從結構—功能視角看中國行政監督機制的完善

□ 余正順

（中共安慶市委黨校，安徽 安慶 246133）

從結構—功能視角看中國行政監督機制的完善

□ 余正順

（中共安慶市委黨校，安徽 安慶 246133）

到目前為止，我國已建立了完備行政監督體系以及相當完善的行政監督機制。各種行政監督制度的不斷建立和完善對政治、經濟、社會發展起到了重要作用。但我國行政監督機制仍然存在監督不力、監督功能發揮不足的問題。本文根據結構決定功能原理，分析了行政監督功能發揮不足在其結構方面的原因。提出行政監督機制的完善必須立足于其整體及組成部分在結構上進行優化，使行政監督機制產生最佳功能。

結構；功能；行政監督

當前，我國已初步建立了一套具有中國特色的較為全面的行政監督制約機制，這對于實現國家行政管理的法制化，對保護國家、集體和公民的合法權益，對克服官僚主義、提高行政效率，對防腐反腐、加強廉政建設，促進國家政治穩定和經濟發展都起到了重要作用。但在現實生活中，權力濫用和權力運行不規范現象仍存在，中國的行政監督制約機制仍需完善，因此，需要通過研究發現其中存在的制度缺陷和問題，并不斷加以完善以充分發揮它的效能。

一、當前中國行政監督體制功能存在的問題

行政監督有狹義和廣義之分。狹義的行政監督是指行政機關內部上下級之間，以及專設的行政監察、審計機關對行政機關及其公務人員的監督。廣義的行政監督泛指執政黨、國家權利機關、司法機關和人民群眾等多種社會力量對國家行政機關及其公務人員的監督。本文采用的是廣義的行政監督概念。行政監督應具有預防、懲戒和保障功能三種功能。

到目前為止，我國的行政監督機制以及行政監督體系已相當完善。建立了行政系統內部的自我監督、專門監督和行政系統外部政黨監督、司法監督、權力機關（人大）監督及社會監督等各種形式的監督機制；各種監督制度也在不斷地建立和完善，其中主要有干部收入申報制度、年終考核制度和《中國共產黨黨內監督條例（試行）》三項制度。我國目前已建立了具有中國特色的行政監督機制。一是監督主體多元化。行政監督的主體不但有自身的監督，還有政黨、權力機關、司法機關、社會團體、公民和輿論的監督。二是監督的范圍較廣。行政機關和工作人員在經濟、政治、文化領域權力的行使都受到廣泛監督。三是監督目的明確，具有統一性。黨作為各種監督主體的領導核心，統一組織各種監督力量，對政府進行相互協調和統一的監督。四是內部監督與外部監督相互統一，有機結合。五是以權力制約權力機制、以道德制約權力機制和以權利制約權力機制三種機制共同發揮作用。然而，近幾年來的實踐表明，我國行政監督機制仍然存在監督不力、監督功能發揮不足的問題。王凱偉通過對2008年湖南省7個地級市進行的關于“湖南省行政監督實效現狀”的抽樣調查結果顯示，89．6%的人認為有必要提升行政監督實效。［1］這說明大部分公眾已經意識到提升行政監督實效的重要性。

⒈預防功能薄弱。行政監督要發揮預防和及時糾正監督對象的違法行為功能。建立行政監督機制，要對監督對象有一種約束作用和威懾力，起到預防其實施違法行為，督促其正確執行國家行政法律、法規、規章、命令、指示和決定，及時發現問題，糾正違法行政行為的作用。然而，當前我國行政監督體系預防功能的發揮還存在不足之處，還不能全面預防和及時發現監督對象的違法行為。權威資料顯示，在20世紀80年代，我國省部級官員職務犯罪受到法律制裁者只有2人，違法犯罪的經濟數額為幾千元到兩萬多元；90年代上升為15人；而2000年至2007年，則上升到70人以上，個人犯罪數額從幾十萬元到幾千萬元不等。［2］“透明國際”歷年發布的中國腐敗指數（又譯“清廉指數”）及其排名情況也證明了我國行政監督體系預防功能發揮的不足。

