，我們可以進一步考察、比較以人大選任人民監督員或選任委員會選任人民監督員的方式，以便做出更為理性的選擇。當然，在確定選任主體的同時可以配套采用不同的監督方式，以達到效應的最大化，如可以實行異地監督與屬地監督相結合的模式。④這是株洲市檢察機關實行的一種創新性的人民監督員進行監督的方式。它所指的異地監督，是指由居住地承辦案件或事項的檢察機關轄區外的人民監督員對其案件或事項進行監督；屬地監督，是指由所屬承辦案件或事項的檢察機關轄區內的人民監督員進行監督。兩種相結合是指，對于直接立案查辦的職務犯罪案件中的“三類案件”和“五種情形”實行異地監督，其他案件或事項實行本地監督，并由市工作委員會統一調度人民監督員進行監督評議。參見趙文明，阮占江.“海選”代替聘任 株洲人民監督員不再是擺設［N］.法制日報，2010－08－06.

（三）努力形成正當的監督程序

美國大陪審團的工作程序獨立于檢察官，一般是先由法庭召集大陪審團；由檢察官向大陪審團提交公訴書草案或罪行控訴報告；經大陪審團調查取證后做出評議并投票表決。其中，在調查過程中，檢察官應當提供證明所控重罪的證據；大陪審團有權強制證人出席并回答問題，有權訊問嫌疑人，有權調查有關的書證和物證。［11］（p86）日本檢察審查會的程序啟動有兩種形式，一種是由控告人、檢舉人、請求人或者犯罪受害人提出申請；一種是檢察審查會根據職權開始審查。其審查方式主要是調查檢察官的資料以及詢問證人，并從中尋找與申訴材料相關的證據，然后做出評議審查結果。參照域外的運行程序，筆者認為，人民監督員在進行案件監督時既要審查、聽取檢察機關的材料，又要聽取犯罪嫌疑人及其委托人、證人的意見；同時，還要正確處理案件監督與法律時效的關系、案件保密與保障知情權的關系，以及做好回避等相關程序，以實現正當法律程序。

（四）強化監督的程序性效力

美國大陪審團簽署的起訴書，對檢察官和法官均有法律拘束力，并且大陪審團的決定優于法庭在初次聽證時所作的決定；如果法官在初次聽證時已經確認沒有充分理由予以起訴，而大陪審團簽署了 “應予起訴”，被告人將被起訴；反之，如果法官在初次聽證時決定被告人應被起訴，而后來大陪審團決定不應起訴，那么被告人將被釋放。［12］（p25）日本檢察審查會的決議必須以書面形式并附理由送交申請人、檢察官及有權指揮該檢察官的檢察長；檢察審查會做出“應當起訴”決議后，如果檢察官未起訴就要進行再次審查；如果再次審查后做出“應當起訴”決議，案件將提起公訴。［13］（p68－71）

具體分析我國的情況，人民監督員的監督應該明確定位為程序性效力。因為｀我國《憲法》規定，“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，人民監督員制度也不應妨礙檢察機關獨立行使檢察權，檢察機關在其職權范圍內應有獨立作出判斷決定的權力。盡管我國和美國、日本的國情不同、文化基礎不同，不能達到其所具有的強制性的約束力，但是，為實現權力制約、民眾參與司法的目的是相同的，因此，應當借鑒其成功的經驗，強化監督的程序性效力。正如有學者說到，“認清人民監督員的監督意見，既不應當作為一般的人民群眾提意見，也不能代替人民檢察院的專業處理和決定，不應當賦予強制約束力。”［14］而應當介于二者之間，通過繼續保留《試行規定》中的異議復核程序、增設檢察機關不同意人民監督員意見的某些限制性條款、實行“檢察機關對人民監督員意見審批和備案相結合”⑤這是試點中“株洲模式”加強監督效力的一種做法，即人民檢察院不同意人民監督員監督意見的，應當將人民監督員的監督意見報送上一級人民檢察院人民監督員辦公室審核批準；人民檢察院同意人民監督員監督意見的，應當將人民監督員的監督意見報送上一級人民檢察院人民監督員辦公室備案審查。這在一定意義上，促使檢察機關重視人民監督員的監督意見，使人民監督員的意見不僅僅是“參考意見”，充分發揮了人民監督員的監督評議作用。參見李寧，陳勇.株洲的人民監督員制度顯威力［N］.湖南日報，2009－12－17.等措施，既防止監督意見的濫用，又能充分發揮其作用。

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［14］陳桂明.讓人民監督員成為人民的眼睛［EB／OL］.http：／／theory.people.com.cn ／GB ／49150 ／49153 ／5465358.html.

（責任編輯：王秀艷）

The Survey and Deepening of the People＇s Supervisor System in the Context of Change of Development——The reading of“The Supreme People＇s Procuratorate on the implementation of the provisions of the people＇s supervisor system”

Long Jingjing，Luo Shuzhong

After the seven years pilot，the people＇s supervisor system have got completely implementation.However，the reform is not once and for all，the deep factors that restrict the development of the people＇s supervisor system still exist，such as the normative documents，the subject to appoint，supervision procedures and the effectiveness.On the basis of drawing the trial experience and foreign system，promoting the legalization of the people＇s supervisor system，establishing the independent selection of subject，forming proper supervision procedures，strengthen supervision＇s procedural effect may be worth to expect the further deepening development.

the people＇s supervisor system；the change of development；deepening

D922.114

A

1007－8207（2012）01－0087－05

2011－11－08

龍婧婧 （1983—），女，湖南株洲人，武漢大學法學院博士研究生，湖南省人民檢察院干部，研究方向為憲法與行政法學、檢察制度；羅樹中 （1968—），男，湖南新化人，湖南省人民檢察院檢委會委員，人民監督工作辦公室主任，法學博士，研究方向為刑法學、檢察制度。

本文系湖南省人民檢察院2010年度理論研究課題 “人民監督員制度的深化與完善”的階段性成果，項目編號：XJ2010C05。