抓住重點突破難點加快推進政府職能轉變

唐鐵漢

加快政府職能轉變的著力點是實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。

深化行政管理體制改革的總體目標是：按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，為全面建設小康社會提供體制保障。

一、著眼于科學發展，著力解決改革發展中的深層次矛盾，實現政府職能向創造良好發展環境的根本轉變

應該看到，之所以提出加快轉變政府職能，這是推動科學發展、解決經濟社會發展深層次矛盾的客觀要求。改革開放30年來，我國的經濟社會發展取得了舉世矚目的偉大成就，我國的經濟實力、綜合國力、抵御風險的能力顯著增強，人民生活水平明顯提高，現代化建設“三步走”戰略的前兩步戰略目標已經實現，中國特色社會主義充滿了生機和活力。但是，也必須指出，當前我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，改革開放進入關鍵時期，面臨著許多亟待解決的深層次矛盾和復雜的國際形勢，發展環境需要進一步優化。從外部環境看，2008年以來的國際金融危機，是上世紀30年代大蕭條以來最嚴重的危機，對世界各國經濟帶來了前所未有的沖擊和影響，國際經濟體系和利益格局正在發生重大變化，對我國也是嚴峻的挑戰和考驗。從國內環境看，與科學發展的要求不適應、長期制約我國經濟健康發展的體制性結構性矛盾依然存在，主要表現在：一是經濟增長方式粗放、經濟結構和產業結構不合理的問題突出。二是區域發展不協調，二元結構矛盾突出。地區之間在收入和基本公共服務等方面的差距擴大趨勢還沒有發生明顯改變；城鄉關系方面，二元經濟結構的矛盾還沒有根本解決，“三農”的發展仍然落后。三是經濟增長與資源環境之間的矛盾突出。我國的經濟增長依然過多依賴能源資源投入的規模和數量，能源資源消耗過多，環境和生態破壞還相當嚴重。四是投資、消費比例不協調的問題突出。近年來，我國的投資率持續上升，而消費率尤其是居民消費率持續下降。五是擴大對外開放、發展外向型經濟與缺乏自主創新能力的矛盾突出。企業的核心競爭力不強，缺乏自主知識產權和自主品牌，技術含量不高，市場占有率和產品檔次較低。六是市場秩序不規范的問題突出。市場監管和執法不到位，社會誠信體系不健全，假冒偽劣產品仍有市場，食品藥品安全問題非常突出。七是社會保障體系不健全，就業問題突出。由于社會管理和公共服務還比較薄弱，義務教育、公共醫療等基本公共產品缺乏，社會保障總供給能力不足，就業形勢嚴峻。

中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》明確提出，深化行政管理體制改革主要在三個方面：

一是完善政府經濟調節職能，健全宏觀調控體系和機制，創造有利于科學發展的宏觀經濟環境。在發展社會主義市場經濟、推進現代化建設的過程中，市場機制與宏觀調控是相輔相成的。我們必須自始至終地發揮市場配置資源的基礎性作用，同時要根據不斷變化的經濟運行情況加強和改善宏觀調控，將市場機制“無形的手”與政府調控的“有形的手”有機地統一起來。

二是改進市場監管職能，健全市場監管體系，創造規范有序的市場運行環境。針對當前市場分割、市場體系不健全、市場主體行為不規范、市場秩序混亂的狀況，加強和改進市場監管職能，就要在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破部門分割、行業壟斷、地區封鎖，健全統一開放競爭有序的現代市場體系。要制定促進公平競爭的市場規則，建立市場準入和退出機制；要健全社會信用體系，建立和完善對市場主體履行道德責任的激勵約束機制和信用行為的監測評估體系，維護消費者的合法權益；要努力培育和規范各類市場中介組織和專業服務組織，推動和引導社會力量參與市場監管。

三是建立健全法律制度體系，創造與市場經濟相適應的完善的法治環境。市場經濟是法治經濟，完善的法治環境是市場經濟健康發展的保證。因此，從根本上說，政府必須建立健全法律制度體系和市場運行規則，努力形成穩定、透明、有約束力的制度環境。

二、著眼于改善民生，著力加強公共服務體系建設，實現政府職能向提供優質公共服務的根本轉變

黨的十六大以來，黨中央、國務院把解決民生問題擺在重要議事日程，采取了一系列措施加強公共服務體系建設，使我國的社會保障體系迅速發展，公共服務的覆蓋面不斷擴展。但是，由于各種原因，我國政府公共服務職能不到位的問題仍然很突出，主要表現在：我國的社會建設落后于經濟發展，造成了經濟與社會發展的不平衡；政府公共服務職能還不適應人民群眾日益增長的社會公共需求，政府公共服務體系和機制不健全；公共服務存在地區差異、城鄉差異、供給水平差異和國際比較差異，在基本公共服務均等化方面還存在一些亟待解決的問題。