中國歷年“清廉指數”排名一覽

⒉懲戒功能有限。行政監督的懲戒功能主要是指對行政主體及其工作人員的違法失職行為通過行政監督依法予以追究和處罰。行政監督也是一種防止行政違法失職行為蔓延、對行政違法失職行為進行法律制裁的事后阻止或懲罰。近些年來，我國已基本形成了由基本法規、配套規定和解釋所組成的不斷完備的違紀違法行為懲戒制度體系，規定了懲戒的內容、方法和程序等。懲戒功能是我國行政監督機制的三大功能中發揮作用相對最明顯、最充分的，然而卻仍然沒有發揮最大功能。首先，存在著懲戒真空。現行的懲戒制度對公務員的一些違法違紀行為缺乏規定。例如：對違背家庭道德的行為、有損公務員良好形象和政府公務秩序的行為及單位集體研究決定實施的懲戒違紀行為等，缺乏處理的依據，致使這些行為難以得到懲處。其次，行政懲戒缺乏權威和必要的威懾力。現行的《中華人民共和國公務員法》與《行政機關公務員處分條例》中均規定，公務員處分的種類為六種：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。然而在實行中就出現了這樣一個問題：警告、記過和撤職、開除之間跨度過大。對于那些違法、違紀的公務員來說，記過或記大過并不能真正起到對其教育和警示的作用，因為12個月或18個月后一般都能撤銷，而予以撤職或開除有時又因顯得過重而很少執行。

⒊保障功能不健全。行政監督是保證行政法律、法規、規章、命令、指示和決定的有效執行，實現行政管理目標的重要環節和手段，因而行政監督有必要通過設置合理的監督程序規則，如重大決策、重大事項社會公示制度和社會聽證制度、專家咨詢制度、施行決策的論證制和責任制等，以保障行政監督結果的客觀性與公正性。但當前我國行政監督的保障功能并不健全，最明顯的不足是各部門常常以“管理需要”為借口使這些制度得不到有效落實，以至于導致權力濫用和腐敗。這不僅影響了行政效率，浪費了大量公共資源，而且弱化了民眾了解政府、參與行政、監督行政的能力，阻礙了民眾和政府的互動和互信。

二、行政監督機制功能發揮不足在結構上的原因

根據結構與功能的辯證關系的原理，結構決定功能，功能反作用于結構。結構是指系統內諸要素聯系結合的方式。在要素既定的條件下，一般來說，有什么樣的結構就有什么樣的功能。既然結構決定功能，行政監督功能發揮不足就必定有其結構方面的原因。因此，必須找出其結構原因，優化行政監督結構，使行政監督機制產生最佳功能。

⒈行政監督機制整合性不夠，導致整體監督功能弱化。我國行政監督機制監督不力、監督功能發揮不足的一個重要原因是三種監督機制的協調配合性不足，削弱了監督機制整體功能的發揮。以權力制約權力機制側重于事后的阻止或懲罰，使已經出現的問題難以得到解決；以道德制約權力機制側重于事先的預防，期望將問題解決在可能出現之前；以權利制約權力機制側重于預防和保障功能以及彌補其他兩種機制的缺陷。對于有效行政監督而言，這三種機制是一種相輔相成、共同作用的互為倚重的分工合作關系。但在現行行政監督實踐中，行政監督仍然是權力制約機制主導型，主要強調和突出的是發揮以權力制約權力機制的作用，以道德、權利制約權力機制作用發揮得不夠。

一是權力制約機制沒有很好地吸納道德制約機制的力量。有效的監督應該是監督客體外在約束和內在約束的有機結合，二者共同對監督客體發揮作用。在發揮權力監督機制以權力制約權力作用的同時，要通過培養政府官員內心的道德力量來制約權力的行使，以彌補權力制約機制不足并強化權力制約機制的力度。而現實中，權力制約機制并沒有重視和吸納這種力量。雖然道德監督的主體多由權力監督主體充當，但各權力監督主體主要是按各自的職能分工及職責范圍對監督客體外在行為實施監督，側重于用外部權力對監督客體違法失職行為進行事后的懲罰，并沒有充分認識到道德制約機制的重要性，更談不上發揮其積極作用。如此一來，道德制約機制發揮作用的方式就只有依靠監督客體自我學習和教育，靠的是自覺自律，其違反道德義務行為的后果也就只能是自我反省和自我糾正。在道德制約機制自身存在著缺陷的情況下，這種方式效果極其有限。其結果是道德制約機制對監督對象的違法失職行為的預防和及時糾正功能無法得到發揮，這也是當前我國行政監督體系預防功能發揮不足的原因之一。

二是權力制約機制不能有效回應權利制約機制發現的問題。以權利監督權力是民間的個體監督政府行為的權力，這種權力不具備國家強制力，在監督效果上無法直接對監督對象的違法后果直接作出產生法律效力的監督行為。因而，只能通過一定的方式進入以權力制約權力機制，引起有監督權的國家權力機關的注意，使之采取產生法律效力的措施。但在監督實踐中，這兩種機制并沒有很好地銜接配合，權力制約機制并沒有及時回應權利制約機制發現的問題，使權利制約機制功能得不到充分發揮，監督客體對群眾監督的忽視使權利監督流于形式。

⒉各種監督機制自身存在的結構上的問題，導致監督功能受限。

一是權力監督機制存在的問題。首先，從權力監督主體看，各監督主體協調配合不夠，沒有形成高效運行的有機整體。從實踐上看，權力監督機制作用的有效發揮需要各監督主體之間的協調一致才能增強其整體功能。各個權力監督主體分別負責各個不同的監督環節，有著不同的監督任務，對其中的任何一個部門都是多頭共監，所以，彼此之間只有協調一致，密切配合，才能增強其整體功能和監督合力，充分發揮多元化監督體系的優越性。在監督實踐中，由于政府機關內外各種監督之間的關系還沒有理順，彼此缺乏聯系和溝通，工作中往往各自為戰，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體。這種狀況使行政監督缺乏合力，難免存在“交叉帶”和“空白帶”，削弱了行政監督的整體效能，導致了監督功能的弱化。其次，從權力監督主體與監督對象關系上看，監督主體之間及與監督對象之間利益相關化使權力監督無動力。權力監督（行政系統內部內自我監督、專門監督和行政系統外部政黨監督、司法監督、權力機關監督）應該是行政監督的核心和主體。就目前的情況來看，權力監督的各種形式雖然在監督過程中起到了一定的作用，但是其作用的發揮遠遠沒有達到預期的效果。其原因就在于權力監督主體與監督對象利益的相關化。由于現行的體制狀況，各行政監督主體大都處于附屬地位而缺乏必要的獨立性，相互之間及與作為監督對象的行政主體之間都是相互監督和制約的復雜關系，而且都有著這樣那樣的共同利益。

在這種情況下，各種權力監督主體及與監督對象在彼此的相互牽制中抵消了其作用，甚至由于各級各部門之間種種“人情網”和“關系網”的存在，缺乏監督動力，使監督力度不同程度地被弱化。

二是道德監督機制存在的問題。道德的制約機制重在提高黨員干部的道德素質和政治覺悟，強調依靠公職人員的自律來約束自己權力的行使，通過學習和教育的方式培養政府官員內心的道德意識，增強他們抵御外部不良誘惑的能力，從而減少濫用權力的可能性。首先，缺乏系統性。目前，黨和國家對黨員干部和公務員道德規范作出的規定有 《黨員領導干部廉潔從政若干準則》（試行）、《關于黨政機關縣（處）以上領導干部收入申報的規定》、《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受的禮品實行登記制度的規定》、《關于黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定》等文件和《中華人民共和國公務員法》，但都是零散的，沒有制定統一的法律法規體系。其次，專門的道德監督主體缺失。目前，道德監督主體較多較分散，多由權力監督主體充當，缺乏專門的道德監督主體。多頭管理、責任缺失、獨立性差等權力監督機制存在的缺陷也在道德監督機制中存在。其結果是行政主體違背道德規范的行為得不到有效制止和糾正，形成道德制約機制虛置。第三，道德培訓長效機制缺乏。當前，與公務員制度有關的法律法規，基本上都沒有把道德規范作為公務員培訓的重要內容加以明確規定，有針對性地提高公務員道德素質的教育活動開展得也比較少。這樣一來，道德內化的途徑、動力明顯不足，更談不上發揮自我監督和自我制約的作用。