第一，完善政府公共服務職能，形成完整系統的政府公共服務職能體系。在計劃經濟條件下，國家掌握的財力重點用于經濟建設，公共產品和公共服務欠賬很多。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，國家的財力除投資于一些企業無力或不愿辦，但又是國民經濟發展必須的大項目如基礎設施、能源、交通及高科技產業等之外，應更多地用于提供公共產品和公共服務。要加強公用基礎設施、公共文化設施、公共衛生設施、公共教育設施等方面的建設；積極發展義務教育，公共醫療衛生保健，建立健全社會保障體系，保障國內治安和國防安全，加大環境保護力度等，努力形成完整系統的公共服務職能體系，做到公共服務不“缺位”。

第二，建立適應我國國情的公共服務模式。我國是發展中國家，人口眾多，又在經濟尚不發達的條件下提前進入了老齡社會，我國的社會保障和公共服務職能還處在逐步發展的階段。因而，我們要根據中國國情，努力形成適合我國特點的公共服務模式和體系。我國的公共服務模式和體系建設要漸進發展、穩步提高，不能急于求成、一步到位，公共服務覆蓋面的擴大、公共服務水平的提高都要依據經濟和社會發展的水平科學確定，因而，我國公共服務不能完全照搬西方發達國家高水平的公共服務模式。中國特色公共服務模式主要是：“社會性公共服務支出為主”的公共服務支出模式、“覆蓋面廣、水平適度、兼顧公平與效率”的公共服務消費模式、“科教優先”的公共服務增長模式、“多元化、社會化、多中心治理”的公共服務供給模式。

第三，建立完善的公共服務制度。全面建設小康社會要求實現公共服務的制度化，要求政府提供基于憲法權利的、公平的、制度性的、可發展性的公共服務。政府要全面建立和完善公共服務的制度化模式。公共服務制度包括義務教育制度、社會保障與社會福利制度、公共醫療衛生制度、科技補貼制度、公共基礎設施建設制度、公共收入與公共支出制度、公共服務參與制度、社會合作制度等內容。

第四，以完善基礎性公共服務為重點，實現基本公共服務均等化的目標。政府公共服務應著眼于兩個方面：一是滿足全體公民最基本的公共需要的公共服務，如使每一個人都享有初級醫療保健；二是滿足部分弱勢公民的生存需要的公共服務。

強化政府公共服務職能和實現基本公共服務均等化要正確處理好幾個關系：首先，要正確處理政府主導與社會參與的關系。基本公共服務具有顯著的公益性質，明顯體現了社會公平正義，因此必須切實強化政府職責，充分發揮政府的主導作用，不斷加強制度建設和資金投入，努力提高政府公共產品和公共服務的供給能力。

其次，要正確處理增加公共服務投入與建立公共財政體制的關系。公共服務產品和質量的提高，有賴于增加資金投入。這一方面需要轉變政府職能；一方面也必須深化配套改革，建立與完善公共財政體制，包括調整財政支出結構，加大資金投入力度和轉移支付的力度。

再次，要正確處理近期目標與長期目標的關系。因為深化行政管理體制改革和轉變政府職能要貫穿在現代化建設的全過程，強化政府公共服務、健全公共服務體系也是一個不斷提高的過程，因此就要從全局和戰略上通盤考慮，分清輕重緩急，把解決民生問題的近期公共服務階段性目標與實現全面建設小康社會的公共服務目標有機地統一起來。

三、著眼于社會和諧穩定，著力強化社會管理，實現政府職能向維護社會公平正義的根本轉變

實現社會公平正義是我國社會主義制度的本質要求，是發展中國特色社會主義的重大任務。

一是整合社會關系，構造和諧的收入分配格局，推進社會公平。整合社會關系，重點是整合社會階層之間的相互關系。政府應利用財政、稅收、福利等杠桿，對收入再分配進行科學調控，理順工資和收入分配的秩序，減少貧困和低收入群體，實現強勢群體與弱勢群體的關系和諧。要深化收入分配制度改革，堅持和完善按勞分配為主體、多種分配并存，多種生產要素參與分配的制度；正確處理初次分配和再分配中公平和效率的關系；努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。要保護合法收入，調節過高收入，取締非法收入；同時，要擴大轉移支付，強化稅收調節，打破經營壟斷，創造公平機會，整頓分配秩序，逐步扭轉收入分配差距過大的趨勢。從國際經驗看，“兩頭小、中間大”、中等收入者占大多數的的橄欖型分配格局，有利于促進社會公平與和諧，值得借鑒。