三是權利監督機制存在的問題。權利監督機制是指用憲法賦予的公民不可剝奪的基本權利，也就是用權利抗衡權力的濫用與侵害，進而制約權，這一機制的實質是使公民成為監督政府的力量。公民的監督是國家行政機關外部監督的一種主要形式，在我國公共行政監督體系中，公民監督是基礎和力量源泉，是一種最普遍、最直接、最有效的監督主體。在我國權利制約權力的憲政實踐中，憲法不但確立了公民享有廣泛的權利與自由，并注重保障這些權利與自由的實現，保障了人民對國家權力的監督和制約。然而在現實中，公民監督的功能尚未得到充分的發揮，主要的問題是公民與監督客體信息不對稱。首先，公民對監督客體信息了解較少，造成社會監督不到位。公民收集監督客體信息的途徑不多、渠道不暢。公民因擁有對監督客體的信息比較少，無法充分掌握客體的真實信息，在一定程度上形成了監督盲區，使他們無法進行行政監督。同時，這也在不同程度上助長了監督客體無視群眾監督的風氣。其次，公民監督信息無法通過適當的傳遞機制反饋到監督客體。如此，群眾因監督信息無法得到反饋而對行政監督存在認識誤區，影響了他們參與行政監督的熱情，使他們不愿意參與監督，甚至對行政監督持懷疑和不信任的態度。同時，監督客體也由于不能及時得到公民的信息反饋，無法適時調節和糾正自己的行為。

三、優化行政監督結構，發揮行政監督機制的最佳功能

⒈優化行政監督整體結構，形成以人民代表大會為核心的協同型結構，發揮整個監督機制的最佳功能。針對行政監督機制整合性不夠而使整體監督功能弱化的問題，必須優化行政監督整體結構，克服權力制約機制主導而權利、道德制約機制作用發揮不足的弊端，形成三種機制相輔相成、共同作用的分工合作關系，提升三種監督機制的協調配合作用。

優化三種監督機制之間的關系結構，必須改變當前三種監督機制各自為戰的松散結構，以法制化的形式形成以人大權力制約機制為核心的協同型結構。（如下圖）人民代表大會是我國的權力機關，人大的監督是在本行政區域內代表國家和人民行使的最高形式的監督，它是以人民作后盾，以國家強制力作保證的國家權力監督。因此，強化人大監督機制是制約行政權力，防止權力腐敗的重要途徑，是發展社會主義民主政治、推行依法治國方略，將公共權力的運作納入民主與法治軌道的必然要求，也是完善公共行政監督機制的重要保障。

以人大權力制約機制為核心的協同型結構

首先，以人大為核心對各監督主體進行綜合指導和協調。通過人大這個中心對眾多行政監督主體進行指導和協調，互通情況、協調關系、互相配合，形成有機整體，從而使整個行政監督系統更加有序地運行，發揮整體效能。其次，以人大為核心整合三種監督機制。一方面，在維持三種監督機制各自對監督客體的監督權限和范圍的同時，要增加道德、權利監督機制對權力監督機制的監督。既能讓權力監督主體自身行使權力行為得到監督，也能督促其更好地發揮監督作用。另一方面，要發揮權力監督機制對道德和權利監督機制的整合作用。在發揮權力制約機制以權力制約權力的主導作用的同時，權力制約機制要有效的運用道德監督機制，發揮道德對官員的自我監督和自我制約的力量，善于主動從權利監督機制揭露出的問題中發現線索并進行有力查處。通過以上兩個方面的措施，既能克服權力監督存在的結構缺陷，又能使三種監督機制作為一個整體發揮最佳功能。

⒉優化道德監督結構，形成制度、社會促道德結構，發揮道德監督機制的最佳功能。道德的制約機制表現為以一種柔性的力量去馴化一種剛性的力量，對于被實施者，這種機制雖然有些硬性的要求，例如：規定國家官員必須反復學習官方指定的政治道德讀本，但是更注重提倡和鼓勵學習以及進行細致嚴密的思想教育。［3］針對道德制約機制缺乏系統性、專門的道德監督主體和道德培訓長效機制的現狀，必須形成制度、社會促道德的結構，發揮道德監督機制的最佳功能。

首先，建立制度促道德的結構，以制度推行道德。第一，建立比較完善的公務員道德法律體系并強制性推行。把公務員應履行的道德義務通過立法的形式規定下來，使之具有強制性和約束力，它集兩種范疇、兩種手段和兩種效果于一體，具有反腐倡廉的獨特優勢，是世界反腐倡廉制度建設的大趨勢。［4］第二，完善公務員道德監督機構。公務員道德法律法規制定后，必須要有相應的道德監督機構和執行機制，否則就會成為一紙空文。對此，可借鑒美國經驗，在人大、政協、各級紀檢監察部門成立專門的公務員道德監督機構，為公務員道德規范的順利實施提供組織保證。第三，建立一套行之有效的公務員道德教育長效機制。當前，雖然國家公務員局發布的《公務員職業道德培訓大綱》規定“十二五”期間國內全體公務員將進行職業道德輪訓，培訓時間不少于6學時，但仍未形成公務員道德教育長效機制。對此，可以借鑒美國公務員道德培訓的經驗，在高等院校開設公務員道德倫理課程，以提高后備公務員的倫理道德意識；在各級政府的人事、監察部門設立公務員道德培訓機構，按照“需什么，學什么；缺什么，補什么”的原則，有部署、有計劃，采用多樣化的教學方式，有針對性地開展公務員道德培訓。［4］

其次，建立社會促道德結構，以社會監督促進道德建設。要使公務員道德規范落到實處，必須要充分發揮公民、社會輿論的監督作用。一是在深入推進黨務政務公開基礎上設立舉報箱、舉報電話，加強對公務員生活圈和社會圈的監督，讓那些不道德的公務員行為得以及時、全部的曝光。二是緊緊依靠群眾開展民主評議行風工作，形成依靠群眾及時發現問題，依靠群眾及時糾正問題的機制，促進行業部門轉變作風，改進服務態度。三是嚴肅執紀，以查處促監督。把查處作為監督的延伸，按照黨風廉政建設的有關制度要求，對公民、社會輿論反映的公務員違反道德義務的行為及時查處，嚴肅處理，提高監督實效。

⒊優化權利監督結構，形成政民政社互動結構，發揮權利監督機制的最佳功能。針對權利監督機制存在的問題，需要進一步完善群眾監督機制，形成政民政社互動結構。首先，要強化群眾監督的法律保障制度通過制定專門法律，確立群眾監督的法律地位，明確群眾監督的權限和程序，使之能夠依法行使監督權并得到法律應有的保護。其次，要暢通群眾監督的有效途徑，如：加強信訪舉報工作，健全保護和保密制度及舉報獎勵反饋機制；擴大群眾在干部選任上的知情權、參與權、選舉權和監督權，堅持和完善民主推薦、民意測驗、民主評議制度；推行和深化政務公開，促進政府機關依法行政，深化廉政勤政建設等等。再次，建立權利監督信息直達監督客體的反饋機制。各監督客體可通過設立專門接受監督的電話或在本單位網站開辟專欄接受群眾監督意見，經過專人匯總、收集和加工處理，反饋給單位負責人，促使監督客體及時調整和糾正自己的行為，改正錯誤，防患于未然。還要通過電話或網絡將處理意見反饋給監督者。

［1］王凱偉，毛星芝．行政監督實效提升的制約因素及對策［J］．湘潭大學學報，2010，（04）：89．

［2］金筆頭．反腐敗“五年規劃”點中了誰的“死穴”？［EB/OL］．http：//cpc．people．com．cn /GB/64093 /64103 /7423751．html，2008－06－25．

［3］侯健．三種權力制約機制及其比較［J］．復旦學報（社會科學版），2001，（03）：104．

［4］陳鋒．美國公務員道德建設對我國反腐倡廉的啟示［J］．廉政文化研究，2011，（01）：78．

（責任編輯：牟春野）

The Perfection of China＇s Administrative Supervision System from the Perspective of Structure and Function

Yu Zhengshun

So far，China ＇s administrative supervision system is perfect．A comprehensive supervision system has been established，and all supervision systems have been established and continuously improved．China ＇s administrative supervision system plays an important role in economic and social development．But the practice shows that lax supervision and supervision function deficiency still exist．According to the principle of structure determining function，China＇s administrative supervision function deficiency has its structural causes．Perfection of administrative supervision system must be based on the structural optimization in response to the problems of its overall and integral part structure，so that administrative supervision system are the best features．

structure；function；administrative supervision

D630．9

A

1007－8207（2012）12－0020－05

2012－09－18

余正順 （1975—），男，安徽安慶人，中共安慶市委黨校講師，碩士，研究方向為行政、社會管理。

本文系安徽黨校系統2012重點課題 “從結構——功能視角看中國行政監督機制的完善”的階段性成果。