二是積極擴大就業。就業是民生之本、安國之策。我國是世界上人口最多和勞動力資源最豐富的國家，在今后相當長時期，都將面臨著體制轉軌就業、城鎮新增青年就業和農村勞動力轉移就業等同時出現，供求總量矛盾和結構性矛盾相互交織的局面，就業問題具有特殊的復雜性和艱巨性。因此，要把促進擴大就業放在經濟社會發展更加突出的位置。要堅持在發展中解決就業問題，逐步確立有利于擴大就業的經濟結構和增長模式，千方百計增加就業崗位，加快發展就業容量大的第三產業、中小企業和勞動密集型產業，形成更多的就業增長點。要繼續落實就業再就業的各項優惠政策，加強政府就業指導，健全城鄉統籌的就業服務體系，培育完善統一開放、平等競爭的人力資源市場，促進人力資源的合理流動和有效配置。

三是加快完善社會保障體系。社會保障是民生的“安全網”和社會的穩定器，是構建和諧社會的基礎工程。當前，我國社會保障存在的主要問題是：覆蓋范圍比較窄，城鄉發展不平衡，制度不健全，管理基礎比較薄弱，資金支付壓力大，待遇水平比較低等，社會保障制度改革和建設的任務非常繁重。我們要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。要提高財政的社會保障支出比重，多渠道籌措社會保障基金，努力實現社會保障的廣覆蓋、保基本、多層次和可持續。

四是加強社會管理體制的建設，完善社會矛盾糾紛解決機制。要深入研究社會管理規律，加強社會管理體制的建設和創新，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。各級政府應從構建和諧社會的大局出發，要健全正確處理人民內部矛盾的工作機制，完善信訪工作責任制；建立社會與情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道；建立健全社會利益協調機制，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求。要建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的危機管理機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。

四、把握全局、突破難點，加大政府職能轉變的力度

轉變政府職能也必須瞻前顧后，通盤考慮，放到全局中把握，積極穩妥地向前推進。當前，既要注意克服畏難情緒和無所作為的精神狀態，又要注意克服急躁情緒和簡單化的傾向。

第一，加快轉變政府職能要突破難點，首先要積極探索和把握規律性，進而增強自覺性和駕馭能力。所謂把握規律性，就要認真總結我國歷次行政管理體制改革和政府機構改革的經驗和教訓，認真研究行政管理體制改革與政治體制改革及全面改革的關系，認真借鑒國外公共管理理論與實踐的有益經驗。在當前國際金融危機的形勢下，加快政府職能轉變，更要認真研究市場經濟的周期性波動規律及市場機制與政府調控的關系，更好地履行政府經濟調節和市場監管的職能，努力提高政府宏觀調控的預見性、科學性和有效性。

第二，加快轉變政府職能要總攬全局，正確處理深化行政管理體制改革與全面改革的關系，將政府職能轉變與其他配套改革結合起來。行政管理體制改革與政治體制改革、經濟體制改革、社會體制改革有著內在的聯系，是全面改革的組成部分和關鍵環節。轉變政府職能不能孤立地進行，而必須從全局出發，與各項改革緊密結合起來。與政治體制改革相配套，就要通過政府職能轉變，進一步推進民主政治建設，以保證人民當家做主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，全面落實依法治國方略，完善制約和監督機制，努力推進政府決策的科學化民主化。與社會體制改革相配套，就要強化政府社會管理和公共服務職能，特別要強化政府促進就業和調節收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制；同時建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。

第三，加快轉變政府職能要正確處理與優化組織結構、加強依法行政和制度建設以及管理方式創新的關系，著力建設人民滿意的政府。根據《關于深化行政管理體制改革的意見》的精神，建立中國特色社會主義行政管理體制，要實現三個根本轉變，即實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構和人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變。需要強調的是，政府職能轉變是其它兩個轉變的前提和切入點，而其它兩個轉變與政府職能轉變是相輔相成、互為條件的，離開了后兩個轉變，政府職能轉變也就失去了意義。因此，要以轉變政府職能為核心，按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，繼續協調推進國務院機構改革、地方政府機構改革和鄉鎮機構改革，積極穩妥地推進事業單位改革，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制。

第四，加快轉變政府職能要將改革的總體推進與重點突破結合起來，正確處理長期目標與近期目標的關系。行政管理體制改革意義重大，任務艱巨，具有長期性、復雜性和緊迫性的特點。應該看到，深化改革既是當務之急，需要加大力度；但是解決改革發展深層次的矛盾和問題也不是一蹴而就的事情，同時改革還受到國際形勢變化的影響，相應增加了難度，這樣就需要從長計議。所以，應該把長期目標與近期目標結合起來，把自上而下部署與自下而上廣泛參與結合起來，科學確定改革的進程和階段，使改革做到總體推進，配套進行，重點突破，？有序運作。

（作者系全國政協委員、原國家行政學院副院長、中國行政管理學會副會長）